社会政策新论：国际经验研究结论

一、国际社会政策典型模式

社会政策是个国际性并涉及价值判断的议题。按照西方尤其是欧洲社会政策发展的历史经验，社会政策被视为现代性的产物，是工业化和城市化发展到一定阶段必然呈现的结果，它表明了政府干预社会问题、修复社会结构和重塑社会关系的系统努力与制度设置。就我国来看，随着对社会发展的不断重视，政府对社会问题的干预在不断加深，学术界对社会政策本身的探讨也在不断深入。分析国家社会政策的典型模式和经验，对我国社会政策的出台和有效实施，具有重要意义。

从国际实践看，从19世纪80年代德国建立现代社会保险制度开始，社会政策已经走过了100多年的路程。尤其自20世纪40年代后，随着福利国家的兴起和发展，社会政策被普遍当作政府纠正放任自由的市场经济导致的缺陷、解决市场经济发展中出现的社会问题和推行社会福利服务的有效制度安排。从世界各国社会政策的变化过程看，随着其经济、政治、社会和文化等各个方面的发展变化，各国社会政策也在不断发生变化。总体来看，国际社会政策可划分为以下几种典型模式。

（一）以北欧国家为代表的普惠型社会政策模式

在当今世界，国家福利体系占主导地位的北欧社会福利模式是最为值得关注的社会政策模式。这种模式以普遍主义和社会平等理念为价值核心，具有高税收、高再分配效应和普惠性等特征，旨在构建一种完善的社会保障网，对国民实行“从摇篮到坟墓”的高度社会福利[1]。

从政策依据上看，社会民主主义的理念深刻地影响了北欧社会政策的制定和社会发展的导向。由此，这些国家的发展也被Esping-Andersen（1990）等人称为“社会民主主义福利国家”模式。这些北欧国家所形成的社会体制常常被人们称为“北欧模式”。

从历史演进看，北欧国家早期社会政策主要集中在社会保险、家庭政策等方面。从20世纪50年代到70年代，北欧社会政策的发展逐渐形成了福利国家体系，并走入其独特的“社会民主主义模式”。北欧社会福利模式主要集中在公共福利、社会津贴、社会保险计划等方面。在公共福利方面，北欧国家在医疗、教育和住房等方面发展了公共服务体系，并由市政府来推进医院、学校、幼儿园等机构的发展。在社会津贴方面，北欧各国政府在战后重建阶段已发展起儿童津贴、残疾津贴和生育津贴体系（Salminen，1993）。而在政策的制定机制上也具有明确的“社会民主主义”色彩，而这一机制的本质是阶级妥协和社会改良（林卡等，2013）。

北欧国家的社会政策都是具有普惠性的。在北欧国家，社会政策常常被看作追求社会民主主义理念的手段和工具，具有很强的价值导向。“社会福利”概念逐渐超越了传统的以贫困群体或少数福利需求群体等为特殊对象所进行的社会救助，转化为以增进全民福祉为目标、带有浓厚的普遍主义色彩的社会政策努力（林卡等，2013）。社会福利内容包含家庭保育、学生教育、失业救助、医疗及工伤保障、退休及养老服务、残疾人服务等。社会福利覆盖所有人群，无论是当地居民还是移民，也无论是常住人口还是临时居住人口。转移支付和社会服务的提供不需要经过财产审核，高收入者、低收入者以及无收入者均被融入同样的福利体系之中。这种社会福利模式创造的不仅是机会平等，而且是结果和尊严的平等，每一个公民都被平等地赋予体面生活、有尊严生活的权利。福利也不仅仅被理解为工资水平和收入保障，而是在更为广泛的意义上理解为解决与人们的生活方式、家庭结构、儿童出生率等相关的社会问题的手段[2]。

