社会政策新论：反贫困政策最新进展

一、我国目前反贫困社会政策的现状

在农村，按照2011年的新扶贫标准，目前我国还有5000多万的贫困人口，他们不是一个固定的群体，而是在一亿左右需要帮助的贫困人口中波动出现的。这些人口经济能力弱，疾病、教育、天灾等都会轻易使他们返贫。在城市中，当前主要的反贫困社会政策依然是《城市居民最低生活保障条例》。该政策基于规范化、制度化的实施，在目标群体的选择和收入补贴强度方面的效果较为理想，为缓解城市贫困作出了贡献。此外城镇的养老、医疗、失业、工伤和生育保险制度的建立，大大降低了在职人员陷入贫困的风险，从而使城市能保持较低的贫困发生率。

为进一步加快贫困地区脱贫，促进社会共同富裕，2011年底，中共中央发布了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）》，就未来10年的扶贫开发工作作出全面的统筹部署，以便坚决打好新一轮的扶贫攻坚战。我国2011—2020年扶贫开发的总体要求是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观；坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发和农村最低生活保障制度的有效衔接；坚持“政府主导、分级负责，突出重点、分类指导，部门协作、合力推进，自力更生、艰苦奋斗，社会帮扶、共同致富，统筹兼顾、科学发展，改革创新、扩大开放”七大原则[7]。此纲要总的奋斗目标是：到2020年实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。根据这个奋斗目标，这10年扶贫攻坚的主要任务为：一是改善生产生活条件，二是建立健全教育制度、医疗卫生服务网、公共文化服务体系、完善社会保障制度，三是有效控制贫困人口增长、保护生态环境。

二、当前反贫困社会政策的特征

（一）开发式扶贫和保障制度有效衔接

开启项目运作，实行扶贫开发，给贫困地区整体上带来了巨大效益，通过系列扶贫项目的实施，绝大多数贫困地区基本脱贫。但是，从当前依然处于贫困状态的家庭或群体来看，贫困人口主要集中于“低保户”、丧失劳动力的残障人士、长期疾病缠身者以及居住于自然环境和外部社会条件极端恶劣之地的居民等。基于这样贫困人群的存在，利用项目以及当地自然资源的开发式扶贫对其基本起不到有效作用，针对他们，唯有采用救济性的保障制度以及移居才是正确之选。因此，随着扶贫实践过程中弊端的暴露以及工作开展的逐渐深入，我国当前的扶贫政策鲜明地提出“坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发和农村低保制度有效衔接”的工作方针，并为做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接工作提出诸多建设意见，努力使各项扶贫政策覆盖到全体贫困人口。

（二）专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫三结合

当前的最新扶贫纲要强调以贫困人口和贫困地区为工作对象，把贫困人口集中的老、少、边地区和特困地区作为扶贫开发的重点区域，在这些区域内确定592个国家扶贫开发工作重点县名单[8]。以专项扶贫资金为主要资源，开展鼓励生存条件恶劣地区扶贫对象自愿易地搬迁、自下而上的整村推进、以工代赈、壮大特色支柱产业、促进就业、建设革命老区等专项扶贫。同时，明确并充分发挥各部门职责，坚持大力发展特色产业、积极促进科、教、文、卫、人口、能源等各种行业发展。此外，坚持社会扶贫，动员和组织社会各界，采用多种方式参与贫困地区开发扶贫。中央和地方各级党政机关和企事业单位积极参与并切实做好定点扶贫，根据实际情况，开展结对帮扶，推进东西扶贫协作，走专项扶贫、行业扶贫与社会扶贫相结合的扶贫道路。

