当代中国老年人社会服务政策体系：社会政策新论

一、我国老年人社会服务政策体系的发展历程

（一）我国古代老年人社会服务政策的发展历程

在先秦时期的社会思想中，大同思想、重民思想、仁政思想和孝道思想都包含了丰富的老人社会救助思想。到了汉朝时期，则坚持礼法并用，不仅推广了如减免老年人服役等养老政策，还从基本生活、法律地位、社会地位、政治地位等方面给予了相当的关注，这在当时的养老政策中已具备相当的完整性和全面性[9]。

唐朝时期，统治者相继颁出了“养老礼制、养老诏令、家庭养老、致仕养老”等一系列养老政策，并且还建立了对无家可归、丧失劳动能力的老年人进行救助的机构，这在当时的历史发展中已经超越了之前所有的朝代。但是由于战争因素及统治者的思想局限性导致了唐朝老年人社会服务政策的发展速度减慢。

宋朝在唐朝的基础上进一步发展了老年人社会服务政策，它坚持以“优老养老政策”结合“尊养”，政策对象逐渐扩大到庶民老年人。宋朝的养老政策相对于之前更侧重于“老有所终”的基本生活的保证性措施。在鼓励家庭养老的基础上，更大力加强了对贫困老人的救助，并且也形成了一定的规模，建立了相应的组织机构。

明朝统治时期建立的是以养老和敬老相结合的老年人社会服务政策，通过多种途径的实施，使这种政策既保障了老年人的物质生活，又使整个社会的风气得到了提升。但是，在当时历史环境的影响下，加之政策本身的不健全，使政策开展得并不完全、彻底。但在整个历史进程中已经有了质的飞跃。

（二）新中国成立后我国老年人社会服务政策的发展历程

新中国成立初期，我国为整顿旧时期遗留下来的社会问题制定了一系列社会政策，其中的《中华人民共和国劳动保险条例》《国家机关工作人员退休处理暂行办法》《国家机关工作人员退职处理暂行办法》等政策中，主要提到了有关老年人的最低生活标准以及医疗待遇等。

1958年颁布的《关于工人、职员退职处理的暂行规定》《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，放宽了退休、退职的条件限制，适度地调整了退休、退职的待遇，解决了机关事业单位与企业职工退休、退职办法不一样的矛盾。

20世纪七十年代我国的各项社会政策均处于停滞发展状态，十一届三中全会后，为了解决机关人员冗杂的问题，颁布了一系列政策措施，达到精减人员的目的，并妥善安排好退休人员的养老工作。

1984年以后，是我国老年人社会服务政策深化改革的重要阶段，主要是养老保险的阶段性飞跃，从80年代中期以后的社会统筹试点及实施阶段，逐渐发展为社会统筹与个人账户相结合的阶段。这期间相继颁布了《关于做好统筹退休金与退休职工服务管理工作的意见》《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》等一系列有关老年人生活保障的政策[10]。

二、当代我国老年人社会服务政策体系

“十三五”规划纲要中提出：“建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系。统筹规划建设公益性养老服务设施，支持面向失能老年人的老年养护院、社区日间照料中心等设施建设。全面建立针对经济困难高龄、失能老年人的补贴制度。加强老龄科学研究。实施养老护理人员培训计划，加强专业化养老服务护理人员和管理人才队伍建设。推动医疗卫生和养老服务相结合。完善与老龄化相适应的福利慈善体系。推进老年宜居环境建设。全面放开养老服务市场，通过购买服务、股权合作等方式支持各类市场主体增加养老服务和产品供给。加强老年人权益保护，弘扬敬老、养老、助老社会风尚。”

（一）老年人经济供养和基本生活保障政策

为应对社会的发展和人口老龄化给中国传统的家庭养老模式带来的挑战，保证老年人安度晚年，《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》中确定了“坚持家庭养老与社会养老相结合”，完善社会养老保障制度，加快发展老年服务事业，同时继续鼓励和支持家庭养老，倡导个人的自我养老准备，推行政府、社会、家庭和个人相结合的经济供养体系和以社区为依托的老年照料服务体系，提供全方位、多层次的服务，保障老年人基本生活。其相关的政策如下：

