中国社会政策面临的挑战及新论

在现代社会，社会政策被普遍认为是发展社会事业、促进社会公平正义、增进社会团结与和谐的基本手段。社会政策与福利国家就是同一块硬币的两个面。

一、我国社会政策发展历程

（一）改革开放前的我国社会政策：二元“社会中国”的形成

在计划经济时代，我国在生产资料公有制的基础上推行公平优先、注重分配的社会经济政策。国家在实施优先发展重工业的经济政策的同时，在户籍制度的基础上，按照城乡分割的原则，在城乡建立并实施了两套截然不同的社会政策体系。这一时期，国家垄断和控制了重要的社会资源和每一个人的生活和发展机会，在高度组织化、集权化和单一化的社会结构中，建立了国家主导的、城乡二元的社会政策体系，形成了二元社会结构。

在城镇，国家建立了一套以终身就业为基础的、由单位直接提供各种福利和服务的社会政策体系。在这种社会政策体系下，国家以充分就业为基础，将绝大部分城镇居民安排到全民所有制和集体所有制单位（主要是国家机关和企事业单位）中就业，为干部、职工及其家属提供覆盖生、老、病、死的社会保护，具体包括医疗服务、住房、教育、养老，以及各种生活福利和困难救济。国家建立的劳动保护体系使所有工人都享有就业保障，没有失业之虞。这套体系被称为“单位福利制度”“迷你福利国家”，被认为是社会主义优越性的体现。在农村，在集体经济的基础上，建立了包括合作医疗制度、五保户制度等在内的集体福利制度，农民作为公社社员享有一定的集体保障。

虽然二元“社会中国”带来了社会福利待遇差距明显的城乡二元制福利体系，但是，国家直接或间接地在社会福利提供当中扮演了重要角色，城乡居民的基本福利需要，如教育、医疗、就业等都得到了一定程度的满足，在城镇或农村内部没有出现严重的社会不公平问题。在计划经济时期，中国的基尼系数介乎0.2～0.3，属于世界上收入分配最平等的国家。美国经济学家萨缪尔森对当时我国的社会生活有这样的描述：“它（中国）向每一个人提供了粮食、衣服和住房，使他们保持健康，并使绝大多数人获得了教育，千百万人并没有挨饿，道路旁边和街路上并没有一群群昏昏欲睡、目不识丁的乞丐，千百万人并没有遭受疾病的折磨。以此而论，中国的成就超过世界上任何一个不发达国家。”[6]

需要指出的是，与其他社会主义国家一样，计划经济时代我国的社会政策体系基本上是为“服务于经济目标而设计的”，社会政策被视为完整的生产过程的一部分，是满足“工人”（而不是公民）需要的一种手段。企业履行了大多数社会政策的职责。充分就业政策保障了城市居民可以普遍享受社会福利和服务，尽管在水平和质量上存在着差异。但社会政策差不多是排他性的国家主义，几乎不存在市场安排，也没有什么非官办部门的捐献。除了福利分配和社会服务外，对基本消费品（食物、住房、能源、交通）的广泛补贴在某种程度上发挥了社会政策的功能，或者说是一种近似的社会政策。

然而，即使在计划经济时期，国家也没有真正落实社会公民身份与社会权利，反而是通过户籍制度强化城乡居民身份与福利权利的差异性，通过单位制度和行政身份制度加剧了城镇居民内部的福利权利分割。把社会福利和服务纳入就业制度是计划经济时期我国社会政策的一个最显著的特征，并且推动了单位制度的形成。作为计划经济时代我国的一种基本的社会经济制度，单位制度对我国城镇劳动者的工作和生活具有重要影响。单位的功能就像一个自给自足的“迷你福利国家”。社会学家华尔德对我国国营企业的权威关系进行了深入研究，并提出了“有组织的依赖”这个概念来描述工人与其单位的关系。具体来说，就是劳动者在政治上依赖工作单位的党组织和管理层以取得政治上的利益，在经济上依赖单位提供的工资收入和各种福利与服务，在个人关系上依附作为国家干部的上司。由于当时中国正在进行的快速工业化需要大量资金，因而不能给工人提供较高的工资报酬。因此，在国家与工人之间形成了不成文的“社会契约”：国家（以家长的姿态）照顾工人及其家庭（包括生老病死），工人（以主人翁姿态）以低工资为国家工业化服务[7]。