（三）外部帮扶与自力更生相结合

任何一件事的成功都是外因与内因共同作用的结果，扶贫也不外乎其理。贫困地区和贫困人口要想真正脱贫，除了依靠国家政策保障和外界社会力量的扶持，自身必须提高脱贫能力，只有自我积累、自我发展能力得到提高，贫困地区和贫困人口才能脱贫，进而走上良性发展道路。国家通过大力投入专项扶贫资金、强化基础项目建设、倡导社会各界扶持、呼吁国际通力合作等途径，不断加大对贫困地区的支持。在借力外界帮扶的同时，扶贫工作组也强调扶贫必须尊重贫困人口在扶贫开发实践中的主体角色，遵循贫困地区的实际开发规律，多方考虑以充分调动主体者的积极性和创造性，增强自我发展能力。在实践中，我国要不断探索出中国特色的扶贫模式，更有效地使贫困地区摘掉贫困帽子，改变落后面貌[9]。

三、当前反贫困政策存在的问题

中国的反贫困工作已经取得了举世瞩目的成就，但反贫困政策本身还是存在一定的问题[10]。

（一）以解决温饱为主，相对贫困重视不足

中国自1986年大规模开展扶贫工作以来，一直将消除绝对贫困作为主要工作内容。贫困线从1986年的206元到2011年的2300元始终是我国扶贫工作的重要标准。在政府的扶贫报告中所体现的数据也多是绝对贫困人口的数量。尽管中国对相对贫困也进行了规定，并制定了低收入贫困线（相对贫困线）标准，但始终未引起足够的重视。

（二）反贫困模式需要改变

从中国的扶贫历史可以看出，一直以来，扶贫工作的主要模式是以政府为主导的模式。上至国务院下至各级地方政府都设有专门的行政机构——扶贫开发办公室，对扶贫工作进行领导。扶贫的政策、方针由政府统一制定。很少有其他的机构或者组织参与到扶贫工作中来。在中国，扶贫工作是政府的行政行为。《农村残疾人扶贫开发计划（2001—2010）》关于基本方针的规定第一条就明确：“坚持以政府为主导，各级政府加强对残疾人扶贫工作的领导。”对此，随着扶贫任务从消除绝对贫困向减缓相对贫困转轨，也随着中国经济的发展、政府职能的转变，以政府为单一扶贫主体的扶贫模式已经不适应扶贫需要，扶贫模式需要改变。这样一方面能够减轻政府负担，提高效率；另一方面还可以动员各方面的力量，共同努力，使扶贫工作取得更大成效。

（三）反贫困政策存在封闭性

中国的反贫困政策存在封闭性，仅为了消除贫困而扶贫，对贫困背后的原因探讨不够，没有制定出开放的反贫困政策，以从根本上减少贫困的发生并促进贫困人口的发展。目前反贫困政策的封闭性主要表现在：针对部分居住在自然环境恶劣、自然资源匮乏、生产生活条件极差甚至不适合居住的偏远山区的贫困人口，对他们进行就地扶贫不仅难度很大，效果也难以保证。对此，应该尝试在对贫困人口进行技能教育和培训的基础上，提高其文化素质和劳动技术能力，从而通过现代化手段改变生活条件或向资源丰富、适合人类发展的地区迁移。在此基础上，对贫困人口集中的农村地区，可在控制人口规模的情况下，经过培训后鼓励到城市就业，实现贫困人口城乡流动机制。一方面解决当地的就业发展负担，另一方面，贫困人口进入城市，不仅能够改变生活状况，分享城市发展成果，还可以通过城市生活改变在贫困地区形成的贫困文化，从而有利于贫困的消除。

（四）多扶助，少自助

当前中国的扶贫模式主要是以政府为主体对贫困群体的扶助，贫困人口处于一个被动的地位。分析我国反贫困社会政策的发展历程可以看到，我国的反贫困政策从20世纪七八十年代单纯的“输血型”扶贫政策开始慢慢向“造血型”扶贫政策发展。但是纵观所有的扶贫政策，强调贫困人口的自我造血功能的具体政策措施并不多见，更多的焦点是集中于如何确定贫困人口，应当给予贫困人口多少的物质补助。因此，将来中国的扶贫工作应该在保证经济支持的情况下提出更多帮助贫困人口主动脱离贫困的政策措施，积极地调动贫困人口和贫困地区的积极性，使他们成为真正的反贫困主体。

