社会政策新论：反贫困政策简介

社会政策与反贫困渊源密切，而且通常被认为是反贫困的最直接手段。而社会政策自诞生以来也伴随着克服贫困的政策目标，它主要是通过再分配手段对社会财富进行重新分配以帮助贫困的弱势群体。自1601年英国政府颁布《济贫法》以来，社会政策开始成为各个国家反贫困的一个重要手段。尽管许多研究者们运用社会科学的方法对贫困进行研究，并试图用种种方法来消除贫困，但这些方法中社会政策始终处于一个突出地位。

一、贫困的概念

贫困的含义是随着时代的变化而改变的，要研究贫困的相关问题首先要对贫困的概念进行科学的界定。对此国内外很多学者和机构也从不同的角度对贫困的概念进行了分析。

（一）国外主要观点

诺贝尔经济学奖得主、印度的经济学家阿玛蒂亚·森认为，贫困应当是能力不足而不是收入低下。温洛克妇女能力建设与农村发展项目协调人罗玫认为，贫困是一种状态，不仅指不能满足人的食物、休息等生存需求，也指人是否有获得机会发展的意识。世界银行在《1990年世界发展报告》中给贫困下的定义是“缺少达到最低生活标准的能力”，同时还指出衡量生活水准不仅要考虑家庭的收入和人均支出，还要考虑那些属于社会福利的内容，如医疗卫生。同时世界银行还给出了贫困的三个主要特征：一是缺少机会参与经济活动；二是在一些关系到自己命运的重要决策上没有发言权；三是容易受到经济和其他因素冲击的影响，如疾病、经济萧条等。2001年联合国开发计划署公布的《人类发展报告》中则指出，人类贫困是指缺乏人类发展最基本的机会和选择——长寿、健康、体面的生活、自由、社会地位、自尊和他人的尊重。减少人类的贫困不仅仅是增加收入，还应该在制度上进行改变，改善医疗教育等各方面条件，消除性别、年龄和残疾等原因造成的不利影响，给予所有人群一个公平参与经济发展过程的机会。

（二）国内主要观点

1989年，国家统计局农调总队定义，贫困是个人或家庭依靠劳动所得和其他合法收入不能维持其基本的生存需求。1995年，康晓光提出，贫困是人的一种生存状态，在这种生存状态中，人由于不能合法地获得基本的物质生活条件和参与基本的社会活动的机会，以至于不能维持一种个人生理和社会文化可以接受的生活水准。在童星和林闽钢所著的《我国农村贫困标准线研究》一文中则将贫困定义为：“贫困是经济、社会、文化落后的总称，是由低收入造成的缺乏生活必需的基本物质和服务以及没有发展的机会和手段这样一种生活状况。”国家统计局的《中国城镇居民贫困问题研究》和《中国农村贫困标准》两个课题组对贫困的定义较为一致：贫困是指物质生活困难，即一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可接受的最低标准，他们缺乏某些必要的生活资料和服务，生活处于困难境地。

综上所述，通过对中外学者对贫困的不同定义的归纳总结，可以得出关于贫困的两种观点：第一，将贫困视为个人资源的缺乏，这里的个人资源既包括维持生存的物质产品，也包括使个人获得自主生活的需求，包括现金收入、健康、住房和精神文化等；第二是在更广泛意义上把贫困与缺乏机遇联系在一起，这些机遇包括教育、劳动力市场以及面临的种族歧视、性别歧视等。概括以上观点，我们认为，科学全面地界定贫困这一概念应当包括以下内容。

第一，贫困有广义和狭义之分。狭义的贫困仅仅是指经济上的贫困，即在经济上处于不能维持生产和生存的最低位生活状态。而广义上的贫困则是包括经济意义上以外的贫困，如文化、心理和精神等方面的贫困。

第二，贫困有相对和绝对之分。相对贫困是指生活水平相对低于中等或者高收入水平的一种贫困。相对贫困是从比较意义上来说的，无论社会发展如何，总会有一部分人群的生活水平会相对较低，存在相对贫困。只要有收入差距存在就会有相对贫困，因此，相对贫困在很大程度上反映的是社会分配不平等的状况。而绝对贫困则是指在一定的社会生产方式和生活方式下，个人和家庭依靠其劳动所得和其他合法收入不能维持其基本的生存需要。绝对贫困有一个数量界限或标准，即贫困线，世界银行现在将日收入1.9美元作为绝对贫困线，中国2011年将贫困线设定为人均年收入2300元。

