中国城市反贫困政策：社会政策新论

2023-07-25 理论教育版权反馈

【摘要】：20世纪90年代中期以后，由于计划经济体制改革的深化，大量国有、集体企业经济效益滑坡、破产，职工下岗失业，致使城市贫困人口迅速增加。从目前的状况来看，在未来若干年内，我国城市贫困问题还可能出现以下新的特点。

一、城市贫困的发展及变化

新中国成立以来，针对不同的贫困对象，我国政府建立过一套比较成功的社会救助制度，基本适应了计划经济条件下救助贫困人口的需要，在计划经济时期的刚性二元社会结构下，社会资源在城乡之间配置极不平衡，城市中只有少量的“三无”人员、困难户称得上城市贫困者，而且已被纳入国家救济制度，城市贫困一直没有上升成为社会问题；而农民生活于普遍性绝对贫困之中，温饱都无法完全保证。这个阶段我国的贫困呈现出城乡间凝固性失衡的“一元”状态，贫困问题等同于农村绝对贫困，城市不存在贫困问题。

伴随1978年的改革开放，中国社会开始了从计划经济体制向市场经济体制的转轨，在此背景下，中国贫困阶层的构成发生了显著变化。一方面，农村绝对贫困人口大幅减少，普遍性贫困已成为历史。另一方面，城市贫困人口迅速增加，成为重大社会问題，这样一来，贫困阶层的农村一元状态被打破，城市贫困又成为重要构成部分，从而形成我国独特的贫困的城乡二元性，正是在这样的历史背景下，城市贫困开始作为一个重要的社会问题进入人们的视线[4]。

城市贫困的出现是我国社会变迁的结果。20世纪80年代以来，由于经济制度和社会保障制度的巨大调整，城市人口在收入和实际生活水平上发生了较大的分化，贫富差距迅速拉大。20世纪90年代中期以后，由于计划经济体制改革的深化，大量国有、集体企业经济效益滑坡、破产，职工下岗失业，致使城市贫困人口迅速增加。原有的以“单位制”为依托的城市社会保障制度也面临巨大的改革。此时，原有的救助制度明显暴露出一些弊端，无法实现对城市贫困者的有效保障，无法应对新的贫困城乡二元化的特征。因此，建立和完善新的社会保障体系成为人们的普遍心声，得到政府的极大重视。

二、城镇贫困的主要特征

与发达国家和其他发展中国家相比，我国社会要在一个比较短的时间内完成两种转型，即传统社会向现代社会的转型和由计划经济体制向市场经济体制的转型。我国是世界上人口规模最大的国家，庞大的社会机体使社会转型具有更多变数因素。艰难而复杂的社会转型背景，使我国现阶段城镇贫困问题具有以下特征[5]。

（一）结构性、区域性和阶层性贫困并存，绝对数量较大

与其他国家贫困群体主要由社会弱者构成的情况不同，我国的城镇贫困不仅具有阶层性贫困，而且表现出了明显的结构性和区域性特点。城镇贫困群体成员，从行业上看，多来源于因经济结构调整、兼并破产、下岗分流、减员增效中的部分国有、集体亏损、双停企业，以及建筑、纺织、煤炭、森林、军工和批发零售贸易、餐饮业等传统行业和计划体制控制严格的行业。从地域上看，多在经济欠发达的中西部地区、三线地区和老工业基地地区。由于产生贫困的原因复杂，我国城镇贫困居民占城镇居民的比重，虽比非洲和拉丁美洲的许多国家低，但高于亚洲一些国家和欧洲国家，绝对数十分庞大，仅次于印度，居世界第二位。

（二）大部分居民属于相对贫困，但自救能力差，生活艰难

贫困既有绝对贫困，也有相对贫困。绝对贫困是指基本生活没有保证，简单再生产难以维持；而相对贫困则是指温饱基本解决，但基本生活的满足程度以及发展机会低于或少于社会公认的基本水准，扩大再生产的能力很弱。这几年，随着国家综合国力的增强和人民生活水平的提高，我国城镇绝对贫困的总人数明显减少，除了无依无靠的传统救济对象外，大部分贫困家庭的生活水平比农村贫困人口要高，属于相对贫困。尽管如此，由于城镇贫困居民缺乏生产资料，自救能力弱，加上社会保障制度不健全，城镇贫困人口生活仍相当艰难，摆脱贫困的努力更多地受到社会经济条件的制约。

