我国住房政策的改革和发展：社会政策新论

一、住房政策的改革方向

随着我国经济和社会发展战略的转变，确立了把保障和改善民生作为根本的出发点和落脚点。在中国未来的发展战略上，不再是为经济增长而增长，而是为保障和改善民生而增长，不是为经济发展而发展，而是为保障和改善民生而发展。因此，需要确立住房社会政策的地位，把住房保障全面纳入到政府的责任之中，加强政府在住房保障中履行公共服务的职能，明确政府的角色定位，不断创新和完善政府在住房保障中履行公共服务职能的模式，建立健全政府主导的住房保障体系。

（一）从空间居住分异向空间混合居住模式转变

目前，由于我国地方政府现行的经济适用房政策和廉租房政策形成同质化人群居住空间，已经在部分城市或区域形成一定程度上的社会阶层分割，即住房领域的社会排斥现象。同时，这种空间居住分异的中低收入家庭住房政策模式也带来了诸多的社区管理问题。彻底解决上述问题的关键在于政府住房主管部门要把住房政策指导思想从空间居住分异模式向空间混合居住模式转变。即通过空间混合居住模式避免空间居住模式所导致的同质化群体的社会排斥现象，使居住群体由同质化的不安定状态逐步过渡到异质化居住群体的和谐状态，最终实现住房政策领域的社会融合。

（二）调整经济适用房的针对对象，扩大保障范围

目前，我国现有的经济适用房政策经过几年实践，被认为是比较符合我国国情的住房政策。但是，自从2007年政府有关部门对经济适用房政策的部分内容修订后，该政策保障的对象进一步缩小，鉴于我国仍有大量的城市低收入家庭需要提供住房保障，因此，政府应该对经济适用政策条款进行适当优化、调整，在保证政策的合理性、公开性的前提下，扩大保障对象的范围，使政策的公平性充分体现出来。例如：适当放宽保障对象的准入资格，扩大受益人的范围；强化政策条款细节的规范性和合理性，使不当得利的现象减少到最低程度；把好政策源头的资格审查，同时加强政策执行的监督，保障政策结果的透明性和公平性。

（三）政策性由“补砖头”变为“补人头”

向低收入家庭提供住房补贴是各国住房政策的主要手段。国际通行的政府政策性住房补贴的方式主要有两种：一是住房供给方的补贴，又称为“补砖头”（bricks and mortar subsidies）。如向开发者以较低的成本供应土地、资金或低息贷款，或降低建筑材料的销售税率。二是对于住房需求方的补贴，即所谓的“补人头”（personal or subject subsidies）。包括降低房屋贷款利率，给购房者以税务方面的优惠，还可以支付现金或发放住房券用于住房方面的费用。前些年，我国借鉴国际上的成熟模式，以推行“补砖头”的政策性补贴为主，其目的是降低住房的建造成本，并且明确该住房的供应对象是城市中低收入家庭。该政策的特点是政府需要在住房规划、土地开发、房地产商合作等多个领域参与，无形中会增加政府的成本，同时政府在住房建设工程中还要参与监督、验收等环节，政府投入的成本也会相应增加。

总之，国际上的发展方向是政府住房的政策性补贴由“补砖头”变为“补人头”。这种政策转变的益处显而易见：一方面，即使是最完善的住房政策也无法保证保障对象是最需要帮助的群体，何况还存在政策执行的偏差。“补人头”方式把补贴发给最需要资助的群体，由其自己解决住房问题，这是当前最有效的补贴方式。另一方面，“补人头”可以相应减少“补砖头”附加的成本，从而降低行政成本。纵观西方发达国家的住房政策演变历史，各国政府均认为解决住房的供给与需求问题比补贴政策更有助于解决住房支付能力不足的问题[17]。因此，我国住房政策补贴应借鉴国际成熟的先进经验，实现由“补砖头”模式向“补人头”模式的转变。

二、住房政策的改革措施

（一）深化住房公积金制度改革

1.大力提高公积金的覆盖率，制定合理的住房公积金缴交率

应加强和提高全社会对建立公积金重要意义的认识，使各用人单位和职工增加缴存公积金的自觉性，尽快解决公积金应建未建、应缴不缴的现象。公积金工作的重点应放在一些民营企业、外资企业、城镇私营企业和职工以及进城务工的农民工身上，充分维护中低收入人群尤其是弱势群体的利益。确定公积金交缴率涉及职工、企业、政府三方面的利益关系，由于我国工资改革还正处于推进过程，各地区、各单位之间工资差异很大，再加上各地经济发展水平不同，在这种情况下，制定公积金交缴率时，必须考虑到个别职工现时工资收入水平以及吃、穿、住、行等各项居民家庭生活基本消费支出的状况，在职工家庭合理的住房消费支出范围内，确定各地区职工住房公积金个人交缴率。同时，还要兼顾各级财政和职工所在单位的经济承受能力。