二、中国扶贫问题的现状

（一）取得的成就

“十二五”时期特别是党的十八大以来，党中央把扶贫开发工作摆在更加突出的位置，实施精准扶贫，开创了扶贫开发事业新局面。

一是贫困人口大幅减少。2011年年初，按2300元扶贫标准计算，全国农村贫困居民为16567万人，2014年年底为7017万人；2014年比2011年，贫困居民减少9550万人，年均减少3183.3万人；贫困发生率为7.20％，比2011年下降5.50个百分点，年均下降1.83个百分点。2015年年初以来，各地减贫工作力度明显加大，有望完成2015年国务院《政府工作报告》提出农村贫困人口再减少1000万人以上的任务。

二是农民增收步伐加快。2014年贫困地区农村居民人均纯收入6610元，为全国同口径的65.30％，比2011年提高了8.20个百分点，实现了连续三年增幅高于全国，贫困地区农民人均纯收入增幅继续高于全国平均水平。

三是经济发展上行向好。据有关资料显示，2011—2014年，贵州、云南、四川、湖南、广西、河南六个贫困居民最多的省（区）生产总值，分别增长62.80％、55.70％、54.50％、51.40％、49.40％、46.20％，明显高于全国36.30％的国内生产总值增幅。

四是基础设施不断完善。2011—2014年，国家集中连片特困地区新建农村公路124.12万千米，贫困地区累计解决7852万农村居民的饮水安全问题、354万无电居民的用电问题，完成1565.40万农村贫困户的危房改造。2014年年底，93.50％的乡镇和70.80％的建制村实现了交通通畅，100％的建制村和90％以上的自然村通上了电话。

五是公共服务明显提升。农村义务教育学生营养改善计划、中等职业教育学生免学费政策，在集中连片特困地区全覆盖；重点高校面向贫困地区定向招生人数，从2012年的1万人增加到2014年的5万人。贫困地区新农合参保率达98％以上，农村最低生活保障和基本养老保险全覆盖。生态环境恶化趋势得到遏制。

六是机制创新取得突破。中办、国办出台了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，提出了精准扶贫的工作思路，基本摸清了全国贫困村、贫困户底数。探索建立了贫困县考核和约束、精准扶贫工作、干部驻村帮扶机制，完善投入机制，健全社会扶贫组织动员机制。中央财政2015年安排专项扶贫资金460.90亿元，同比增长8.01％；各地省级财政扶贫投入预算也从2014年的236.28亿元增加到2015年的284.12亿元，增长20.25％。

七是对世界减贫贡献巨大。改革开放以来，我国累计已有7亿多人摆脱了贫困，成为“中国奇迹”最为精彩的篇章。联合国2015年《千年发展目标报告》显示，中国农村贫困人口的比例，从1990年的60％以上，2002年下降到30％以下，率先实现比例减半，2014年下降到4.20％。中国对全球减贫的贡献率超过70％。

（二）目前存在的问题

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》），对扶贫开发作出了最新的战略部署。总的体会，概要说就是“12345”：一个鲜明主题、两个基本判断、三大目标要求、四大主要任务、五大政策措施。

一个鲜明主题就是《建议》提出：“坚决打赢脱贫攻坚战。”2015年11月23日，中央政治局又审议通过了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》。脱贫攻坚，这是五中全会论扶贫的鲜明主题。

两个基本判断就是《建议》指出的“贫困人口大幅减少”和“消除贫困任务艰巨”。这两个外延丰厚的基本判断，既充分肯定了扶贫开发取得的巨大成就，又清醒认识到了面对的突出问题。

但就目前的形势而言，扶贫开发依旧是全面建成小康社会的最“突出短板”。

一是贫困规模大，贫困程度较深。全国有14个集中连片特困地区，单一片区县240个，国家扶贫开发工作重点县592个，贫困村12.80万个、贫困户2948.50万个、贫困居民7017万人。贫困居民超过500万人的有6个省（区），其中贵州达623万人；贫困发生率超过15％的有5个省（区），其中西藏高达23.70％，全国重点县和片区县的贫困发生率平均达22.10％。从大凉山区“1年最多吃3顿肉”的极贫角落，到石漠化地区“跑水、跑土、跑肥”的贫瘠土地，再到大山深处孩子“输在人生起跑线上”的现实无奈，无不迫切告诉我们，现有贫困居民贫困程度都较深。

二是内生动力弱，返贫风险增加。集中连片特困地区贫困问题集中，贫困居民受教育程度低、健康水平低的“两低”现象比较普遍；建档立卡贫困村内生发展动力严重不足，自我发展能力弱，其中70.8％的村还没有集体经济。目前剩下的贫困居民致贫因素较多且交织叠加，因病致贫、因学致贫突出，缺资金、缺技术普遍，因灾返贫、因市场风险返贫常见。以四川为例：在贫困居民中，因病致贫的人占53.90％、缺资金的人占46.60％、缺技术的人占31.80％、缺劳力的人占23.20％。