不过，计划经济时代的社会政策体系尽管具有明显的平等化倾向，但基本上是一种以社会（职业）身份而不是以公民身份为基础建立起来的碎片化的社会政策体系，不仅存在城乡分野，而且在城镇中，还存在身份、所有制的差异。这种二元“社会中国”的形态一直持续到今天。而且，由于在计划经济时期我国相对忽视了生产力的发展和经济建设，我国的城镇社会政策体系所带来的财政支出超越了国家经济的承受力，给国家和企业带来了沉重的负担，间接造成了国有企业的低效率。因此，在经济改革之后，作为计划经济时代社会政策体系核心基础的劳动就业制度及相关的福利保障制度就成为经济改革的主要对象，社会政策体系开始进入局部调整与全面变革的时期。与此同时，随着人民公社这一集体经济制度的瓦解，农村社会政策的经济基础不复存在，农村社会政策体系也进入变革时期。

（二）1980—1990年代我国社会政策的演变

自20世纪70年代末实行改革开放政策以来，为了改变落后的国民经济状况，中国开始了以发展经济为导向的大规模的社会经济转型。在这一转型期中，国家的施政重点转向经济发展，政府经济政策职能凸显，而社会政策则开始转向服务于经济政策，从而推动经济效率的提升和经济的增长。在减轻国家负担的考量下，随着单位体制和农村集体经济的解体，加上国家有意识地弱化自己在公共福利提供上的功能和角色，旧的二元“社会中国”进一步分化。市场体系和第三部门没有得到充分发展的情况下，由于国家不适当地从许多公共服务的提供中全面撤退，其结果是导致公众的许多基本需要得不到满足，并形成了庞大的社会弱势群体。

1978—1992年，社会政策的局部调整期这一阶段是计划经济时代的旧社会政策的延续与新社会政策变革的酝酿阶段。在改革开放的最初几年，除了教育政策以外，我国社会政策体系没有出现大的调整，只是对原有劳动保险制度进行局部修补和完善。1984年起，随着我国城市经济体制开始改革，社会保障制度的改革摆上了党和政府的议事日程。扶贫政策是这一时期我国农村社会保障政策的重要内容。1986年，我国在全国范围内开展了有计划、有组织的大规模开发式扶贫计划，到1992年底，全国农村贫困人口减少至8000万。在城市，改革的重点是国有企业的劳动用工制度和经营模式。为了解决“文革”后出现的严重城市失业问题，政府在1980年提出了“在国家统筹规划和指导下，实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合”的方针。1986年，国务院颁布了有关实施劳动合同制的四个暂行条例，以劳动合同制为基本内容的劳动就业体制改革正式启动，计划经济时代实行的统一安置、固定就业制度开始动摇。随着劳动合同制度的初步实施，我国尝试对劳动就业及相关的保险制度进行改革。这一时期，因单位福利功能的弱化，以及依托于单位的社会服务提供机制的失灵，我国开始转向以“社区”取代单位来提供社会福利服务。1987年，民政部正式提出开展城市社区服务。

总体来说，在20世纪80年代，由于计划经济时代形成的社会保障制度没有经历根本性的变革，加上这一时期城乡民众大体上都能分享到经济改革的成果，社会问题并没有凸显（改革开放初期最主要的问题是就业问题）。虽然这一时期也出现了农村剩余劳动力向城镇转移的问题，但是大量的农民进入了乡镇企业，实现了离土不离乡的转移，没有出现大规模的跨省流动。

