中国养老保障问题与展望-《社会政策新论》

一、养老保障的历史起源和制度变迁

如何养老是关乎人类生存和发展的一个基本问题。人类从其起源开始，就面临着养老制度安排的思考和困惑[16]。

（一）原始社会的群落集体养老

在人类的最初状态，由于生产力水平非常低下，生存环境十分恶劣，只能采取公有制的原始社会形态。也就是说，人类社会只能依靠群体的力量共同进行生产和消费，每个人的消费水平由原始部落的集体生产力水平决定，与个人的生产能力大小无关。因此，由于年龄增长而逐渐丧失生产能力的老人，其养老问题由整体部落共同完成。当某个部落无力养活所有成员时，杀老和弃老的现象就会发生。应当说，这种养老制度安排在当时是一种自然和合理的选择。

（二）私有制社会的家庭养老

随着生产力的不断发展以及生产剩余的出现，人类社会从公有制的原始社会步入了私有制的社会形态。而人类最初的私有制社会形态是与家庭单元联系在一起的，这样养老安排就逐渐由部落集体赡养转变为家庭内部赡养。应该说，一个家族就好像一个相当有效的保险公司，家庭养老在人类历史的长河中存在的时间最长，也是现阶段以及未来解决养老问题的基本之道。只要家庭是构成社会的经济单元，家庭养老就是整体养老体系中不可或缺的一个部分。

从经济学角度来分析，一旦采取了家庭养老的制度安排，子女就成为一种特殊的金融资产。工业革命的浪潮到来以前，在以自给自足为特征的家庭小生产为主的社会中，青壮年时期生产出来的多余产品投资在子女身上，也就是为未来的养老储蓄未消费的产品，以便老年时期获得生活必要的回报。家庭养老并不是私有制社会的唯一养老形式，但是占据了主要地位。无论是奴隶制社会，还是封建社会，家庭均以大家族的方式存在，以保障养老能力的不足。根据部分学者的研究成果，封建社会较后期奴隶社会而言在制度作用方面是落后的，但是文化意识形态的变革还是高于奴隶社会，并出现了替代家庭养老的相互保障组织，如行会、兄弟会、友爱社等，促进了工业革命的产生。

（三）现代社会的公共养老

工业革命以后，创造了一种截然不同于农业社会的交易结构，也带来了新的不确定性，这就是市场。由于市场的产生，以家庭作为社会基本生产单位的自给自足经济不断解体，家庭养老逐步被公共养老所取代，养老的制度安排开始从“非正式制度”向“正式制度”变迁。

现代意义上真正的养老保障制度出现在19世纪80年代的德国。1881年11月17日，德国铁血宰相俾斯麦“为了理解过去和有教益于未来”，宣布实行疾病、工伤、退休和残废保险计划，从而正式建立了现代社会保障制度。此后，特别是1942年11月英国著名的《贝弗里奇报告》发表以后，西方各国逐步形成了一套解决养老、疾病、失业、工伤、失能、生育、丧偶、教育、住房、贫困等问题的完整的社会保障体系，养老保障的现收现付制从此起源。

在这一时期，西方各国普遍以凯恩斯主义为依据，通过实施赤字财政和通货膨胀政策，政府逐步介入养老，将其作为联系国家利益和个人利益的有效方式。政府作为一个制度实施中的身份逐步在加强，当政府干预到制度发育的过程中时，养老制度就被作为公共物品生产出来了。应该说，公共养老虽然存在着政府与市场边界的争论，但毕竟是人类养老制度的一种创新：政府通过制度安排的方式，冲破家庭的界限，解决所有公民的“老有所养”问题。

（四）转型社会的多元养老

从20世纪80年代中后期开始，仅仅由国家管理的公共养老制度开始步履维艰：政府部分占有日益扩大的经济资源，在一定程度上限制了市场的深化发展；逐渐加重的养老税负，在一定程度上导致了劳动力成本的提高和生产效率的降低；需要不断提升的养老给付，在一定程度上促使管理机构日趋臃肿；“少子老龄现象”的出现，则在很大程度上导致财政危机，需要步入新的养老制度改革征程。