必须看到，北欧高水平的社会福利是建立在国民经济高度发达、自然资源极其丰富、人口资源十分稀少的基础之上，某种程度上，北欧普惠型的社会政策模式具有不可复制的特点。

（二）以美国为代表的补缺补救型社会政策模式

依1990年丹麦的安德森创立的福利国家分类方法，福利国家可分成盎格鲁撒克逊模式、北欧模式和西欧大陆模式三个模式。盎格鲁撒克逊模式的典型代表是美国、加拿大和澳大利亚等[3]。这种模式下，基本保险水平相对较低，但国家财政转移对弱势群体进行救助的比例相对较大，具有典型的补缺补救型特点。

以美国为代表的补缺补救型社会政策模式下，中产阶级基本靠市场来获取福利因素。由于自身收入较好，除了国家给的基本保险以外，又通过市场购买了相当一部分福利。如对众多的蓝领阶层，除了依靠国家提供的基本保险，还有一部分是靠工会跟雇主、企业主讨价还价地谈判，让雇主为其在市场上购买的。除了国家的基本保险，补充保险具有重要的地位。相对来讲，以美国为代表的补缺补救型福利制度，基本保险制度简单，层次较少，门槛较低，费率较低，待遇水平也较低，因此支出占GDP比重也较低；国民福利在市场上获取的比重较大，即来自第二支柱（企业补充保险）和第三支柱（商业保险）的福利供给比重较大；而国家财政支出的任务是对贫困阶层进行家计调查式的社会救助，即采取目标定位式的选择性救助（郑秉文，2009）。

（三）以西欧国家为代表的制度型社会政策模式

在社会福利理论中，与以“需要”为核心的“补救型”的补缺补救型模式相对应，还有一种称为“制度型”的社会福利模式，这就是“德国模式”或“欧陆模式”。“德国模式”可以理解为以劳动者个人及其家庭的基本权利为基础，通过谈判明确国家和雇主责任，从而形成国家制度和社会契约的社会福利模式[4]。从制度角度，在欧洲模式里，制度叠床架屋，层次很多，非常复杂，费率较高，待遇水平较高，企业负担十分沉重，无力发展第二支柱的“市场福利”，国家财政负担较重，能用于社会救助的支出比例较少，因为普遍的高水平保险制度需要财政补贴。正是由于这些原因，在过去几十年里，欧洲大陆模式的改革倾向是降低缴费型福利制度的费率水平，减少普享性支出，强化选择性原则（郑秉文，2009）。

需要注意的是，在西欧国家中，社会阶层间甚至行业间的流动性都很差。西欧社会福利模式里，中产阶级和工人阶级并不是在同一个福利平台上。由此，对社会福利政策的不满，就极易导致社会冲突。

（四）以日韩等东亚国家为代表的传统发展型社会政策模式

东亚国家的社会福利政策模式是以西欧国家的模式为基础发展而来，但实际上在其社会福利发展路径和内容上与西欧却不尽相同。因为东亚国家依旧保持着以孝思想为基础的固有传统文化，如家长制度、家庭中心主义和共同体意识等（朴炳铉等，2012）。这些固有文化也反映在社会福利制度方面，正是这些固有文化，使东亚的社会福利和西欧的有所区别。发展型社会政策模式强调福利政策要有利于经济发展和经济参与，同时强调经济政策要有助于社会福利的改善。

发展型福利体制还认为，虽然经济发展是经济变革的助推器，但只有把经济政策和社会政策结合起来才能减少工业国家的贫困和社会排斥问题，才能实现广大人民群众共享经济增长成果。如韩国1995年首次提出“生产型福利”，其主要目的是为了追求经济和社会福利之间的平衡发展。在实现策略上，一是满足社会中最弱势阶层的最基本生活，这样可以鼓励其找到在社会中生活的意义并希望参与到社会中去；二是将福利津贴与就业和人力资源的发展联系在一起（贡森等，2012）。