（三）21世纪前十年的中国社会政策扩展：社会政策的重建期

20世纪90年代到21世纪初，这一阶段是我国社会政策体系的全面而急剧的变革时期。为了配合市场经济体制的建立，国家试图对计划经济时代建立起来的社会政策体系进行全面改造并建构起适应市场经济的社会政策体系。社会政策转型的主要表现是，国家从社会福利和服务领域中有计划地全面退出，教育、医疗、住房等领域出现了明显的市场化趋势[8]。

随着国有企业改革的深化，下岗失业问题成为我国劳动政策面临的首要问题。为了处理由国有部门释放出来的大量富余职工和城镇新增劳动力大军带来的失业问题，政府把创造就业岗位作为这一时期劳动政策的主要任务。1992年，中共十四大确定了建立社会主义市场经济体制的战略目标。为了配合市场经济体制的建立，我国在1993年确立了社会政策（以社会保障为代表）改革的大思路。党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“建立多层次的社会保障体系”。这一时期，我国社会政策变革的重点内容是各类社会保险制度的建立和完善，特别是养老保险制度；其中最重要的社会政策变革是形成了社会保险制度主导的社会保障改革思路，计划经济时代的非缴费制的劳动保险制度逐步被个人缴费的保险制度所取代。政府积极探索统账结合（保险基金实行社会统筹账户与个人账户相结合）的社会医疗保险制度模式。住房改革也是这一时期我国社会政策变革的重要内容。国务院于1998年7月发布《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》，全面实行以市场化供应为主的住房货币化改革，建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。

然而，在这一阶段，由于政策设计上仍然存在着从社会身份出发而不是从需要出发的倾向，路径依赖现象严重。社会保险的各个项目，如失业保险、养老保险、医疗保险等分险种在不同所有制的企业逐步推进，制度安排分散，不但给企业有选择的参保创造了机会，增大了制度运行的监督成本，而且直接导致社会保险分险种设定费率，综合费率过高，抬高了社会保险的制度门槛，阻碍了社会保障制度改革的顺利推进。与20世纪80年代社会政策的局部调整不同，在20世纪90年代，随着市场经济体制目标模式的确立，我国的社会政策经历了根本性的转型，经历了一次深刻的范式转移。无论是劳动就业政策、教育政策、医疗政策，还是住房政策，都经历了从国家主导向市场主导的转变过程。旧的城乡社会保障体系逐步瓦解，变得支离破碎，许多人失去了基本的社会福利和服务。而从二元社会结构派生出来的庞大的流动人口群体没有成为社会政策的目标群体，他们游离在城市与农村之间，既非农民，又非工人，基本没有得到任何社会保护。

总的来说，这一时期我国政府施政的基本理念是效率优先，兼顾公平。然而，实践表明，我们在坚持效率优先的时候，并没有有效地兼顾公平。公平与效率之间的失衡也是我国经济改革开放时代的一个重大教训。为了加快经济发展，提高经济效率，经济政策差不多成了国家的唯一功能。为了配合经济发展，国家从社会公共服务中全面退却，国家的社会政策功能严重削弱。这一时期的社会保障制度和社会福利改革带有明显的市场化取向，使得社会政策沦为国家经济政策的附庸。

直到进入新世纪后，社会政策进入重建时期。社会政策缺失所导致的严重社会后果才开始得到有效回应，政府开始重新思考市场经济与社会政策的关系。随着教育、医疗、住房等社会民生问题日益得到高度重视，社会政策在经济发展和社会进步中的作用被重新发现。伴随着一系列新社会政策的出台，我国进入了社会政策体系的重建期。