实际上，第二次世界大战以后，除国家管理的公共养老以外，也存在着其他各种形式的非公共养老保障计划，主要包括以公司为基础的企业年金（职业年金）和个人储蓄性年金。因此，在转轨经济的实务领域，养老制度开始从单一化向多元化过度，政府开始设法从负担日益加重的公共养老计划中抽身，提供优越的条件鼓励企业年金和个人年金计划的发展；从现收现付制向基金积累制转化，缓解公共养老金开支对经济增长造成的阻碍，通过投资资本市场和运用市场机制解决养老金的长期增值困境。

在前瞻思考的理论层面，世界银行1994年出版了《防止老龄化危机：保护老年人及促进增长的政策》，首次提出并向各国政府推介建立三支柱养老保障体系的改革思路。事隔11年，世界银行又于2005年年底出版了第二部重要论著《21世纪的老年收入保障——养老金制度改革国际比较》，承袭了多支柱的思维范式，提出了五支柱的概念和建议，认为“只有通过多种途径和渠道才能为老年人有效提供退休收入并保证财政的可持续性”[17]。

二、当前我国养老保障的现状、问题及展望

（一）当前我国养老保障的现状

经过改革开放以来30多年的发展，中国养老保障制度内容体系取得了显著发展，养老保障制度对老年问题的覆盖面逐步扩大，不仅建立起应对老年人收入风险的养老保险制度，而且开始逐步建立应对老年人养老服务需求的社会养老服务体系，应对高龄老年人养老服务需求的高龄津贴制度逐步推广，一些地方开始试点建立应对老年人长期护理风险的老年长期护理保险制度，从而初步建立起包括养老保险制度、社会养老服务体系、高龄津贴制度和老年人长期护理保险在内的养老保障制度内容体系，为应对老年人面临的各种风险，满足老年人各方面的养老保障需求发挥了明显的作用，养老保障制度也因此成为中国社会保障制度内容体系中较为完善的方面之一[18]。

目前，中国已经初步建立了适应市场经济体制要求的、覆盖城乡居民的社会养老保险制度体系。但其具体操作执行时不可避免地会产生这样或那样的问题，而这些问题能否合理地解决对我国养老保障制度的生存与改革都会产生深远的影响。

（二）当前我国养老保障的问题

1.养老保障制度二元特征尚未改善

我国养老保障制度城乡差距显著，呈现典型的二元特征。新中国成立初期，我国便确立了城市职工退休养老制度，其后，随着制度的不断改革完善，覆盖率逐年升高，现已基本覆盖了各类城市职工，总替代水平中机关事业单位为90％左右，企业男女职工分别为69.8％和48.1％。尽管为解决养老保障制度的二元特征问题，国家依据2009年颁布的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，大力推行新农保制度，但中央财政支付部分每月仅55元，很多地方政府的地方补贴能力有限，即使加上个人账户部分，总体替代水平也仅为19.4％，与城镇居民的养老保障水平仍有较大差距，养老保障制度的二元特征尚未得到根本改善[19]。

2.养老保障制度区域分割局面尚未打破

我国不同区域间养老金缴费率、替代水平和养老金待遇存在显著差异，不同区域间养老保障制度条块分割严重，致使其社会风险互济及统筹性差。养老保障的区域差异使养老金充裕地区缺乏参与养老保障区域间转移、衔接的主动性，不仅阻碍了地域间养老保险基金的转移与调剂，而且不利于建立全国统一有序的劳动力市场。

3.养老金资金缺口问题雪上加霜

随着人口年龄结构的转变，我国已全面进入老龄化社会，养老金缺口问题将日益严重。在部分地区仍存在养老金缺口的情况下，我国养老金支付的可持续性又面临严峻挑战。资金缺口已成为我国养老保障制度可持续发展面临的最大问题。