（五）缺乏专业化的反贫困工作模式

我国的反贫困工作从1986年大规模开展至今已经30年，但其模式仍然以传统、普遍的工作模式为主，在政府主导之下，采取行政化的工作方式。基本上都是关注物质上的扶助，而忽视贫困人口的精神关怀和文化建设。物质贫困是外在的，而精神贫困和文化贫困则是在短时间难以改变的。由于缺乏对贫困人口的专业、系统的帮助和指导，使中国的贫困状况难以有根本上的改变。国际经验表明，反贫困项目应最终能使贫困人口提高自己的能力和素质，从而使其在失去外力援助的情况下也能独立发展。尤其是当前中国经济飞速发展，贫困人口的温饱问题已经基本得到解决，反贫困工作已经取得了一定成效的基础上，有针对性的、专业化的工作方法和组织必不可少。

四、我国反贫困社会政策的创新发展方向

无论是发达国家还是发展中国家，贫困是人类社会普遍面临的难题。由于政治、经济、历史和文化方面的不同，世界各国的反贫困政策都各具特点。

在发达国家，如美国和欧洲，存在的贫困现象以相对贫困为主，国家通常通过社会政策来保障贫困人口的生活。具体又各有不同：美国强调自由主义和个人主义，认为“贫困是自己的事情，政府不应对此进行干预”。在这一理念下，美国政府除了对少数弱势群体进行特殊补助外，对于其他贫困者，主要采取扩大就业的反贫困社会政策，鼓励贫困人群通过就业自己改善贫困状况。而欧洲则以建立广覆盖的、侧重于社会保障的反贫困社会政策。尤其是第二次世界大战以后，欧洲国家建立了“福利国家”的制度和政策体系，对贫困线以下的公民进行生活补助，以保证全体国民的福利。

发展中国家是贫困尤其是绝对贫困的主要发生地，当今世界90％的贫困人口集中在南亚、撒哈拉以南非洲、东南亚、蒙古、中美洲、巴西以及中国的中西部地区。在这些地区，经济落后，经济增长在反贫困中的作用远大于收入分配。所以，高速增长的经济尤其是劳动密集型经济增长，带来大规模就业，是落后国家反贫困的基本经验。尤其对于缓解农村贫困方面，主要是确保农业在市场开放中受益，并由政府给予部分生活补贴。

综合发达国家和发展中国家的反贫困经验，借鉴国际上反贫困的逻辑切入点，即“基本上是沿着从注重物质资本的投入，到关注人力资本的投资，再过渡到综合的反贫困战略”[11]思路，结合我国贫困的新趋势，未来反贫困政策的发展有以下几个方向。

（一）扶贫主体转型：由线性式走向网络式

扶贫工作是政府的责任，但并不等于扶贫就只能是政府来扶贫，要改变传统由上而下的线性扶贫模式，形成网络式的扶贫体系。保证每一个社会成员的基本生存权和发展权是一个政府的基本责任，如果一个社会的效率和发展是以一部分人挣扎在温饱线以下为代价的，一个地区的繁荣昌盛是以另一个地区的长期贫穷落后为前提的，就根本不可能说这个社会是公正的或正义的。政府是扶贫的重要主体，但在实际扶贫过程中，政府的强势地位不能压抑其他社会主体力量。扶贫主体需要由政府独揽的线性扶贫转向以政府主导、人人参与、社会帮扶的网络式扶贫转型。在政府主导的基本前提下，需要鼓励贫困人口和社会力量自发参与。一方面，要通过引导，使扶贫对象在主观上认同扶贫项目的各项工作是“自己的事”，在客观上要使扶贫对象自愿参与到扶贫项目的各项工作中来，包括项目设计、项目决策、项目实施、项目监督等全部项目工作都是扶贫对象“自己的事”，从而有效地实现扶贫者与被扶者的良性互动。另一方面，扶贫工作也需要发挥社会的力量，高度重视社会组织在反贫困中的作用，坚持“政府搭台、民间唱戏”的原则，推进民间慈善事业建设，不断提高社会组织参与扶贫帮困的能力。

