社会政策新论：老龄化和老年人服务

一、人口老龄化的概念及其影响

（一）人口老龄化的概念

人口老龄化是指生育政策不当或结婚率偏低导致的总人口中因年轻人口数量减少、年长人口数量增加而造成的老年人口比例相应增长的动态。它有两个含义：一是指老年人口相对增多，在总人口中所占比例不断上升的过程；二是指社会人口结构呈现老年状态，进入老龄化社会。国际上通常看法是，当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10％，或65岁以上老年人口占人口总数的7％，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。人口老龄化是一个动态的变化过程，其结果是形成老年型人口。

老年人与老龄化是两个不同的概念。老年人是指达到或超过老年年龄的人；老龄化是一种社会现象，指社会总人口中老年人数量达到一定比例，并持续增长的过程。

人口老龄化包括绝对老化和相对老化。由于老年人口数量增多，老年人口数在总人口数量的比值中日益增大，这一老化过程被称为绝对老化。但是人口老化不仅取决于老年人口的绝对数量，而且取决于老年人口数与其他年龄人口数的相对比值。如果总人口中少年或成年人比老年人增加得更多更快，那么，即使老年人数也在增多，也不能形成人口老化。反之，如果生育率下降引起少年儿童人口比重减少，最后引起总人口数减少，使老年人口所占比重相对增加，也会引起人口老化。这种老年人口与总人口数量减少而出现的老化，称为相对老化[1]。人口老龄化将成为人类社会的常态。它不仅是社会经济发展的必然趋势，也是人口再生产模式从传统型（高出生率-高死亡率）向现代型（低出生率-低死亡率）转变的必然结果，甚至可以说是社会现代化的一个重要标志。人口老龄化绝不是一种短期现象，无论今天还是未来，每个人都注定生活在一个老龄化社会，那种“年轻”的社会已经一去而不返。既然如此，我们就应该正视人口老龄化并适应人口老龄化，对这一社会基本特征进行深入的研究，使人类社会在老龄化的前提下继续健康、协调地运行和发展。然而遗憾的是，今天仍有许多研究者认为人口老龄化是一种不正常的社会态势，并将其视为沉重的负担。许多研究也都是在传统的逻辑框架内探讨防止或延缓老龄化的种种途径，这其实是用20世纪的思路和方法来应对21世纪的挑战，难以真正解决问题[2]。

（二）人口老龄化的影响

人口老龄化已成为当今世界的一个突出的社会问题。其影响是深刻的，对人类生活的所有方面都将产生重大的后果和效应。在经济领域，人口老龄化会对储蓄、税收、投资与消费、社会福利体系、劳动力市场和产业结构等形成冲击；在社会层面，人口老龄化将对卫生与医疗保健体系提出新的要求，并影响家庭结构、代际关系、住房与迁徙等；在文化与政治上，老龄化不仅会改变人们的传统观念和生活方式，而且将直接或间接地影响不同社会群体之间的关系甚至政治力量格局。在中国，庞大的老年人口规模、“未富先老”的基本国情以及“敬老尊老”的传统道德行为准则等因素，还不同程度地放大了老龄化对经济、社会和文化发展的影响。

1.人口老龄化对经济发展的影响

（1）对生产结构和消费结构的影响

随着人口老龄化的发展，老年人口消费在消费市场中所占的份额越来越大，必然引起消费数量和结构的变化。相应地，对产业结构调整提出了新的要求，社会面临调整国民经济发展的结构和产业结构的新任务，增加对退休金、医疗保险、卫生设施、老年福利机构和服务的投资，相应减少对生产部门、教育部门的投入，以适应老龄结构的变化和对老年人口的特殊需求。

（2）人口老龄化对劳动就业的影响

不断下降的出生率会导致普遍的劳动力短缺，而停滞和不断衰退的劳动力市场意味着较低的经济增长。与此同时，人口老龄化还会导致劳动人口的老龄化。老龄劳动力接受新的知识和科学技术比青壮年要慢，对新兴产业的适应能力相对较弱，企业的新产品开发和技术革新也受到一定影响。此外，与年轻劳动力相比，年长劳动力容易出现因病休假而误工的现象，也会由于对医疗费用需求的增加而加大企业的经济负担，从而不利于扩大企业投资规模，影响劳动生产率的提高。

（3）人口老龄化对财政和金融的影响

人口老龄化对增加储蓄也会产生相当的减退效果，这是因为未成年人无力储蓄，老年人减少投资并开始动用储蓄，人口老龄化会使人口从劳动状态转移到退休状态，使未成年人和老年人都成为单纯消费人口，成为劳动力人口提供税收的享受者，增加消费。从长期趋势来看，由于老年人口的储蓄水平相对较低，老年人口的增加会带来总储蓄水平的降低。储蓄减少导致投资减少，从而对经济发展产生不利影响。