（三）完善我国养老保障制度的建议

1.建立相对均等化的养老保障财政投入机制

政府对不同群体的养老保险政策的财政投入是影响养老保障制度公平性的重要因素。针对我国当前现状，应加大对农村居民养老保障的投入力度，保证城乡养老保障制度的相对公平。同时，改善城镇养老保障制度个人账户“空账运行”现状，减轻企业和在职职工的缴费负担。在基本养老保险统筹方面，为解决当前统筹层次过低而导致的养老负担失衡、基金使用效率低等问题，应提高基本养老保险统筹层次，尽快实现养老基金在全国范围的统筹使用，不断提高养老基金的规模效率，改善由于统筹层次低带来的制度不规范现状。

2.扩大养老保险覆盖面

“公共性”体现不足也是目前我国养老保障制度公平与可持续性受到质疑的原因之一。“公共性”的重要体现是尽量覆盖所有的就业人口，而当前由于我国养老保障制度对参保者的资格还有诸多限制，如城镇企业职工必须达到最低工资收入水平、必须拥有城镇户籍身份等才能参加镇基本养老保险，这就使相当部分群体被排除在外。而新农保也尚未实现农村地区的广覆盖，且保障水平较低，无法达到农村老人基本的生活需要。可见，我国养老保障制度的“公共性”仍显不足。因此，应维护全体公民参与基本养老保障的机会，特别是当工业发展到一定阶段时，应通过以工哺农，逐步将全体农村居民纳入养老保险体系。只有当全体公民都被纳入养老保障制度的覆盖范围内，获得公平的参与机会，在退出劳动力市场后都能享有相对均等的养老保障时，养老保障制度的“公共性”才能真正实现。

3.完善养老保障关系转移接续制度

面对社会人员流动日益加剧与养老金制度“碎片化”的矛盾冲突，建立不同主体间养老保障制度合理有序的衔接制度势在必行。对此，可采取以下思路：以城镇企业职工养老保障制度模式为基本参照，将所有类型的养老保障制度统一为统筹账户与个人账户相结合的模式，采用分段计算方法，对参保人在某一制度时间内的缴费情况进行记录，当养老保障关系需要转移时，仅对其养老金缴费权益记录进行转移，并不实际转移养老金。

4.建立公平的养老保障公众参与机制

为确保公众参与程序及操作过程的公平性，可以采取以下几个方面的措施：一是建立专门的公众参与养老保障制度运行监管机构和问询机构；二是建立长效的民意调查制度，及时了解公众诉求，采纳合理建议；三是建立完善的听证会制度；四是利用互联网等现代信息技术手段，完善养老保障信息公开制度[20]。

（四）完善养老保障制度的意义

1.养老保障体系的完善是社会发展的必然

改革开放后，我国经济得到了明显的提升，人们的生活水平得到了显著的提高，但是农村与城市之间的贫富差距却被进一步拉大。在众多农村地区，空巢老人司空见惯，农村地区劳动力缺乏，老年人生活不能得到保障。然而，城镇居民在社会保障和医疗保险方面均具有保障，这使得城乡之间不仅在经济上出现了差距，在社会保障上也存在着较大的差别。这种现象的存在并不利于社会向和谐化发展，对于我国构建和谐社会造成了较大的阻碍。对养老保障体系进行完善，全面推进养老保障政策，消除城乡之间在养老保障上的差别，对于维护社会和谐具有重要的作用。

此外，养老保障体系的完善还有利于实现社会的公平公正。由于各方面原因所致，我国在养老保障政策的实行过程中较为侧重于城镇居民，而农村居民在养老保障方面更多的是依靠自己的能力来实现，也就是说我国农村居民在保障范围之外。在新时代，城市建设工作的完成在很大程度依赖于农民工来完成，使他们的养老问题得到保障，对于保障社会稳定和经济发展均具有重要的意义，因此不得不承认养老保障体系的完善是社会发展的必然。