2.改革公积金的运转模式，提高公积金的使用效率

改变现行公积金“低存低贷”办法。由于公积金一直实行低利率政策，再加上受“通胀”影响，公积金有可能贬值。因此，可考虑适度提高利率，可以按银行利率水平，这样参加公积金，就相当于参加银行个人储蓄，把住房公积金的强制性和追求个人利益最大化的目标有机地结合起来，吸引更多的人参加到公积金的队伍里来，增加公积金的吸引力。变现行的公积金“低贷”为“财政贴息”。将个人购房融资由原来享有的公积金贷款利率低于市场利率的优惠政策改成财政贴息，即用贷款利息抵扣所得税或用抵扣所得税折算成一定额度的免息贷款额。这样既可以降低个人融资成本，又可以避免“劫贫济富”现象的发生。

同时，探索公积金保值增值渠道和途径。在我国现阶段，由于资本市场不健全，投资风险大，再加上公积金积累不多，因此，住房公积金保值、增值的渠道只能是发放个人公积金贷款和购买国债。这是实现公积金保值和安全运营的一个十分稳妥的办法。但从长远看来，在资本市场逐渐实现规范运作和法律法规健全的情况下，我国公积金应积极探索商业运营方式，稳健地投资优质金融工具和品种，使公积金的运营实现效益最大化，达到公积金增值的目的。例如，可以像其他社会保障资金一样，由一些精通资本投资业务的人员和专业机构来运作，投资于财力雄厚、信誉良好的公司债券、符合国家政策导向的建设项目以及具有安全性和成长性的股票和基金。另外，在条件成熟时可以实行住房抵押贷款证券化。

3.完善住房公积金的经营管理机制

将住房公积金管理体系建成管营分离的运作格局。管营分离格局，就是在区域化公积金管理机构建制中，把资金营运部门分离出去，单独运作。原公积金管理中心只负责制定政策、执法和监管、保障职工公积金的缴存和使用及增值收益和分配；成立公积金的营运机构即公积金运营公司，负责公积金的保值、增值，运营公司是独立的企业法人。运营公司可以对公积金进行运作和投资。另外，还要制定相应的投资方法、比例、领域、风险预测和回报率等配套政策，为公积金的安全运作提供制度保证。建立、健全监督机制。住房公积金的监督体系应是以财政监督为代表的一个完整的监督体系，应包括财政监督、行政监督、银行监督、审计监督、住房管理委员会监督、社会公众监督、工会监督以及住房公积金管理中心内部监督。只有建立一个完整的监督体系，才能保证住房公积金的安全性和专项使用性，规范住房公积金的管理行为。

（二）加强和规范廉租房制度

廉租房是以“租”的方式来解决低收入人群的住房问题，它不具备保值增值的功能，能有效解决资格审查的难题，并减少权力寻租现象，更适合我国国情。党的十七大报告将“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难”列入“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保证人民基本生活”的重要内容。因此，必须进一步加强和规范廉租房制度建设，具体来说有以下几个方面。

1.扩大廉租房政策受益面

廉租房政策的合理保障覆盖面界定的关键在于“双困线”标准的确定，该标准的基础在于城镇居民的住房状况和收入水平，必须与地方的经济发展水平和财政支付能力相统一。在量化“两线”——住房面积线和家庭收入线的基础上，加快对城镇居民低收入家庭住房状况的摸底调查，确立合理的收入线，将人均月收入在城镇居民家庭基本生活费和基本住房消费支出水平以下的纳入保障范围。各地政府应放宽户籍限制，对进城务工人员、外地生源大学生等符合一定条件的住房困难者给予申请廉租房的资格，保证社会保障制度的公平性。此外，相关部门在确定廉租房政策保障对象时，对于城市“夹心层”和非低保的住房困难户应灵活掌握政策，尽可能解决这类群体的住房困难。政府应建立多渠道的住房保障体系，根据城市家庭收入水平和经济承受能力，按照“从多到少，逆向递减”房租补贴原则，实施城市低收入家庭廉租住房租金补贴办法，即收入高者少补贴，收入低者多补贴。