2002年底召开的中共十六大试图重新解释“效率优先、兼顾公平”的含义，使用了“初次分配效率优先、再次分配注重公平”的提法。2003年10月召开的中共十六届三中全会首次提出了“科学发展观”这一新理念。2004年9月，中共十六届四中全会提出建构“和谐社会”的新理念。2006年10月，中共十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出要着力发展社会事业，完善社会管理，推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展，标志着中国社会政策时代的来临。2007年10月，十七大报告指出：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”这是对重建中的我国社会政策体系的一次较为全面的论述。如下，笔者将从教育、医疗、就业、社会保障和住房这五大社会政策范畴，来简单勾勒我国社会政策重建的轨迹。

1.教育政策

2003年之后，中央政府开始关注教育不公平问题，制定了新的政策措施促进城乡和地区间的教育公平，更多的教育资源被投入到农村教育。至2008年，全国城乡普遍实行免费义务教育，1986年确立的义务教育制度终于在22年后首次在全国范围内普遍实行。同时，为了解决农民工子女上学难问题，2003年9月，国务院要求流入地政府负责解决进城务工农民子女的义务教育问题，并且要求流入地政府财政部门对接收农民工子女较多的学校给予补助，对以接收农民工子女为主的民办学校提供财政扶持。

2.医疗政策

自2003年“非典”疫情暴发后，我国政府开始加强公共卫生体系的建设。2005年，我国基本建成覆盖省市县三级的疾病预防控制体系。2007年，我国启动以大病统筹为主的城镇居民基本医疗保险，开始建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度。2008年，新型农村合作医疗制度在全国全面推行，农村三级卫生服务网络建设和城市社区医疗卫生服务体系得到进一步健全。2009年4月，国务院相继公布了《关于深化医药卫生体制改革的意见》和《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009～2011年）》，新医改方案的一个最显著的特点就是突出了政府在医疗卫生领域的责任，强调了基本医疗卫生的公益性。

3.就业政策

自20世纪90年代中期开始大规模国有企业改革以来，促进下岗失业工人的再就业一直是我国的重要就业政策。新世纪以来，我国政府加大对就业再就业的政策支持和资金投入，多渠道开发就业岗位，展开多种措施帮扶“零就业家庭”和就业困难人员。为了保障劳动者合法权益，我国在2007年通过了《劳动合同法》，同时还制定和颁布了《就业促进法》和《劳动争议调解仲裁法》。从2003年起，农民工权益的保护开始成为劳动政策的重要内容。2006年1月18日，国务院常务会议审议并原则通过了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，重申农民工是我国产业工人的一部分，保证逐步取消对农民工的不公正待遇，并要求建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度。

4.社会保障政策

自20世纪90年代末开始，社会救助政策开始得到重视，最低生活保障制度成为我国最重要的社会救助政策。2004年，国有企业下岗工人基本生活保障向失业保险并轨。2007年，国务院颁发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，要求年内在全国建立农村最低生活保障。2008年，扩大农民工、非公有制经济组织就业人员、城镇灵活就业人员参加社会保险；加快省级统筹步伐，制定全国统一的社会保险关系转续办法。

5.住房政策

为了解决低收入阶层的住房困难，2004年以来，中央政府开始重视保障型住房的供应，强调要建立健全廉租房制度和住房租赁制度。2007年8月，国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，指出解决低收入家庭住房困难是“政府公共服务的重要职责”，明确规定解决低收入家庭住房问题由省级政府担负总责，并对解决廉租住房面临的各种困难与问题的职责，如资金来源问题做出明确的规定。2008年，《政府工作报告》要求建立住房保障体系，加大廉租房、经济适用房建设的力度，以解决中、低收入家庭的住房问题。