1.城镇养老保险体系

在城镇，要加快建立统一、规范、完善的养老保险体系，确保企业离退休人员基本养老金的按时足额发放，全面实行基本养老金的社会化发放。依法扩大基本养老保险覆盖面，鼓励发展个人储蓄性养老保险。进一步完善基本养老金，使离退休人员分享经济发展和职工工资水平的提高，合理增加基本养老金，使离退休人员分享经济和社会发展成果。多渠道筹集社会保障基金，为应对人口老龄化高峰做好准备。

2.农村养老保障体系

在农村，要逐步建立和完善土地保障、家庭赡养和社会扶持相结合的农民养老保障体系。农民养老以家庭赡养为主，倡导赡养人之间签订“家庭赡养协议”；鼓励低龄健康老人提高自养能力；对无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人，或者赡养人和扶养人确无赡养能力或者抚养能力的老人继续完善以保吃、保穿、保住、保医、保葬为内容的“五保”供养制度，逐步提高供养水平；有条件的地方可实行对老年人的集体福利制度；根据情况逐步建立独生子女户和两女户的计划生育养老保障制度；注意探索和解决城镇化过程中老年人的养老保障问题。

3.政府救济和社会互助相结合

按照政府救济和社会互助相结合的原则，构建多层次、多元化、多项目的贫困老人救助体系。确保城市居民最低生活保障制度在城市老年人中的贯彻落实，并随社会经济发展相应提高最低生活保障标准。通过政府救济和社会互助，多渠道筹集资金，对特殊困难的老人实行临时性救助，大力倡导多种形式的扶老助困送温暖活动。

4.家庭照顾养老

完善在社会保障体系和服务体系支持下的家庭照顾养老。整合社会资源，建立、完善区、镇（街道）和社区居（村）三级服务网络。加快居家养老服务信息系统建设，培养发展居家养老服务中介组织，引导和支持社会力量开展居家养老服务。逐步提高居家养老服务标准和补贴标准，切实解决孤寡退休职工社会化管理服务等问题。积极拓展居家养老服务内容，实现从基本生活照料向医疗健康、辅助配置、精神慰藉、法律服务、紧急救援等方面延伸，为有需要的80周岁以上老年人安装紧急呼援系统“平安通”，基本实现近89％的老年人在社会保障体系和服务体系支持下通过家庭照顾养老。

5.大力发展社区老年照料服务

本着就近、便利和实用的原则开展全托、日托、临托等多种形式的老年社区照料服务。把日间照料中心、托老所、老年之家、互助式社区养老服务中心等社区养老服务设施，纳入城市公共服务设施专项规划。充分利用社区现有资源，将闲置的托儿所、幼儿园、中小学、卫生站、旧厂房、仓库、办公楼等改建成社区养老服务场所，力争实现7％左右的老年人由社区提供日间照料和托养服务。

6.加强养老服务社会化的进程

在养老形式上采取多样化的策略，以国家、集体投入为主导，以社会力量投入为新的增长点，以居家养老为基础，以社区老年福利服务为依托，以老年福利服务机构为骨干的老年福利服务体系，为老年人提供生活照料服务。

7.加快老龄事业基础设施建设

把应对人口老龄化纳入城市建设发展战略，积极推进“老年友好城市”和“老年宜居社区”建设。按照城乡建设涉老工程技术标准规范，加快推进城乡“老年人生活圈”配套设施建设，推进方便老年人养老、出行和参与社会生活的无障碍环境建设。加强对居住小区、公园绿地、既有道路、建筑物等与老年人日常生活密切相关的已建设施的无障碍改造。市和各区要建有一所设施齐全、功能完备、服务到位的老年康乐中心。保障房和拆迁房的安置，在条件相同的情况下，优先安排有失明老人、残疾老人、高龄老人的家庭。创造政策环境切实解决符合条件的高层住宅旧楼加装电梯问题。

8.加强养老服务队伍建设

逐步建立“社工＋义工”养老服务模式。引进与挖掘具有专业背景的社工人才，壮大养老服务队伍，提高养老服务队伍素质。建立养老服务从业人员职业资格认证制度，加强专业教育、在职教育和岗位技能培训。逐步提高养老服务从业人员工资福利待遇。发挥基层老年协会等社会组织的作用，开展助老志愿服务活动。