2.加强廉租房政策实施的监督力度

在廉租房政策实施的监管方面应采取以下措施：一是建立并完善进入退出机制。建立详细的申请人及入住者登记系统，科学划分申请人诚信档案。根据申请人的申报顺序和家庭经济困难程度进行轮候，确保最困难的家庭优先享受廉租房政策保障。二是建立透明的公示制度。在申请人入住廉租房之前要实行一定的公示期，以确保享受廉租房政策保障对象是真正低收入且住房最困难的家庭。在入住廉租房之后，也应通过社区组织调查、走访廉租房情况，定期在媒体、单位或社区进行公示。三是建立定期检查制度。确保实现政策实施的监管和轮换。检查内容包括：申请人获得廉租房的手段的正当性；入住期间是否存在转租情况，以及是否存在欠缴租金和管理费等情况。检查发现虚假申报或者隐瞒实情等情况应收回廉租房并给予相应的处罚。四是建立个人诚信档案和个人收入公示制度。按照国际惯例，包括申请人的身份证明、工作收入情况、个人的可支配资产以及相关的个人社会保障情况。

3.拓宽廉租房资金来源，增加住房保障渠道

目前，我国中央财政拨款是廉租房建设的资金保障，但是中央财政的支持力量是有限的，还不足以解决廉租房的建设问题，各级地方政府应拓宽廉租房建设资金来源。无论是财政拨款还是政府预算，都必须保证廉租房的建设资金，并专款专用。建立多元化的资金融资渠道，如实现住房公积金基金运营增值、广泛吸纳社会个人捐款、完善对商品房的税收政策、发行廉租房的债券等用以保证资金来源。特别是通过给予房地产企业补贴、低价出让土地、减免税收等一系列优惠政策鼓励社会力量参与廉租房建设，从而拓宽廉租房建设资金来源，增加住房保障渠道。

4.制定和完善有关廉租房的法律法规

2007年出台的《廉租住房保障办法》覆盖面过于狭窄，国家立法部门还应该进一步完善廉租房方面的法律。同时，各地方应结合本地经济发展的实际，制定地方性的廉租住房保障法规。并且把廉租房建设列入地方政府绩效考核范围，并加强督查，增强地方政府落实国家住房政策的执行力。具体来说，就是将建设任务具体化、法定化。政府通过多种手段提供廉租房，除了政府统一规划、建设、管理廉租房的方式之外，还应通过市场化购买、租赁现有住房等方式获取房源，开辟廉租房建设的多元化渠道，从而有效增加廉租房的供应量。

研究廉租房政策，要以“以人为本”的科学发展观为核心，解决城市中低收入人群的收入问题。这不仅是一个经济问题，更是一个关系社会稳定、基本人权保护、发展成果分享的政治问题，是可持续发展战略的有效组成部分。

（三）加强和完善经济适用房制度

1.在整体规划上从立法角度提高经济适用房的稳定性和长期性

首先，关于经济适用房政策一系列的法规条文逐步完善了住房保障制度，但是政策修正的同时也带来不稳定的一面，因此，有必要从立法的角度对住房保障的范围、方式和目标进行界定，从而更有效地指导住房保障的供给。各级政府也应该有各自的因地制宜的经济适用房建设开发计划。其次，中低收入阶层住房难的问题也凸显出保障性住房绝对数量供给的不足，加大经济适用房的建设力度，是缓解目前供需矛盾的当务之急，同时，经济适用房建设的面积及其在总的房地产开发投资中的比例也应做到因地制宜，与地方的财力和中长期发展规划相一致。

2.在住房供给上实行经济适用房与商品房逐步并轨

在适当时机，实行经济适用房与商品房逐步并轨。具体有三个方面：第一，改住房补贴暗补为明补，改补贴开发商为补贴消费者，即“补砖头”改为“补人头”；第二，改革土地供应方式和配套收取方法，在财力允许的前提下，部分地区可将土地出让金和配套费作为中低收入家庭的住房补贴；第三，在经济适用房建设上，逐步由政府集中建设改为由普通商品房小区配建模式，并进行统一管理。

3.在监管机制上推行严格规范和审核惩戒制度

推行严格的审核和惩戒制度是实现住房补贴由实物补贴向现金补贴模式转变的保证，也是经济适用房政策顺利实施的重要保证。在明确界定经济适用房购买对象的基础上，资格审核由多重门槛改为双重门槛，即由住房条件、工种、级别等条件改为依靠收入和住房条件来衡量，达到其福利保证的目的。实现政府在经济适用房购买资格审核中的主导作用，对于违规行为采取严格的惩戒措施，同时通过规定准许转让最低时限、税收等手段限制经济适用房的再流通[18]。