片面追求经济总量和增长速度的发展模式带来了许多社会问题和社会风险，导致庞大的社会弱势群体的出现，对我国经济的可持续发展和社会和谐发展带来了不利影响。进入21世纪后，我国社会政策似乎出现了一次新的范式转移。在经历十余年的社会政策“失踪”期后，我国政府开始“重新发现”社会政策。自2003年以来，我国政府不断推出各项社会政策，重建国家在公共福利与服务中的责任，出现了前所未有的社会政策扩展期。随着国家在社会政策领域角色的强化，新世纪我国社会政策出现了一些令人惊喜的发展：第一，中央政府加大了在教育、医疗、就业、住房等领域的投入，中央政府的社会政策功能明显强化，社会政策在一定程度上出现了集中化的趋势。这种趋势有助于提升社会福利的“地域正义”。第二，一些地方政府，特别是沿海发达地区正在全力推动打破城乡隔阂、职业分割的社会保障制度，努力建构城乡一体的社会政策体系，出现了具有地域公民身份特色的福利地方化[9]。统一的地域公民身份虽然只停留在城市一级，但可以为更高层次地域公民身份的建构准备条件。第三，随着城乡免费义务教育的全面实现，全民医保制度目标的确立，普惠型社会福利制度的建设，以及社会保障制度城乡统筹的推进，以公民身份为本的社会政策体系初露端倪。第四，农民工开始被纳入社会政策体系，逐步成为社会政策的受益者。这一切都有利于打破长期以来存在的城乡分割、职业分割、地域分割的碎片化社会政策体系，有助于推动统一的“社会中国”的形成。

二、中国社会政策面临的挑战

中国的社会政策体系还处在重构与重建之中，如何建立一个以公民身份为基础、以满足公民基本需要为目的、体现统一的“社会中国”之目标的完整的社会政策体系还需要长期而艰辛的努力。换言之，统一的“社会中国”的建构依然存在着巨大的挑战。旧的城乡差距和城乡分割的社会政策体系、地区差距与福利的地域不平等继续制约着社会政策的集中化发展[10]。

（一）社会政策地方化与福利地区的形成

社会政策本身一直存在一个内在的冲突：一方面，为了更好地满足个人的需要，社会政策应该尽可能地方化，越接近基层的决策越能贴近个人的实际。另一方面，“地域正义”则要求一个国家之内不同地方的公民应该得到大体同等的待遇。前者要求地方化、个别化，后者要求普及化、普惠制。

在我国，传统的城乡分割一直影响着社会政策和社会保障制度的发展。经济改革虽然推动了我国城乡的经济发展以及一定程度上的经济整合，但是，社会整合却没有得到相应的推进。农民工问题的出现就是城乡社会整合失效的表征。以往城乡流动、地区流动程度低，因而跨越地方政府辖区边界而异地生活的人很少。现在，几乎到处都有流动人口，在很多地方特别是沿海城市，都出现了外来人口超越本地人口的局面。而这些处于多数的异地而居的人口多被排斥在社会福利和服务之外，使得社会福利的地域不平等和地域不公平问题日益突出。

我国社会政策不仅存在着巨大的城乡差异，而且存在着明显的地方化倾向，各地社会福利水平差距极大。可以说，一个城市、一个区县就有一种社会政策体制。在1990年代之前，如果说我国社会福利制度主要是一个“以全国疆域为经、城镇/农村界线为纬的二元式社会保障体系”（二元“社会中国”）的话，那么，在1990年代之后，随着社会政策的地方化，我国出现了众多的“以地域为经、不同社会（职业）身份类别为纬的新形态多元式社会保障体系”，也就是进一步碎片化的“社会中国”。长期以来，我国地方政府一直承担着实施社会政策、提供社会福利与服务的主要责任，这种情况自90年代分税制实施以来尤为突出。而各级地方政府由于财政状况各不相同，提供社会福利与服务的能力各不相同，因而在全国形成了以地方行政区域为边界的众多分散的“福利地区”。而随着福利地区的出现，我国的公民身份呈现出以地域为基础的新的空间分割。如果说在二元“社会中国”之下，我国公民身份界定分割为“城镇居民/农村居民”，那么，在福利地方化的趋势下，我国公民身份界定分割为以“本地/外地”为主轴、更多元的区分。而且，在GDP的地方政府竞争中，地方政府关心的往往是如何吸引外来投资，促进本地经济增长和地方财政收入的提升，而不是为本地居民提供福利与服务。这种情况与全球经济竞争中各国政府竞相压低劳动成本和降低环保标准的“向下竞争”类似，由于地方政府缺乏提升居民福利与服务的动力，其结果是普遍的公共福利与服务提供的不足。