三是区域性凸显，发展基础脆弱。现有贫困居民主要分布在全国14个集中连片特困地区，自然条件差，基础设施薄弱，基本公共服务水平低，贫困的区域性、整体性特征明显。在12.80万个建档立卡村中，有7.70万个行政村不通客运班车；83.50万个自然村中，有33万个不通水泥（沥青）路。贫困地区农田有效灌溉面积比全国平均水平低近20个百分点。生存条件差，建档立卡户中，需要搬迁的人口近千万；饮水困难的652万户、饮水不安全的580万户。贫困地区公共服务水平偏低，市场主体发育不足、市场体系建设滞后，产业发展处于价值链低端。

四是边际成本高，脱贫难度艰巨。贫困居民生产生活条件普遍落后，一些贫困家庭一穷二白，缺乏劳动力、劳动工具和安全住房、干净水等基本生产生活条件；一些贫困居民居住在深山区、石山区、高寒山区、沙化区和荒漠化区，扶贫一时难以见效；一些贫困居民非残即病，劳动能力弱。2011—2014年，我国减贫幅度分别为26.13％、19.11％、16.67％、14.94％，呈逐年下降趋势。到2020年，7017万贫困居民要全部脱贫，贫困县要全部摘帽，时间十分紧迫。6年时间，平均每年需要减少1200万人。扶贫开发已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期，到了决战决胜的关键时刻。

五是工作有差异，力度亟待加大。一些地方存在扶贫认识不到位、措施不得力的突出矛盾，一些中西部贫困地区还没有把脱贫攻坚作为主要任务，一些部门、单位和东部地区还没有把扶贫济困摆在应有位置。一些地方特别是一些干部“思想贫困”“作风贫困”“方法贫困”，以及“理念功利化”“指导军事化”“管理工厂化”的苗头渐现，阻碍精准扶贫落实。扶贫政策针对性不强，特惠支持不足，已有政策落实不到位，扶贫投入总量仍然不足且有相当的“供需错位”，渠道比较分散、效率总体不高；金融支持有待加强。行业支持缺少特惠，工作责任落得不实，社会动员支持体系薄弱。

三、反贫困社会政策基本内容

反贫困社会政策是国家和政府从社会公正的理念出发，为解决贫困问题，维护贫困者的尊严，增进贫困者的福利，弥补初次分配的不足，促进社会和谐，而实施的一系列政策、措施和办法。具体来说，反贫困社会政策包括以下几个方面。

（一）反贫困社会政策的前提：经济发展

经济发展是反贫困的重要条件之一，只有在经济持续增长的前提之下，反贫困社会政策的实施才具有稳定性和持续性。经济发展对反贫困社会政策实施的作用主要表现在两个方面：一是经济发展能够增加国民财富，为贫困人口提供更多、更好的就业机会，这有利于贫困人口贫困状况的自我缓解，这是经济发展对反贫困直接而积极的贡献；二是经济发展使政府的财政收入增加，使政府更加具备实施反贫困社会政策的客观条件，从而有足够的资金确保反贫困政策的实施，也扩大了反贫困政策的实施范围和实施程度，这是经济增长间接通过政府而促进反贫困社会政策的实施。

（二）反贫困行动模式及政策体系

世界各国的反贫困政策基本上是从两个方面展开的：一是社会救助；二是各种发展援助。社会救助是针对贫困者的低收入和低生活水平的状况，直接对贫困家庭或者个人提供营养、基本卫生和教育保障以及其他生活补助，以满足其基本生活需要的一种方式。由于发达国家的经济实力雄厚，贫困人口的比例相对较小，因而实行了较为普及的救济制度，为那些社会弱者、失去了劳动能力和遭受意外困难的人提供基本生活保障，福利制度已经成为发达国家的主要反贫困措施。相比之下，发展中国家由于受经济能力和庞大贫困人口的双重限制，对贫困人口的社会救助的范围一般比发达国家小得多，一般都以极端贫困人口为主要对象，并且提供的救助也仅仅是满足其最低限度的生活需要。

社会救助是反贫困重要的组成部分，特别是有利于在短期内迅速改善贫困者的生活状况。但是，一旦被救助者过分依赖于救助，也会产生一些不利的影响：一是造成被救助者的自卑和依赖心理；二是使政府背上沉重的财政负担，从而影响经济的发展。西方福利国家在实施了几十年的福利制度后，因经济增长停滞、失业率上升、社会福利开支庞大、财政困难而不得不大幅度削减各种社会服务和生活补贴。因此，在制定反贫困政策时，除了社会救助外，还需要增强贫困人口自身的发展能力，通过发展援助政策来帮助贫困者彻底摆脱贫困。