二、国际社会政策的主要经验和教训

（一）惠及各阶层的社会福利政策更具有可持续性，更有利于社会的稳定

社会政策着眼于社会，某种程度上说，具有普及性、惠及性的社会政策才是真正的社会政策。如美国的盎格鲁撒克逊模式，就充分利用了政府和市场的力量，基本达到了人人享有其该有的社会福利政策。在美国，庞大的中产阶级在享受国家基本保险的同时，也通过市场购买福利（补充保险）；退休者的收入，既包括基本养老金，也包括相当一部分来自雇主为其交的补充保险，从而保证了其社会福利水平维持在一定的水准；对于弱势群体，社会救助在财政支出中的比例比较大，受益人口的比例也比较大；对于公务员，虽然基本保险与企业、私人部门一样，不是很高，但政府为其在医疗、养老等方面，又建立了第二层福利保障。可见，美国的社会福利政策基本是惠及社会各阶层的，在保证社会政策可持续性的同时，也在很大程度上促进和维护了经济和社会的稳定，甚至是政治制度的稳定。北欧国家普惠型的社会政策和社会福利模式，不仅仅在于其高水平的经济发展和社会保障，更在于其良好的社会环境、相对平等的阶级阶层和利益集团的关系、和谐的人与自然的关系，以及一个既具有高度民主又具有创新活力的社会秩序[5]。当然，这与北欧国家的基本国情和社会福利制度的历史发展有直接关系。

相对来说，在西欧模式里，社会福利阶层特点较为明显，西欧国家的社会阶层间甚至行业间的流动性较差，其所享有的社会福利也有较大的差异。对中产阶级来说，其福利主要来自国家的法律规定，某种程度上说，享有福利特权。但也正是这种特权造成国家的负担非常重。劳工阶级则难以和中产阶级在一个福利平台上，要解决社会地位和福利问题，就要靠工会和国家去争，而不是跟雇主去争（国家把雇主的权利和义务作了规定）。近几年，法国等国家社会冲突不断，与这种块状的、阶层固化的福利制度是不无关系的。

（二）更加积极的福利政策和合理的社会政策内部结构，能保持社会福利制度的可持续性

依据经济社会发展及各阶层对福利需求的变化，传统福利国家的社会福利政策的关注点和内容也在不断调整变化。在强调社会政策更加积极的同时，一些国家也强调要保持社会政策内部的合理，要注重社会政策的实施效果。近年来，一些西欧国家将具体政策的设计由原来追求结果公平转变为机会公平，强调社会福利建设的重心在于为风险社会中的人们提供平等的抵御风险的机会。如德国福利体制改革就“不仅要致力于各种抵御风险的保障，而且还在努力进行‘机会管理’”。福利政策也开始由过去的“消极”变得更加“积极”，强调福利既是每个人的权利，也是义务和责任。20世纪90年代，英国社会学家安东尼·吉登斯提出了建设积极“福利社会”的政策主张，认为积极“福利社会”是指在方式上实现从直接给予经济利益转变为投资人力资本，最终通过建立起新的关系，建设富有动力和创新的福利国家。

这一改革设想很快得到社会民主党领导人的认同，各国社会民主党将促进就业放在福利制度改革的中心位置，提出了新的福利政策。在积极的福利政策中，传统的发放失业救济金的方法被认为根本无法解决失业问题，而通过政府投资来提高工作能力，可以提高个人进入市场和冒险创业的能力。西欧社会民主党引入“工作福利”制度，改进社会福利体系的受益规则，要求接受政府福利补助者必须同时接受政府或立法规定的与工作有关的特定义务，建立以提高就业能力为核心的“造血型”福利机制。布莱尔领导的英国工党在1997年设立巨额基金，用于资助青年人和单亲家庭的就业，实施了为年轻失业者就业提供教育培训的“新政”，启动资金高达26.2亿英镑。显然，给予“渔”比起给予“鱼”，能缓解财政支出的压力，更能保持社会福利政策的制度稳定和可持续性。某种程度上，东亚国家和地区的发展型社会福利体制，在保证社会最弱势群体的最基本生活的基础上，强调要把福利津贴与就业和人力资源联系起来，才能更广泛地让广大民众享受经济和社会发展的成果。