2.人口老龄化对社会保障的影响

（1）人口老龄化对家庭养老方式的影响

家庭养老是养老的一种主要方式。在传统社会里，老年人的供养尚未成为社会问题。在现代，由于生育率下降和寿命延长，导致家庭老年人口增加，子女供养老人的经济负担变重。这种负担不仅仅限于经济上，还包括用于照料和护理老人的时间支出。同时，受个人主义等思想的影响，年轻一代赡养老人的道德观念变得越来越淡薄，传统的家庭养老方式变得难以奏效，家庭养老机制面临危机。

（2）人口老龄化对养老金制度的影响

养老保障问题是当前世界各国普遍面临的一个难题。几乎所有实施有组织养老保障的国家都在寻找一种兼顾老人保障和促进经济增长的养老制度。随着人口老龄化问题日趋严重，许多国家的养老保险开支越来越沉重，使一些国家不堪重负。越来越多的国家已经意识到现收现付型的养老保险制度的缺陷，如果继续单纯依靠这一制度提供养老保障，许多国家注定将陷入巨额债务之中。因此，许多国家开始对养老保险制度进行改革。

（3）人口老龄化对医疗保险制度的影响

由于老龄化的进程加快，在职职工与退休人员的比例，即劳动年龄人口负担老年人口的系数上升，而绝大多数国家对于已退休的老年人是不要求缴纳医疗费用的。这样，一方面提供医疗保险基金供款（缴费）的人数相对于使用这笔资金的人数在减少，另一方面享受医疗保险待遇的人数却在迅速扩大，于是导致医疗保障支出迅速膨胀。而且，随着老龄化的加剧，对医疗保险的需求会进一步增加，医疗费用成本也会随之进一步扩大。

（4）人口老龄化对社会福利制度的影响

随着人口老龄化，老年人尤其是高龄老人中痴呆、卧床者大量增加。独身老人、老夫妇家庭大量增加，照料老人，特别是照料那些无子女或子女不在身边老年人的生活和护理问题越来越突出。在发展中国家，家庭成员负担重，又缺乏医疗保健知识，社会福利服务极不发达，老年人的照料和护理越来越难以维持。妇女在传统上是家庭中照料老人的主要承担者，工业化使妇女走出家门从事社会劳动，她们很难有更多的时间和精力照顾老人。在这种情况下，对社会化养老服务的需求增加。但是，由于发展中国家往往因为经济财力的限制，老年福利设施及各种活动场所极度匮乏，社区服务也普遍落后，因此社会福利需求与供给的矛盾十分突出[3]。

二、我国人口老龄化的现状与发展趋势

（一）我国人口老龄化的现状

1.我国老年人口规模较大，老龄化速度有所加快

2012年，我国大陆总人口达到135404万人，其中15～64岁劳动年龄人口为100403万人，占全部人口的74.1％，较2011年下降0.3个百分点；65岁及以上的老年人口数量为12714万人，占当年全部人口的9.4％，比重较2011年上升0.3个百分点[4]。

20世纪80年代以来，我国劳动年龄人口不断增多。15～64岁劳动年龄人口从1982年的62517万人增加到2012年的100403万人，年均增加1262.9万人；劳动年龄人口占比从1982年的61.5％增加到2012年的74.1％，年均增加0.42个百分点。与此同时，我国老年人口数量也在稳步增长，65岁及以上人口数量从1982年的4991万人增加到2012年的12714万人，年均增加257.4万人；老年人口占比从4.9％增加到9.4％，年均增加0.15个百分点。

从国际比较情况来看，根据世界银行统计数据显示，1980年，我国65岁及以上人口总量为4980.6万人，占全部人口比重为5.1％，低于世界0.9个百分点，老年人口总量相当于美国、日本和俄罗斯三个国家老年人口之和；2012年，我国老年人口总量为1.17亿人，占全部人口比重为8.7％，高于世界0.9个百分点，老年人口总量超过美国、日本和俄罗斯三个国家老年人口之和近30％。我国老年人口规模不断扩大的同时，老龄化速度有所加快。1982—2002年，我国65岁及以上人口年均增长219.3万人，而2002—2012年年均增长333.7万人，近10年年均增量较之前20年多增114.4万人；从占比来看，1982—2002年，我国65岁及以上人口占总人口比重年均增加0.12个百分点，而2002—2012年占比年均增长0.21个百分点，近10年年均增量较之前20年多增0.09个百分点。