发展援助是以特定的贫困群体或贫困区域为对象，提供他们所缺的生产要素（如资本、技术、管理经验等），促使他们利用当地的资源条件，依靠自身的努力来发展当地的经济，以提高生活水平和摆脱贫困。发展援助政策的目标是要从根本上消除贫困，其核心是针对贫困者生活环境中的致贫因素，通过改变这些致贫因素而消除贫困。根据援助对象的不同，发展援助政策又可分为贫困群体的发展援助和区域开发援助。贫困群体发展援助政策的对象是由某些共同的问题而导致的贫困群体。通过帮助这类群体解决所面临的问题，增强他们的自身的发展能力。我国从20世纪90年代以来在城市中开展的促进失业下岗人员再就业行动就属于这一类的反贫困行动。区域开发援助政策的对象是贫困人口和他们相对集中居住的社区。通过帮助贫困地区的经济社会发展，从根本上解决区域发展不平衡问题，改变他们贫困落后的状况。我国从80年代以来在贫困地区提供大量的财政援助，同时也制定各种优惠政策鼓励私人投资，以促进贫困地区的就业，包括促进妇女的再就业，以提高贫困农户的收入水平。

（三）反贫困社会政策的形式[1]

由于历史、自然等各方面的原因，中国农村贫困和城市贫困从发生到表现形式，再到解决方式都不相同。因此，中国政府在农村和城市扶贫上也采取了不同的政策和制度安排。农村扶贫的重点是贫困地区的经济增长和贫困人口的收入增长，即“开发式扶贫”，而城市扶贫的重点是提供基本的生活保障，即“城镇居民最低生活保障制度”。

1.农村反贫困的社会政策形式

中国的贫困主要发生在农村，所以针对农村贫困的社会政策较多。在确定了“开发式扶贫”的方针的基础上，政府采取了一系列的扶贫政策。

（1）重点贫困线扶贫

采取区域瞄准办法，以县为单位进行扶贫开发，由国务院专门扶贫部门根据统计确定重点贫困县，作为扶贫开发的重要对象。

（2）扶贫投资计划

建立革命老区、少数民族和边远地区专项贷款，形成小规模扶贫投资计划。在此基础上，确定三项大的扶贫投资计划，即专项贷款、以工代赈和财政发展基金计划。

（3）税收优惠

对于国家确定的重点贫困县和其他贫困地区给予一定的税收优惠政策，以缓解贫困地区负担，促进其发展。

除了专门的农村反贫困政策，中国在农业补贴、农村基础教育、环境保护、农村医疗卫生等方面也进行了一系列的改革，农村最低生活保障制度也在2007年开始在全国范围内建立起来。这些针对全体农民的惠农政策，对于缓解农村贫困，减少农村贫困人口也有重要意义和影响。

2.城市反贫困的社会政策形式

20世纪90年代中期，国有企业改革、工人下岗失业问题产生，随之而来的城市贫困问题开始受到重视。针对城市的贫困，扶贫重点是提供基本的生活保障，即实施居民最低生活保障制度和其他几项强制性社会保险制度（如养老保险、医疗保险），形成了以最低生活保障制度为核心的城市反贫困体系。低保政策最先开始于上海，当时的最低生活保障标准为每月120元。1999年9月，国务院正式发文颁布了《城市居民最低生活保障条例》，以法律的形式将城市的这一扶贫措施固定下来。在该条例的指导下，城镇低保资金不断增加，管理也在不断规范。到现在，以低保制度为基础，中国城市的社会救助体系基本确立。

四、中国反贫困社会政策的发展历程

（一）计划经济反贫困时期

改革开放前，中国的反贫困政策主要表现为社会救济项目，还包括国家发放大量的救灾救济款和救济物资等。其后在1956年通过的《高级农业生产合作社示范章程》中规定对无依无靠的孤老病残社员实行“五保”（保吃、保穿、保医、保住、保葬）供养，“五保”供养制度成为当时扶贫最重要的一种形式。但这种“输血式”的扶贫方式，并没有在贫困地区产生有效的“自我造血”功能，贫困人群的境况没有得到明显改善，仅仅是得到了生存的基本保障。因此，自20世纪80年代以来，政府改变了扶贫政策，开始实行以经济增长为目标的扶贫政策。