（二）走向省域公民身份

福利地区化发展中的一种显著情况是：一些富裕的地方政府，尤其是在沿海发达地区以及一些资源丰富的内地市县，在改善民生、发展社会事业的政策感召下，大力推进本地的社会保障制度建设，特别是城乡统筹、城乡一体的社会保障制度建设，为本地居民提供不分城乡户籍区隔的社会保障制度。这些努力的结果是形成了若干具有整合意义的“福利地区”。

整合性的“福利地区”的形成，就其积极意义而言，是在一定地域的范围内建立了统一的社会福利制度，这种不分户籍身份、不分职业群体的社会福利制度有利于形成“地域公民身份”。这种“地域公民身份”无疑是形成全国性的公民身份的一个重要起点和基础。从长远来看，这种地域公民身份在空间上的不断扩张无疑将有利于全国统一的“公民身份”的形成。然而，在地级市或区县一级形成的地域公民身份，其空间范围过于狭小，而且在地方政府的政策创新下只会产生越来越多样化的地域政策，要把它扩大到整个中国，将经历漫长的过程。为此，一个合理选择是建构省域公民身份。所谓省域公民身份，就是以省级政府的管辖范围为空间界限，建立不分城乡、不分地区的统一的公民身份。省域公民身份建立，可以消除城乡之间、不同群体之间在社会福利与服务上的身份差异。与市县管辖范围内的地域公民身份相比，省域公民身份具有更大的空间范围，有利于推动全国性公民身份的建构。省域公民身份并不排斥外来者，省级政府将制定相关政策规定，便利外省居民合法取得本省的公民身份。

纵观1949年新中国成立以来的中国社会政策发展历程，在前改革阶段，国家在社会福利提供中扮演了主导甚至垄断的角色。尽管国家注重社会公平和财富的再分配，在公共福祉的提供方面承担了相当大的责任，但是，由于经济发展水平比较低，而且城乡之间在福利制度安排与福利水平方面存在着比较大的差异（二元社会政策体系），社会福利和社会权利意义上的统一的“社会中国”并没有形成。

在20世纪最后20年的改革开放时期，为了改变落后的国民经济状况，我国经历了前所未有的大规模社会经济转型，我们的社会政策体系也发生了根本性的变化。随着发展经济成为国家的主要施政目标，公共资源主要流向基本建设和固定资产投资领域。为了配合发展经济的战略目标，国家对社会政策作了很大的调整和改革，许多过去由国家承担的福利和服务职能和责任转移给了个人、家庭、社会和市场。伴随单位体制和人民公社制度的解体，社会保障制度的改革，社会政策领域的公共财政投入的下降，以及在教育、医疗、就业和住房等基本公共服务领域出现社会化和市场化取向，我国原有的二元社会政策体系进一步碎片化，在整个中国几乎都找不到一项适用于全体国民的社会福利安排，“社会中国”进一步消解。

进入21世纪后，在市场导向的经济改革中累积起来的一系列社会问题，如城乡、区域、经济社会发展不平衡，以及与社会发展和民生密切相关的就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房等问题日益突出。党和政府充分认识到了问题的严峻性和解决它们的紧迫性，提出科学发展观和构建社会主义和谐社会的新理念，并且宣布我国到2020年要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，实现全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会的目标。这些政策目标的提出，带来了我国社会政策的急剧扩张，也给统一的中国社会结构的建构带来了曙光。不过，城乡差异、地区差别以及由此产生的社会福利的“地域不正义”，社会政策地方化和福利地区的出现，以及由此产生的社会权利的碎片化仍将制约着统一的“社会中国”的建构。在这种情势下，“省域公民社会身份”的形成或许是“社会中国”之建构的破题之处。