2.养老保障体系的完善有助于“三农”问题的解决

“三农”问题是构建和谐社会的主要阻碍，多年来中央“一号文件”均与“三农”问题息息相关，解决“三农”问题不仅有利于和谐社会的构建，还有助于我国经济的发展。

目前，我国在解决“三农”问题上采取了较多的措施，其中包括农业税改革、良种补贴等，但是在养老保障方面与国际水平依旧存在着较大的差距，我国农村地区的养老问题不能得到很好的解决。在农业实现现代化转型的过程中，想要使“三农”问题得到解决，就必须要推动养老保障政策的全面实施，对其进行完善。

从社会改革的角度对“三农”问题进行分析，实际就是解决人的问题，以建立农村养老保障体系为核心的养老保障体系完善工作对于破解“三农”问题具有重要的作用。养老保障体系的完善，农村养老问题得到解决对于农村居民来说就是解决了后顾之忧，只有这样，农村的相应改革措施才能够得到很好的实施，才可能取得预期的效果。总而言之，对当前的养老保障体系进行完善是解决“三农”问题的最佳突破口，是从根本上解决“三农”问题的前提。

3.养老保障体系的完善是应对老龄化的最佳策略

国际上将年龄超过60岁的人定位为老年人，当该类人群在社会总人口中所占比重超过10％时，称之为老龄化社会。而从我国近几次人口普查的结果来看，早在2008年，我国65岁以上的人口数就已经达到了总人口的6.95％，与国际规定的7％相差不远，这也就是说我国早在2008年就已经迈入了老龄化社会。此外，北京、上海、广东、江苏等地的老龄人口在总人口中所占据的比例远大于国际标准。也就是说老龄化社会是我国先进社会现状的真实写照。

早期我国计划生育实施力度较大，自20世纪80年代后期我国家庭中均是以一孩为主，独生子成为那个时代的代名词。随着计划生育政策的进一步推进，以及社会生存压力的进一步增大，如今人们更多的倾向于一孩或者是丁克家庭。尽管二孩政策已经得到了全面推广，但是出于各种原因人们依旧没有在选择一孩或者是丁克家庭上产生动摇，这使我国迈入老龄化社会的时间进一步被缩短。目前我国部分城市已经进入老龄化，人口结构被改变，老年人成为人口中的主力军。在老龄化现象逐渐蔓延的情况下，如何保障老年人的晚年生活成了社会关注的热点。

当前的养老保障制度在农村人口的养老保障和养老保障力度上均存在着问题：一是农村户口的养老问题难以得到解决；二是养老保障力度较小，与国际水平差距较大，老年人的生活不能得到很好的保障。从上述两个方面入手，对养老保障体系进行进一步完善，对于应对老龄化问题具有重要的作用。

4.养老保障体系的完善有助于推进二孩政策的实施

中国人自古便有“养儿防老”的说法，这也就无疑成就了我国过去大家庭的现实，但是计划生育政策初期一孩制在我国多数家庭中“风靡开来”，但是一孩制使广大家庭对养老问题产生担忧。2015年十八届五中全会对外宣布出单独二孩政策，但是面对孩子的培养经费和工作压力，多数家庭放弃了二孩计划。针对该种现象，对当前的养老保障体系进行完善，加大养老保障的支持力度将会成为我国二孩政策实施的最佳推动力[21]。

在计划生育实行初期，国家对于一家多孩的现象进行严厉“打击”，但是对于“养儿防老”的观念却又是默认赞许的。在计划生育实施的几十年里，人们陷入过两难的困境，养老问题得不到解决，老无所托。在这个过程中一孩制所带来的“优惠”，也让人们尝到了“甜头”：孩子抚养压力小。于是在二孩政策放开后，一孩制依旧是人们的最佳选择。针对该种情况，大力完善养老保障体系，使人们看到了晚年的希望，排除了人们的后顾之忧，放弃“二孩压力大，老来无保障”的错误观念，更好地推动了二孩政策的落实，缓解老龄化现象。