从国际上通用的衡量人口年龄结构的抚养比指标来看，我国人口结构正在发生深刻变化。总抚养比显示，1982—2010年，整体呈下降趋势，从62.6％下降至34.2％。但是，总抚养比在之后两年持续增长，2011年和2012年分别为34.4％和34.9％，显示出全社会的人口抚养负担正在加重。细分抚养比显示，我国少儿抚养比从1982年的54.6％大幅下降至2012年的22.2％，而同时老年抚养比从8.0％上升至12.7％。

2.未富先老迹象显现，经济发展压力增强

从国际上发达国家的经济发展和人口结构变化来看，大部分国家都是在物质财富积累达到一定程度后，才开始进入到人口老龄化阶段，相应地这些国家有足够的财力来解决老年人的养老问题。而21世纪初我国进入人口老龄化社会时，物质财富积累则相对不足。2001年，我国65岁及以上老年人口占比达到7.1％，按照联合国标准正式进入到老龄化社会，而当年人均GDP仅为1041.6美元，不及德国、英国和加拿大的1/20，仅为美国和日本的3％左右，与发达国家存在较大差距。2012年，我国人均GDP虽然大幅增长至6188.2美元，但与美国、日本、德国、英国等多数发达国家仍然存在较大差距，经济发展压力依然较强。

3.老年人口分布不均，老龄化呈现转移趋势

众所周知，我国人口众多，各地区的经济社会发展水平差异较大。与此同时，人口老龄化发展形势也表现出明显的区域不平衡性。从地区分布来看，东部和中部地区的人口老龄化形势相对严峻，西部地区的人口压力相对较小。从时间走势来看，东部地区人口老龄化正逐渐向中部和西部地区扩散。数据显示，2002年，我国31个省、区、市中，北京、天津、上海和浙江4个省市的65岁及以上人口占比超过10％，这些省市全部属于东部地区。2012年，天津、江苏、安徽、山东、湖北、湖南、重庆和四川8个省市的65岁及以上人口占比超过10％，其中属于东部地区和中部地区的各有3个，属于西部地区的有2个。老年人口占比高的地区增多，一方面显示我国人口老龄化形势愈发严峻，另一方面也显示出人口老龄化呈现转移趋势。

4.预期寿命显著提高，老年人口规模巨大

生活水平的提高，医疗技术的发展和改善，延长了人们的预期寿命。中国2010年的人口平均预期寿命为74.83岁，其中，男性72.38岁，女性77.37岁。2000年的数据分别为71.40岁、69.63岁、73.33岁。10年时间中，中国人口平均预期寿命提高了3.43岁，其中男性增加了2.75岁，女性增加了4.04岁。世界银行数据显示，2010年时，世界人口平均预期寿命为70岁，中等收入国家及地区人口平均预期寿命为70岁，高收入国家及地区为79岁。由此可以得出，中国人口平均预期寿命高于世界平均水平、中等收入国家及地区4.83岁。从提高幅度来看，2000—2010年10年间中国人口平均预期寿命增长了3.43岁，比世界平均水平2岁快1.43岁左右，比高收入国家及地区和中等收入国家及地区快0.43岁。

5.自然增长率大幅下降，高龄化显著

我国人口自然增长率呈现大幅下降趋势。1988—2000年的平均下降幅度高达11.41％。尽管自2000年起下降幅度缩小，但总体下降趋势不变。出生率和自然增长率的趋势一致，2000年起也基本呈现下降趋势，由2000年的14.03％下降到2012年的12.10％，下降了大约2个百分点。死亡率由2000年的6.45‰下降到2004年的6.42‰，但是自2005年起呈现上升趋势，2005年我国死亡率为6.51‰，2012年死亡率为7.15‰，上升了0.64个千分点。在这两方面的作用下，我国自然增长率在1988年后的12年间以11.41％的平均速度降低，一直降低到2000年的7.58‰、2012年的4.95‰。截至2012年末人口自然增长率总共下降了2.63个千分点。相比较而言，2000年世界自然增长率约为12.7‰，2010年为11.4‰，仅下降了1.3个千分点。可以看出，中国自然增长率的绝对数值低于世界水平，其下降速度也远远大于世界平均下降速度。