（三）政策目标拓展的挑战

纵观各国社会福利制度发展的历史、社会政策的目标，从根本上说，都是为了缓解社会矛盾，维持社会和谐，促进经济和社会发展。但是，在不同的历史阶段，为了达到这个根本性的目标，基本的政策目标主要集中在三个大的方面：缓解贫困、收入保障和社会平等。英国著名的社会政策专家Townsend曾经讨论过社会福利的三项原则：第一个原则是给少数人提供有条件的福利（缓解贫困），第二个原则是对很多人提供最低限度的福利（收入替代或收入安全），第三个原则是社会公正和再分配。从社会福利的项目安排上看，社会救助针对的是缓解贫困的问题，是一个社会为少数弱势成员提供的最低限度的生活保障；社会保险解决的是社会上很多成员的收入安全（收入替代）问题；收入的再分配才解决社会公平问题。

在西方福利国家发展的过程中，这三个政策目标的提出是历时性的：缓解贫困是社会政策最早的目标，其后提出了收入保障的目标，然后才把促进社会平等作为重要的社会政策目标。不过，在福利国家成熟之后，这三个政策目标则是共时性的，只是侧重点变了。比如，在主要发达国家，缓解贫困都不是最优先的政策目标，但是，促进社会平等、提高公民的生活质量或国家在国际上的竞争力，则成为社会政策的重要目标。

在人均GDP达到3000美元之前，中国经济政策的首选目标是发展经济。为了保持社会稳定，在社会政策的目标选择中，缓解贫困始终应该占有重要的地位。虽然因为历史的原因，中国在经济条件尚未成熟的情况下，较早地把城市人口的收入保障作为社会保障制度改革的主要目标来追求，社会保险支出占了社会保障支出的95％以上，但是，这个目标始终不是针对全体人口的社会政策目标。针对全体人口的社会政策的首要目标，始终是缓解贫困。

在向低收入中等发达阶段迈进的时候，最主要的社会政策，特别是农村社会政策的目标，开始逐渐拓展，从缓解贫困为主，向缓解贫困和收入保障并重转变。同时，为了应对老龄化、贫富分化和公民权利运动等挑战，出现了多样化的政策目标。在政策目标拓展的过程中，会出现一系列新的问题，需要社会政策领域研究者认真考虑和应对。

（四）路径改变的挑战

在社会政策的目标从缓解贫困，开始向缓解贫困和收入保障并重转变的时候，我们面临的最大挑战是路径转变的挑战。路径转变包括两个方面的转变：第一，从城乡分裂的社会政策向城乡一体化的社会政策转变；第二，在社会保障的提供方面，从以社会保险为主的政策手段，转变为社会保险和社会救助并存，并主要依赖社会救助的政策手段[11]。

中国目前以社会保险为主要手段的收入保障政策非常昂贵。根据Whiteford等（Whiteford，2009；Salditt，Whiteford and Adema，2007）的研究，中国的社会保障缴费占劳动力成本的百分比高达27％左右，超出OECD发达国家的平均水平（26％）。除了原东欧国家，这在全世界也是最高的。这个堪称世界上最昂贵的社会保险制度，也是一个不平等的制度。

中国目前的社会保险项目中，最主要的项目是养老保险，用替代率衡量，其待遇水平是世界之最。如果从人均养老金占人均GDP的比重这一指标看，中国的水平在全世界最高，超出OECD发达国家的平均水平。这个制度只覆盖城市中的少数人口，要依靠财政的转移支付来保障。在大多数发达国家，低收入家庭得到最大份额的公共转移支付。如英国，10％的最低收入的家庭收入中，有33％来自国家财政的转移支付。收入最高的10％的家庭，只有6％的收入来自公共转移支付。在中国城市居民中，这个比例和英国正好相反。10％的最高收入的家庭收入中，有33％来自国家财政的转移支付。收入最低的10％的家庭，只有6％的收入来自转移支付。如果考虑到农村居民的情况，中国社会保险制度的不平等就更明显了。