9.不断提高老年人优待水平

全面落实户籍80周岁以上高龄老人津贴发放制度，并在有条件的地区探索将津贴发放范围逐步扩大到70周岁以上老人。高龄津贴标准要根据经济发展水平逐步调整提高。进一步落实老年人优待办法，确保老年人在乘坐公共汽车、地铁、就医、旅游景点门票等方面享受的优惠。支持鼓励社会各行各业为老年人提供优待服务，进一步丰富优待内容，提高优待水平。

（二）老年人医疗问题及医疗服务政策

1.我国老年人医疗问题

人口老龄化是影响医疗卫生服务需要的重要因素，因为人均医疗费用和年龄密切相关。根据经合组织（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）国家用于测算卫生总费用的计量经济学模型，65岁以上人口人均医疗费用大约65岁以下人口医疗费用的2～8倍。据统计，一个60岁以上的老年人的医药费用将占用其一生医药费的80％以上。美国医疗费用增长中7％是由人口老化所致。在日本，65岁以上老人的医疗费用是一般人群的4.6倍。中国的调查也显示，65岁以上年龄组医疗服务要明显高于其他各年龄组的要求。因此，我国尤其是大中城市的人口老龄化，面对的首要问题就是老年人的医疗卫生问题[11]。

我国的城镇医疗保险及农村合作医疗模式其实已经解决了一些基本问题，但是根据老年人的生理特性来看，他们大多是患有心脑血管疾病等一系列慢性疾病，这就导致老年人群就医周期长。现在的医院大多是综合性医院，针对老年人的康复机构或者是临终关怀机构还是比较少的，有些甚至在医疗保险范围之外，那么医疗费用的压力随之而来。我国的预期寿命已经远远高于其他国家，有关老年人的保健体系还不够完善。尽管在一些大城市已经在社区开展一些卫生医疗服务，但是在中小城市以及农村地区还尚未实现。

2.我国老年人医疗服务政策

目前，中国正处于人口老龄化快速发展期，60岁以上老年人口已经占总人口的15.5％。其中，数量庞大的老年人群患有慢性病，有近4000万失能和部分失能老人。老年人的医疗卫生服务需求和生活照料需求叠加的趋势越来越明显，迫切需要为老年人提供医疗与养老相结合的服务。因此，推进医疗卫生与养老服务相结合，有利于满足老年人多层次、多样化的健康养老服务需求，有利于扩大内需、拉动消费、增加就业，有利于推动经济持续健康发展和社会和谐稳定，对稳增长、促改革、调结构、惠民生，全面建成小康社会具有重要意义。推进医疗卫生与养老服务相结合，《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》直接针对促进医养结合的突出问题，提出了具体、可操作的实现路径和任务措施。明确了推进医养结合的基本原则。推进医养结合，要坚持保障基本、统筹发展，把保障老年人基本健康养老需求放在首位，确保人人享有基本健康养老服务。坚持政府引导、市场驱动，坚持深化改革、创新机制，创新服务供给和资金保障方式。提出了医养结合的发展目标。到2017年，要初步建立医养结合的政策体系、标准规范和管理制度，基本形成符合需求的专业化医养结合人才培养制度，建成一批兼具医疗卫生和养老服务资质和能力的医疗卫生机构或养老机构，逐步提升基层医疗卫生机构为居家养老提供上门服务的能力，老年人健康养老服务可及性明显提升。到2020年，要基本建立符合国情的医养结合体制机制和政策法规体系，医疗卫生和养老服务资源实现有序共享，覆盖城乡、规模适宜、功能合理、综合连续的医养结合服务网络基本形成，基层医疗卫生机构为居家养老提供上门服务的能力明显提升，所有医疗机构都开设为老年人提供挂号、就医等便利服务的绿色通道，所有养老机构能够以不同形式为入住老年人提供医疗卫生服务，基本适应老年人健康养老服务需求[12]。