（二）扶贫对象转型：由群体走向个体，实现精准扶贫

扶贫对象的转变是由贫困人口分布改变所决定的。在不同的发展阶段，贫困人口的分布格局决定了扶贫对象选取的方式。随着扶贫工作的深入推进，以县为单位的大面积集中连片贫困正在逐步消失，当前贫困呈现出碎片化、分散化、细小化特征，这就决定了扶贫对象的选择也要随之发生变化。扶贫对象需要直接瞄准到户，通过“靶向疗法”，瞄准贫困对象，实施个性化扶贫。从改善贫困人口生存质量的角度看，个体瞄准比区域瞄准精度更高。反贫困目标从区域转向小户和个体，扶贫对象由面到点的转型，其宗旨就是优先满足贫困个体的生存生活需要并培养其个体发展能力，从而实现在短期内消除绝对贫困，快速改善和提高贫困人口的生活质量。具体而言，一是直接瞄准贫困人口进行反贫困，要求扶贫对象必须相对集中，必须让那些真正需要扶持的贫困人口得到扶持，而不是让那些拥有信息优势和特权的非贫困人口得到好处；二是动态调整扶贫对象，提高扶贫的针对性和有效性；三是探索推进个性化扶贫的新模式，针对物质贫困、能力贫困和权利贫困采取不同的扶贫模式。

（三）扶贫方式转型：由开发式走向发展式

扶贫方式对扶贫成效有决定性的影响，总体上要将提供给贫困人口更多的发展机会，提高贫困人口脱贫致富的能力，作为扶贫工作的基本路径。从现实来看，采用单一的扶贫方式已难以满足分散的贫困户脱贫需求。在区域扶贫阶段，可以根据区域发展的整体特征，采用主导式的扶贫方式，如救济式扶贫、开发式扶贫，但随着扶贫对象落实到贫困户或贫困个人，扶贫的方式需要根据贫困户的实际情况进行发展式扶贫。发展式扶贫的核心是因地制宜，因人制宜，极具灵活性，可以根据不同的致贫原因，采取不同的扶持方式。例如，对丧失劳动能力、残疾、无法自救或地处贫瘠地区无资源条件的贫困人口，纳入最低生活保障体系，实行救济式扶贫；对于有资源条件的地区，实行开发式扶贫，并且要逐步向发展式扶贫转变。发展式扶贫不但注重生活条件的改善，更注重扶持和改善生产条件，提升自我发展能力，适用于目前大多数具有发展潜力的贫困人口，是防止家庭代际贫困传递的有效途径。

（四）扶贫重点转型：由当代扶贫走向子代防贫

贫困代际传递与社会主义共同富裕的价值追求不相适应，是全面建成小康社会与和谐社会的障碍，严防贫困“世袭”，阻断贫困代际传递链条，由当代扶贫走向子代防贫，将是当前扶贫重点转型的必然。在扶贫重点转型过程中，需要确立当代与子代扶贫重点。新时期反贫困的目标是实现标本兼治，既消除当下的贫困，又阻断贫困的传递。建议以代际差异化为切入点，实施“上代救助、中代参与、下代发展”的反贫困战略。一是上代救助，对上代（60岁及以上）以救助式扶贫为主，目标是满足这部分人群的基本生存与发展需求，增强幸福感。通过直接救助和推进基本公共服务均等化等方式来实现。二是中代参与，对中代（19～59岁）以参与式扶贫为主，目标是调动这部分人群脱贫致富的积极性和主动性，着重提供技能培训、就业机会与市场要素。三是下代发展，下代（19岁及以下）能力培育是严防贫困“世袭”，阻断贫困代际传递的关键，也是本战略的重点。对下代要以发展式扶贫为主，通过助学、助医、生活资助以及提供发展机会等方式，增强子代的人力资本储备，提高综合素质和社会流动潜能[12]。