（三）被剥夺感强烈，聚合能力强，包含着不安定因素

我国曾长期实行计划经济体制，平均主义倾向严重，职工从幼儿入托、少儿入学、子女就业，到养老；从住房、医疗，到婚丧，几乎都由国家和单位一手包揽。随着改革开放和建立市场经济体制进程的推进，以往的“福利”体系在逐渐地瓦解，一些原先生活还不错但适应能力弱的居民陷入了贫困，饱尝生活之苦，他们对于贫困问题的感受特别敏感和深切，有一种强烈的被剥夺意识。尽管他们中的许多人对国家和企业面临的暂时困难表示理解，对政府和各级组织的关心及帮助表示感谢，思想情绪较为稳定，但也有一部分职工在贫困、疾病的多重打击下悲观失望，对国家、企业和自身的前途丧失信心；有些过去曾为企业作出过重大贡献的老党员、老工人面对生活窘迫，失落感和消极情绪与日俱增；有的特困职工对少数企业领导人以权谋私十分愤慨，反腐败愿望强烈；少数人因在再就业过程中遭受社会歧视，基本生活得不到保障，合法权益受到侵害，对社会不满。由于城镇贫困人口文化素质较低，从众心理较强，又由于行业、地域的相对集中，便于交流和相互感染，加上艰难的生活处境，城镇贫困群体成员很容易形成一种强烈的认同感和归属感，具有较高的整合性，进而演化成激烈的集体行动，产生过激行为。近年来，发生在贫困群体中的不安定事件较往年有上升趋势，已引起了各级政府的高度重视。

从目前的状况来看，在未来若干年内，我国城市贫困问题还可能出现以下新的特点。第一，随着大量临时性贫困逐步缓解，长期性贫困的问题将会更加突出；第二，将来的城市中老年人贫困、女性贫困和儿童贫困会进一步突出；第三，外来人口中的贫困问题将会更加突出；第四，未来城市发展过程中可能出现贫困的区位化，并形成棚户区，从而使贫困问题更加难以解决；第五，随着贫困者成分的变化，他们得到政府和社会重视的程度可能降低，贫困问题可能成为城市社会中长期存在的“毒瘤”；第六，将来的贫困问题中，贫困者缺乏能力和缺乏动机（尤其是后者）的因素可能上升为更加重要的致贫原因，使未来的城市贫困问题和反贫困行动都变得更加复杂。

三、当前我国城市反贫困政策概况

当前我国存在的城市贫困问题不仅对部分城市居民的生活造成了很大的困难，同时也对社会经济的发展有着巨大的影响。为此，我国从20世纪90年代中期开始就展开了大规模的城市反贫困行动。

（一）我国城市反贫困政策的基本目标和原则

城市反贫困行动的基本目标是要通过实施有效的经济和社会政策去缓解贫困，并逐步创造最终消除贫困的经济和社会条件。从近期目标来看，首先是采取有效的行动去帮助贫困者摆脱各种困难，恢复正常的生活和就业，并逐步增强贫困者自身的能力以增强适应未来经济变动中各种挑战的能力。从长远来看，最终目的是要通过发展经济和实行更为公平的分配制度，以及逐步铲除滋生贫困的土壤，已达到消除贫困的目标。

在我国社会主义市场经济条件下实施城市反贫困行动，首先要遵循社会关照的原则，关照每一个社会成员的基本生活，为所有的贫困者提供基本的生活保障。其次，按照社会公平的原则，兼顾社会各阶层的利益，对在经济和社会转型中利益受损的群体提供必要的补偿，使所有社会成员都能相对公平地分享经济与社会发展的成果。再次，坚持效率原则，有效地使用各种资源，使有限的资源发挥更大的社会效益，注重鼓励和帮助贫困者通过调动自身的潜能去克服困难，而不是仅仅依靠政府和社会的福利救助。最后，城市反贫困行动与改革开放、发展经济和维护社会稳定的目标相一致，通过反贫困社会政策，一方面要促进经济的发展，另一方面也要提高社会成员的凝聚力，促进社会整合和社会稳定。