为了解决老年人在医疗方面的需求，我国在“十三五”规划纲要中提出进一步完善城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村医疗保险制度，不断扩大基本医疗保险覆盖面，提高医疗保障水平。提高医保最高支付限额和住院支付比例。全面推进国家基本药物制度和基本医疗费用即时结算的制度。加强社区卫生院（室）服务网点和队伍建设，新增医疗卫生资源重点向农村和城市社区倾斜，方便老年人就近便捷就医。原则上按照每3万至10万名居民或街道所辖范围规划设置1个社区卫生服务中心，根据需要规划设置社区卫生服务站。开展老年疾病预防工作。“十三五”期间，力争为全体城乡老年居民建立电子健康档案，并组织老年人定期定点进行体格检查。加快城乡卫生服务体系建设，提高老年人医疗卫生服务水平。将老年医疗卫生服务纳入卫生事业发展规划，探索和加强老年病医院、老年康复医院和综合医院老年病科建设。重视老年精神关怀和心理慰藉，老年性痴呆早期发现率达60％，老年性抑郁早期发现率达40％。总结、推广一些地区开展“家庭病床”护理和上门巡诊看病的做法和经验，依托社区卫生服务机构，更好地为老年病患者提供医疗、护理、卫生保健、健康监测、心理辅导等服务。

（三）老年人的教育及娱乐政策

1.中国老年人的精神文化生活

老年人的需求是多方面的，他们不仅要“老有所养、老有所医、老有所为、老有所教”，而且还需要“老有所学、老有所乐”。《中华人民共和国老年人权益保障法》第70条规定：“老年人有继续受教育的权利。国家发展老年教育，把老年教育纳入终身教育体系，鼓励社会办好各类老年学校。各级人民政府对老年教育应当加强领导，统一规划，加大投入。”第71条规定：“国家和社会采取措施，开展适合老年人的群众性文化、体育、娱乐活动，丰富老年人的精神文化生活。”但是，随着人口的老龄化，越来越多的人加入到老年人的行列，现有的老年活动设施、老年文化建设、老年教育网络、老年教育活动远远不能满足老年人接受教育的需要，不足以达到目的[13]。

2.中国老年人教育和娱乐服务体系及相关政策

为满足老年人的教育和娱乐需求，“十三五”规划纲要中提出要增加老年文化、教育和体育健身活动设施，进一步扩大各级各类老年大学（学校）办学规模。“十三五”期间，在办好综合性老年大学的基础上，有条件的镇（街道）要争取建立和完善1所以上老年大学（学校），50％的社区要利用老年活动中心、老年之家等老年活动设施开设老年课堂。老年教育要进行规范化管理，开设课程要从老年人实际需要出发，丰富教学内容，提高老年教学质量。加强基层文化体育活动设施建设，采取多种形式组织开展丰富多彩的老年群众文化娱乐和体育活动。为缓解老年文化体育活动场所不足的矛盾，可利用公园、绿地、广场等公共空间，开辟老年人文化和运动健身场所。积极组织老年人参加全民健身活动，实现经常参加体育健身的老年人达到50％以上。鼓励有条件的老干部活动中心和社会福利中心（院）等活动场所，向社会老年人开放。加强老年体育健身工作，在城乡建设、旧城改造和社区建设的同时，安排老年文化体育活动场所。坚持每两年举行1次老年文艺汇演、每4年举行老年人运动会。电台、电视、报刊等媒介要开设老年人专题节目和专栏，加大老龄工作宣传报道，丰富老年文化生活。

（四）老年人的就业与社会参与

1.中国老年人的就业与社会参与问题

随着社会的发展和医疗保健水平的提高，2000年中国人的预期寿命为71岁，基本达到发达国家水平，我国规定的退休年龄是男性60岁，而女性更早，因此越来越多的老年人在退休以后还要生活相当长的时间，他们仍然有能力参与职业生活和社会生活，虽然很多老年人愿意享受退休后的清闲生活，但也有部分老人不愿意从社会中完全退出，仍然有就业的愿望或者希望更多地参与社会生活。但是面对激烈的就业竞争，许多老年人一旦退休就很难再有参与职业生活的机会，对他们来说，退休也就意味着从社会生活中退出。这不仅对老年人自身是一种就业与社会参与权利的丧失，而且对社会来说也是一种资源和人才的浪费，因为老年人的经验、知识和能力是社会的宝贵财富，如果能够加以有效利用，不仅能使老年人“老有所为”，实现自身的价值，而且还能为经济和社会的发展做出应有的贡献[14]。