（四）大力推进公租房制度建设

1.构建我国公共租赁住房的筹资机制

由于当前我国公共租赁住房建设资金严重短缺，光凭中央政府的行政命令和地方政府的投入，只能起带头示范作用，并不能使公共租赁住房制度长久良性运作，亟须建立调动广大社会资金的有效机制。由政府直接注资建设公租房会给地方政府造成巨大的财政压力，为了促进公共租赁住房制度的发展，建设资金的来源应当以政府提供相关优惠政策为主导，以社会资金和银行低息贷款为主要来源，政府资助与公积金扶持作为补充，倡导土地出让收益惠于民生的公共租赁房发展思路。可以采用银行统一筹集、管理和使用保障性住房资金的方式，以固定利息率吸收社会资金；为商业银行提供低风险的住房资金产品，实现银行资本的注入；借鉴并联合福利彩票，发行住房保障彩票扩大融资渠道；为公共租赁房建设提供固定利率贷款等多种手段。

2.拓宽公共租赁住房的房源筹集渠道

由于我国公共租赁住房发展时间不长，房源获取渠道较少、结构单一，虽然相关政策规定公共租赁住房房源可通过新建、改建、收购、在市场上长期租赁等方式多渠道筹集，然而当前我国还主要是以新建为主，其他的房源筹集方式很少涉及。公共租赁住房房源短缺问题，仅靠政府新建并不能填补这一空缺，还需要拓宽房源筹集渠道。具体而言可以采取以下几种方式：一是按照区位分布合理、居民生活便利原则，进行集中新建；二是在一些已经部分开工的安置房小区或者商品房中进行分散配建；三是政府以略低于市场的价格批量收购房地产建设项目中符合公共租赁住房规定条件的住房；四是在交通便利的地区通过二手房市场对符合公共租赁住房规定条件的住房进行收购；五是在工业园区或开发区内建设公共租赁住房，可以是园区管委会自筹资金进行建设，也可以是园区内有条件的企业自己建设。此外，政府还可以在住房租赁市场上采取“公私合营”的方式，即政府作为“二房东”以相对比较低的租金与私人业主签订长期租约，从市场上统一承租一批房源，作为公共租赁住房再租给社会。在筹集房源的过程中，根据住房市场过滤模型，住房市场上的二手房应该是保障性住房的优先选择。如果在市场上有闲置二手房的情况下，政府再新建大量住房，不仅会加重政府财政负担，还会造成社会资源的浪费。

此外，由于我国各地社会经济发展水平不一，因此各地在公共租赁住房的设计规划和建设运营过程中也要根据自己的实际情况“以需定建”。

3.科学设计公共租赁住房的租金与租期

公共租赁住房的租金水平即租金价格是个很关键的问题，涉及享受对象的承受能力和租金对他们吸引力。不少地方由于租金规定过高而出现公共租赁房租不出去的情况。公共租赁房租金水平确定的总原则有两条：一是租金略低于市场价。符合中等偏下收入家庭的承受能力，一般可考虑低于市场价格10％～30％。二是开发经营者保本微利。保本才能良性循环，微利才能有开发经营的积极性和动力，经营利润额一般可考虑3％左右。尽力避免原有体制下公房只有投入没有产出的弊端。

4.影响公共租赁住房租金定价的因素

公共租赁住房的租金定价还受到建设运营成本、土地来源、租房者的收入水平、住房需求、市场价格以及政府的财政能力等一系列因素的影响。为了做到公平，租金补贴标准应实行差异化原则，即针对不同收入水平的住房困难群体，采取不同的补贴标准。当前广州等几个城市已经开始运用差异化的补贴标准。广州市采取用家庭可以享受的住房保障补贴水平乘以一个补贴系数的方法确定保障性住房租金补贴额，补贴系数是根据家庭的年人均可支配收入来确定的。一般而言，补贴的金额将会随着家庭收入的不断增加而逐步减少。关于租期的设置，可以按照不同申请群体有所区别，实行动态监管。

尽管我国公共租赁住房制度存在这样那样的问题，但是其本身具有的价值不容忽视。因此，它的完善不仅关系我国政府、社会、人民的切身利益，也关系着我国在法治建设过程中相关立法的颁布，从而使我国社会主义法治理念贯彻到我国社会生活的各个层面。