（二）城市反贫困政策的主要行动内容和组织体系

在应对贫困问题的过程中各个国家都采用了多种多样的反贫困政策，归纳起来主要是三种基本方式：一是为贫困者提供基本生活保障，二是为贫困者提供工作机会，三是为贫困者提供各种社会服务。我国城市反贫困体系中也包括几个方面，具体来说，我国城市反贫困政策主要包括以下一系列的行动：

1.社会救助系列

包括建立最低生活保障制度、医疗救助制度、住房救助制度、教育救助制度、法律援助制度等，以及鼓励民间机构、社区及个人参与提供补充性社会救助。

2.社会保险系列

包括建立和发展社会养老保险、失业保险和医疗保险以及工伤、生育等方面的社会保险，预防人们因为各种风险事件而陷入贫困。

3.就业服务系列

包括为失业人员提供就业信息、介绍就业、提供就业培训和促进非正规就业等。

4.慈善事业

政府鼓励发展慈善事业，鼓励社会捐助，通过各种方式筹集民间资金而补充社会救助和社会福利项目，其中重点是帮助贫困者和各类特殊困难群体。

5.全社会扶贫帮困行动

主要是指动员机关团体、企业、各种民间组织以及广大干部群众共同投入扶贫帮困行动，广泛动员志愿服务。

总而言之，目前我国城市中已经建立起了有效的反贫困行动体系。尽管其中有些项目在覆盖面、覆盖水平、资金来源以及组织管理等方面存在着一些问题，但这一反贫困体系的日趋完善表明了我国的反贫困行动已经从过去的临时性社会救助逐步走向制度化的反贫困政策体系。在这一体系中各类社会政策在反贫困行动中具有不同的作用，就业政策是积极的反贫困行动，社会保险系列的目的是预防贫困，社会救助系列则是直接对贫困者的基本保障，而其他政策则是从各个方面起到专门性或补充性的作用。

（三）最低生活保障制度及其在城市反贫困体系中的地位和作用[6]

在上述城市反贫困体系中，城市居民最低生活保障制度发挥着基本“安全网”的作用，它最能体现政府在反贫困体系中的社会政策行动，并且也是21世纪以来覆盖最全面、反贫困作用最为明显的城市反贫困政策。我国的城市最低生活保障制度是具有中国特色的城市救助体系中重要和基础性的制度。改革开放以后，随着企业困难职工和下岗失业人员的增多，城市贫困问题变得越来越复杂，原有的社会救助制度已经不能有效地发挥反贫困的作用。到1998年年底，中国国有企业失业人员为1190万人。在此背景下，城镇最低生活保障制度应运而生。1993年6月，上海市率先建立了城镇居民最低生活保障制度，并且取得了较好的社会效益。其后，一些城市也开始试行面向所有贫困者的最低生活保障制度，到20世纪90年代后期开始在全国普及。进入21世纪以来，在中央政府的推动和各地方政府的努力下，最低生活保障在全国各地城市突破“瓶颈”，做到应保尽保，保障对象从1998年的184万增加到了2002年底的2000多万。

我国城镇居民最低生活保障制度的重要意义主要体现在以下方面：首先，最低生活保障制度是各级政府为所有的贫困者提供的基本生活保障，它为保障基本的民生构筑了坚实的制度基础，体现了社会主义国家为人民服务的基本理念。同时，这一阶段的最低生活保障制度为中国经济结构和社会结构的顺利转型提供了良好的基础。城镇最低生活保障制度的实施将城镇居民由于经济结构和产业结构调整和升级而导致下岗失业的这部分群体以“安全网”的形式保护起来，为社会营造了安定的国内环境，使中国经济和社会的转型能够顺利进行。而且在当时城市反贫困体系还不够健全的状况下，通过向所有城市贫困者提供基本生活保障，最低生活保障制度在维护社会公平、体现社会关照方面发挥了重要作用，也促进了经济发展、维护了社会的稳定。

中国城市反贫困政策：社会政策新论

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