2.中国老年人社会参与的相关政策

为保障老年人的就业和社会参与的权利，《中华人民共和国老年人权益保障法》第七章第六十五条规定：“国家和社会应当重视、珍惜老年人的知识、技能、经验和优良品德，发挥老年人的专长和作用，保障老年人参与经济、政治、文化和社会生活。”第六十六条规定：“老年人可以通过老年人组织，开展有益身心健康的活动。”第六十七条规定：“制定法律、法规、规章和公共政策，涉及老年人权益重大问题的，应当听取老年人和老年人组织的意见。老年人和老年人组织有权向国家机关提出老年人权益保障、老龄事业发展等方面的意见和建议。”第六十八条规定：“国家为老年人参与社会发展创造条件。根据社会需要和可能，鼓励老年人在自愿和量力的情况下，从事下列活动：（一）对青少年和儿童进行社会主义、爱国主义、集体主义和艰苦奋斗等优良传统教育；（二）传授文化和科技知识；（三）提供咨询服务；（四）依法参与科技开发和应用；（五）依法从事经营和生产活动；（六）参加志愿服务、兴办社会公益事业；（七）参与维护社会治安、协助调解民间纠纷；（八）参加其他社会活动。”

（五）老年人的合法权益保护

1.老年人的法律问题

随着社会从传统向现代的转变，老年人逐渐失去了在传统社会中的权威地位。在现代社会中，由于老年人在生理、经济和社会活动等方面的能力的降低，使他们在许多方面都容易受到伤害。这些伤害既来自社会也来自家庭，包括人身伤害、财产纠纷、干涉老年婚姻、住房纠纷、歧视、虐待甚至遗弃等。随着人口的老龄化，老年人已经成为构成社会的一个数量庞大的社会群体，这些侵犯老年人权益的现象不仅会伤害老年人自身的生命财产安全，而且不利于整个社会的安全与稳定，因而成为中国社会需要应对和解决的社会问题。要解决这个问题，不能单纯地靠道德和习俗的力量，必须同时利用社会制度、法律、道德和社会习俗等各种手段动员全社会的力量来进行[15]。

2.我国老年人的合法权益保护及其相关政策

为了维护我国老年人的合法权益，确保老年人的合法权益不受侵犯，我国制定并颁布了《中华人民共和国老年人权益保障法》，它一经颁布就成为老年人权利保护的有力武器。“十三五”期间，要形成法律法规更加完善，法律服务渠道更加畅通，老年优待更加全面，基本权益得到普遍保障，公正平等的老年权益保护体系。其具体目标：到“十三五”末，老年法普法教育普及率达到60％以上；建立健全老年人法律援助网络，建立法律援助老年工作站，法律覆盖面达到85％以上；老年人优待率达到100％。

以“法治”建设为指导，以保护老年人生存权和发展权为宗旨，进一步加大老年法律法规宣传教育，推进法律法规的贯彻实施，加大老年法律援助力度，全面深化老年人优待工作，切实保障老年人合法权益。其主要举措如下：

（1）维护老年人合法权益

进一步贯彻落实《中华人民共和国老年人权益保障法》，制定相关配套政策，重点解决老年人家庭赡养、财产纠纷、土地承包、离婚再婚、家庭暴力、涉老犯罪等方面的问题，维护老年人的民主权利，促进家庭和谐、社会稳定。逐步完善老年法制，探索老年福利、老年健康、老年文化等方面制度建设。进一步完善执法体系，加大执法力度，开展执法监督检查。

（2）开展老年法律法规宣传教育

将《老年法》纳入“六五”普法规划，充分运用各种宣传媒体以及公众喜闻乐见的各种形式，开展全民法制宣传教育，突出保护老年人合法权益，深入开展涉老人群的普法宣传教育。

（3）加大老年法律援助服务力度

加强各级法律援助渠道，完善服务机制，扩大法律援助覆盖面。市级法律援助机构与老龄工作部门建立健全法律援助老年工作站，基层法律服务机构为老年人优先优惠提供法律服务。公安、司法、民政、社保、卫生、信访等部门建立信息交流机制，掌握涉老案件信息动态，采取措施，化解矛盾纠纷，保护老年人的合法权益。

（4）全面深化老年人优待工作

全面贯彻落实《优待老年人规定》，在此基础上力争扩大优待对象范围，提高优待标准，实现老年优待工作城乡之间平衡发展。把老年人优待工作纳入政府目标管理体系，建立完善督查、奖惩制度，确保各项优待规定落到实处。