（二）扶贫探索期期（20世纪70年代末—90年代初）

为了加快反贫困步伐，中共中央和国务院在1984年发布《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，采取了一系列的重大措施，制定了一系列具体扶贫政策。中央政府在全国筛选出几百个贫困县，把中央的扶贫资金重点投向其中的国家级扶贫县，剩下的分别由省、县、乡三级政府分级负责。到1986年，全国贫困县为664个，其中430个贫困县分布在18个集中连片贫困区。由于这些地区绝大多数位于中西部的山区、革命老区、少数民族地区和边远山区，习惯上也称之为“老、少、边、穷”地区。为了尽快帮助这些连片贫困地区脱贫，保证国民经济的长期协调发展，1986—1993年，中国政府开始了全国范围内有计划、有组织、有规模的扶贫开发工作。全国农村贫困人口由1985年的1.25亿人减少到了8000万人，平均每年减少640万人，贫困发生率从1985年的14.8％下降到了1993年的8.22％。18个集中贫困连片地区贫困人口的减少，使中国贫困地区的分布和类型发生了变化，现在的贫困人口主要分布在地理环境恶劣的西南地区和高原地区。

（三）扶贫攻坚时期（20世纪90年代—20世纪末）

到20世纪90年代中期，为了进一步解决农村贫困问题，缩小东西部的差距，实现共同富裕的目标，国务院决定在1994—2000年，集中人力、财力、物力，动员社会各界力量，力争用7年时间，基本解决全国农村8000万贫困人口的温饱问题。为此国务院制定了《国家八七扶贫攻坚计划》，强调坚持开发式扶贫的方针，并且进一步完善了逐年增加财政投入、扶贫到村到户、鼓励社会参与、加强地区间合作、支持自愿移民、扩大国际组织间合作、强化扶贫资金管理、扶贫重点向西部倾斜、动员中央政府各个部门支持贫困地区开发的各项措施。

经过7年的扶贫攻坚，全国农村没有解决温饱的贫困人口由原来的8000万减少到了3000万，占农村人口比重下降到了3％左右。除了少数社会保障对象和生活在自然条件恶劣地区的特困人口和部分残疾人口外，全国农村贫困人口的温饱问题基本得到了解决。

（四）巩固温饱成果时期（2001—2010年）

国家八七扶贫攻坚计划取得了阶段性胜利，农村贫困形势开始从普遍性、绝对贫困向区域性、相对贫困演变。进入21世纪以后，中国的扶贫开发工作进入了一个新的阶段。在农村方面，中央政府制定了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》，以尽快解决少数贫困人口的温饱问题，同时巩固已经取得的扶贫成果，并且提高贫困人口的生活质量和综合素质。在扶贫对象上，继续瞄准以少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区等所在的592个国家贫困县，同时将瞄准对象向贫困乡、村转移。在扶贫模式上，一是继续实行开发式扶贫模式，同时协同推进贫困地区民生社会事业发展与生态环境建设、建立完善社会保障制度，促进社会全面进步；二是更加注重能力扶贫，引进国外“参与式”减贫理念，创造了参与式的整村推进模式，自下而上由村级组织制定贫困村扶贫规划。在此基础上形成县级、省级规划，发挥贫困人口在减贫过程中的主动性、积极性、创造性，提高其发言权、决策权，不断提高贫困农户自我积累、自我发展能力。在扶贫措施上，实施产业扶贫、以工代赈、科技扶贫、就业培训、劳务输出、移民搬迁六大扶贫工程。在政策保障上，继续加大财政扶贫资金投入，增加扶贫贷款的同时，实行定点帮扶、社会扶贫、东西协作、国际交流与合作等措施[2]。

（五）全面提升发展能力时期（2011年至今）

在深入全面总结新中国成立以来农村反贫经验与做法的基础上，以贫困地区到2020年全面实现小康为战略目标，2011年，国务院制定了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，对“新十年”扶贫开发事业作出了系统的安排部署。一是扶贫目标更加明确：到2020年稳步实现扶贫对象“两不愁、三保障”（不愁吃、不愁穿，保障义务教育、基本医疗和住房），贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。二是扶贫对象更加精准：重点扶贫全国55个集中连片特困区和西藏、四省藏区、新疆南疆三地州以及少数民族、妇女儿童和残疾人等特殊群体，瞄准对象明确指向贫困地区的贫困农户。三是扶贫模式更加科学：实行开发式扶贫和能力扶贫模式，同时与社会保障制度、可持续发展战略、总体发展规划相衔接。四是扶贫措施更加系统：构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、国际合作“四位一体”的大扶贫格局。同时综合采取财税支持、投倾斜、金融服务产业扶持、土地使用、生态建设、人才保障等多种保障措施。农村反贫困进入全面提升贫困地区发展水平的新时期。