（三）从社会福利政策与主权债务危机的关系看，社会福利政策既可以缓冲危机，也可以放大危机

一直以来，人们对福利国家社会福利政策为民众带来高福利进行称道的同时，也不断充满了质疑，认为所谓高福利会带来经济的低效和社会的惰性、沉重的债务负担和福利的不可持续性等。

尤其欧债危机的爆发，加重了这种质疑。进一步分析欧洲国家社会福利政策与欧债危机的相关性，不难看出，福利支出的高低与国家债务并无直接关系。社会保护支出占GDP比重最大的国家（如丹麦、法国、瑞典、荷兰、德国等）均超过了30％，但遭遇债务危机最严重的希腊、西班牙、意大利、葡萄牙和爱尔兰等的福利支出却基本上都在30％以下。

福利支出最高的丹麦债务水平仅为GDP的43.7％，素来有“福利国家橱窗”之称的瑞典公共债务也不到GDP的40％，而社会支出占GDP约16％的爱尔兰，其负债水平却接近GDP的100％。因此，并不能说明福利支出越高债务越严重。实际上，欧债危机中政府赤字最高的几个欧洲国家的具体原因也是有所不同的。

需要进一步阐明的是，到目前为止，并没有证据证明高福利会降低一国竞争力。相反，多项研究都证明国民福利与国家竞争力之间存在显著的正相关性关系，在世界经济论坛发布的《2011—2012全球竞争力报告》中，北欧高福利国家的国家竞争力仍居世界前列，而南欧一些福利水平较低的国家则排名较低。虽然，北欧国家确实在20世纪90年代曾经经历了经济衰退时期，但北欧各国纷纷对自身的福利制度进行了改革，使其更富有弹性和应变能力，在欧债危机面前显示了其应对危机的能力和发展的可持续性。由此可见，社会福利政策的设计要依据本国具体国情循序渐进，而合理的社会福利政策可以成为危机的缓冲器，但不合理的社会福利政策也会成为危机的放大器。

（四）民粹主义的“福利赶超”可能会陷入“增长陷阱”

在经历了20世纪50—70年代末的增长黄金时代后，拉美国家普遍进入负增长，人们称之为“失去的80年代”，但继90年代小幅回升期后，进入21世纪，人均GDP年均也只有0.2％的低速增长。其中一个重要原因就是民粹主义及其与之密切相关的“福利赶超”社会政策。民粹主义在拉美有着深厚的社会基础，至今仍然流行甚广。拉美民粹主义在各国的不同时期均有所表现，如智利（1970—1973年）、阿根廷（1973—1976年）、秘鲁（1985—1990年）、墨西哥（1970—1976年）、委内瑞拉（1974—1978年）等国家，都不同程度地实行了以劳工利益为基础的政治制度，反对外国资本实行国有化的民族主义战略，实行财政赤字政策、汇率高估、以控制价格实行补贴等办法干预经济强制提高工资水平等。拉美民粹主义政策的一个核心内容，就是试图通过政府主导的收入再分配和超过财政承受能力的补贴政策，学习发达国家的福利制度和就业保障制度，以达到快速提高低收入阶层的收入，快速缩小收入差距的目的。横向比较，由于民粹主义的影响，拉美的社会支出一直以来都比亚洲国家高出一截，社会支出占GDP比重从20世纪80年代的5％左右达到90年代末的48％左右，其中个别国家，如巴西、阿根廷、智利、乌拉圭达到了60％或70％以上的水平。但是由于社会政策与增长相脱节，经济增长对就业的创造不足，受过教育的劳动力不一定能找到工作，使大幅增加的社会支出并没有获得预期的效果，带来的却是全面短缺和通货膨胀上升、财政赤字急剧恶化、实际工资大幅下降和贫富差距不断拉大。

拉美“增长陷阱”及其与之相关的民粹主义的“福利赶超”所提出的警示是，如何在保证大多数人利益的前提下处理好政府与市场、公平与效率、福利与增长的关系，这将是一个需要深入探索的重要课题。