现行这个昂贵的、不平等的制度之所以可以维持，依靠的是城乡分割的劳动力市场和相对年轻的劳动人口。如果这个制度扩大到全体人口，将大大提高我国的劳动力成本，降低我国经济在国际上的竞争力。在老龄化高峰来临之际，这样的政策在经济上没有可持续性，对社会安定也构成非常大的威胁。转变社会保障的提供方法，采用社会保险和社会救助并重的社会政策，有利于减缓社会保障和劳动力成本上升的速度，有利于国家长期稳定的发展。在过去的10年中，路径转变正在逐步发展。从领取社会保障待遇的人数看，由于中国最大的社会救助项目：城乡最低生活保障制度的发展，到2004年，社会救助在中国的社会保障的受益人口中，已经是三分天下有其一。到2008年，社会救助的受惠人数已经大大超过了社会保险的受惠者人数，正逐步向“三分天下有其二”发展。社会福利递送路径的转变，涉及利益的再分配、技术手段的更新、管理能力的建设以及专业化的发展，很难一蹴而就。但是，没有递送路径的变化，在人口老龄化的情况下，以社会保险为中心的社会保障制度不可能为全国人口提供有效的保障。

（五）专业化和管理能力的挑战

社会政策目标的拓展、社会福利递送路径的转变，对国家在社会福利的资金筹集、项目管理和服务递送方面的行政能力和专业化水平的要求更高。这是中国社会政策面对的另外一个重要的挑战。

西方福利国家的发展有特定的条件，包括政治、经济、社会和行政管理等方面。其中，政府机构的管理能力和专业化的发展是一个非常重要的方面。例如，1997年，根据Newman和Clark等的研究，英国社会福利制度的发展，在政治方面，有资本和劳动之间达成的合作和妥协的共识；在经济方面，有凯恩斯主义的制度安排；在社会方面，传统的关于典型家庭（一夫一妻加几个孩子，男性在外面工作挣钱养家，女性在家里照料孩子）是国家福利提供的基础；在行政管理方面，有官僚制度和专家负责结合的制度，官僚制度保证了政府官员对公民一视同仁，使所有的公民得到同样的福利待遇，同时，有特殊需要的人群在专家负责制下得到辨认，并获得国家相应的支持。这几个条件对福利国家的发展非常重要。因此，20世纪70年代福利国家的危机，导火索是石油危机，导致了战后劳资之间关于妥协条件共识的改变（资本家要求减少国家干预和税收、占有更多利润、拥有更宽松的流动条件等）、长期的凯恩斯主义的经济政策造成滞胀经济问题等等。但是，福利国家社会基础的改变（如妇女参加工作，家庭分工模式的变化）和行政管理的危机等，也是重要的因素。随着社会福利的发展，国家机构对社会福利的递送能力和我国社会福利递送领域的专业化程度过低，对中国社会福利制度的进一步发展，很可能会构成重要的制度瓶颈。

（六）民主监督的挑战

在世界各国，社会福利制度的扩展与公众参与度的提高有很大关系。中国在福利国家发展的过程中，政府面对的最大挑战即是民主监督的挑战。社会福利的提供，必须在公共财政大大增加、国家税收也大大提高的基础上进行。现代社会中，民众参与意识提高，大众传媒特别是互联网的普及，使政府无法像以前那样垄断信息。国家机构通过纳税征收了大量的收入，纳税人对国家机构在经济、政务等各个方面的公开性的要求也会逐渐提高。政府如果不能满足公民对政府运作的公开性、公民社会对民主监督的要求，就会逐渐丧失自己的合法性。这对于政府机构是一个新的巨大挑战。