（二）我国人口老龄化的发展趋势

人口老龄化的巨大压力，考验着政府规划养老的能力。据统计，截至2008年底，中国有各类老年福利机构37623个，养老床位245万张，仅占60岁以上老年人口的1.5％，不仅低于发达国家5％～7％的比例，而且也低于一些发展中国家的2％～3％的水平。此外，养老除了保障老年人的基本生活之外，还需要大量的适合老年人心理、医学等诸多方面的专业护理服务。未来养老的发展应该是老年人的生活保障逐渐走向社会化，变家庭养老为社会养老，由政府承担是大趋势。尽管机构养老在中国老年福利服务体系中处于补充地位，但其作用却是相当大的。随着经济的发展和社会的进步，特别是人口老龄化、家庭小型化、农村城市化，人民群众对于养老服务的需求将会越来越大，现有的养老设施总量很难满足日益增长的养老需求。不仅如此，由于养老服务队伍整体素质不高，从业人员的职业化建设滞后，中国现有养老服务队伍远远不能适应养老事业发展的客观需求。2009年，中国城市老年人失能和半失能的达到14.6％，农村已经超过20％，这部分老人需要专业的护理和照顾，按照老年人与护理员比例3：1推算，全国最少需要1000万名养老护理员。全国老年福利机构的职工只有22万人，取得养老护理职业资格的也不过2万多人，不仅与中国几千万失能老人的潜在需求相差甚远，而且由于服务队伍的整体素质偏低，其专业水平、业务能力、服务质量在一定程度上无法满足老年人的护理需求。养老机构、床位和专业人员的严重匮乏，已经成为许多城市养老服务的瓶颈问题。

未来几十年里，老龄化浪潮将会席卷中国，60岁以上老年人口所占比例将会迅速提高。2005年，相对每100名适龄工作成年人，仅有16名老年人。这一老年抚养比到2025年将会翻番到32％，到2050年会再翻一番，达到61％。到2050年时，将会有4.38亿中国人年龄达到或超过60岁，其中1.08亿人超过80岁，2050年劳动者的负担将增长3倍。2012年和2013年是中国人口老龄化发展中形成的第一个老年人口增长高峰。2013年老年人口数量将达到2.02亿，老龄化水平达到14.8％，是劳动年龄人口进入负增长的历史拐点，推动人口机会窗口逼近关闭，老年抚养比从2012的20.66％上升到2013年的21.58％。

由于人口老龄化超前于现代化，“未富先老”和“未备先老”的特征日益凸显。老年人面临诸多问题和困难，2012年全国约有2300万老年人属于贫困和低收入者。城镇老年人口的宜居环境问题十分突出，七成以上的城镇老年人口居住的老旧楼房无电梯，高龄、失能和患病老年人出行困难。2012年农村留守老年人已达5000万人。高龄、失能和患病老年人的照料护理问题，已经引起社会各界的普遍关注[5]。

三、老年人社会服务政策的概念与内容

（一）老年人社会服务政策的概念

老年人社会服务政策是指政府或其他社会组织为满足老年人在基本生活、日常照顾服务、医疗保健、维护合法权益等方面的基本需要，使老年人享有幸福愉快的晚年生活而向他们提供各种社会服务的政策。

我国于1999年开始步入老龄化社会，进入21世纪后，我国60岁以上老年人口已达1.32亿，并且以每年3.2％的速度急剧增长，2030年到2050年中国即将面对人口老龄化最严峻的时期。如何保障老年人的基本生活，并为他们提供健康、娱乐和照顾服务等成为社会必须关注的问题。虽然自新中国成立以来，我国逐渐建立了比较完善的老年人社会服务政策体系，保障老年人的基本生活和医疗服务，但由于地区间经济发展的不平衡性，东西部地区、城乡之间存在着较大的差异，使老年社会服务政策在落实中也存在很大差异。如何在这有限的十几年里健全和完善中国老年社会服务政策，是值得我们深思和注意的重要问题[6]。

（二）老年人社会服务政策的主要内容

为解决人口老龄化给经济和社会发展带来的巨大挑战，满足老年人对经济供养、医疗保健、生活照料和精神文化等方面日益增长的需求，实现老龄事业与经济社会协调发展，促进社会公平和稳定，老年人社会服务政策一般应包括如下内容。

1.有关老年人经济供养的政策

即由谁和如何为老年人提供维持其基本生活费用的政策，主要用来解决老年人基本生活保障的问题，使老年人能安度晚年[7]。

2.有关老年人的日常照顾服务的政策

即由谁和如何为老年人提供日常的照顾服务，以及由谁承担老年人日常照顾服务费用的政策，主要用来解决老年人的日常照顾服务问题，使老年人“老有所养”。

3.有关老年人医疗保健服务提供的政策

即由谁和如何为老年人提供医疗保健服务，以及由谁承担和如何承担老年人的医疗保健费用的政策，主要用来解决老年人的医疗保健问题，使老年人能“老有所医”。

4.有关丰富老年人精神文化生活的政策

即为老年人提供宽松、关爱的社会环境、充足的活动场所和活动设施，以及开展丰富多彩的文化娱乐活动的政策，使老年人“老有所乐、老有所学、老有所教、老有所为”。

5.有关老年人权益保护的政策

即宣传、贯彻、执行涉及老年人权益保护的各项法律、法规，以切实保障老年人权益的各项政策，确保老年人的合法权益不受侵犯[8]。