我国住房政策解析的介绍

一、住房政策分析的视角

（一）政策分析的理论视角：商品化抑或福利化

1.住房的商品性和福利性具有不对称性

商品性属于住房生产、流通领域的问题，是住房问题的经济属性；福利性则是在国民收入再分配（属于二次分配）领域对住房进行补贴或转移支付的问题，是住房行为的社会属性。住房的福利化性质体现在两个方面。一是住房行为的社会性。良好的住房政策和制度有助于人与人之间的和谐和社会的稳定，同时增进公民对于政府的向心力和信任度，有利于政府各项政策的推进与实施。二是由于竞争的无序化、市场的不完备以及信息的不对称等客观原因，住房困难很难及时准确反映出住房需求状况。由于上述原因，各国政府历来非常重视住房问题，从财政收入中拿出相应比例用于住房补贴或者通过政府行为进行国家干预。

2.住房的商品性和福利性可以相互组合

从住房本身的二重性来看（市场生产流通领域的商品性和政府国民收入再分配领域的福利性），现代国家大多采取福利与商品相“组合”的住房政策方案，同时带有一定的倾向性。即把居民住房消费效用目标放在社会福利最大化上；把解决住房问题的首付放在主要以市场行为（辅以政策调控）实现社会职能上；把住房政策的着眼点放在中低收入家庭上。

总之，住房在生产流通和初次分配领域的商品性和国民收入二次分配领域的福利性是一个国家政府住房政策的基石，二者的组合状况也是决定住房政策成败的关键。作为住房政策理论视角的商品性和福利性是属于不同层面和领域的概念，二者并非相互对立的矛盾关系，而是互为补充的组合关系。

（二）政策分析的理论转化：实物补贴抑或现金补贴

住房实物补贴的最大弊端在于它扩张住房的“短缺”效应，同时实物补贴的科学度量标准和合理分配方式难以确定，在实际操作中容易造成住房分配标准混乱、消费误导和寻租的现象，使政府本欲实现公平合理目标的住房补贴，最终演变为加剧不合理结果的原因。

相形之下，西方发达国家普遍推行的以现金补贴方式为特征的住房政策具有较强的可操作性和优势。住房现金补贴方式的弊端在于在一定条件下会产生溢出效应，即居民接受政府住房现金补贴后，现金收入增加，在居民住房收入弹性小的条件下，居民对非住房消费品的需求会随之增加，引起非住房消费品供应紧张，推动价格上涨。但是，这一缺陷可以通过政策引导和消费限制来克服。例如，西方发达国家实行的住房租金补助计划，要求接受补助的家庭必须有25％的收入用于住房租金。住房现金补贴方式另一不足之处在于，在社会住房价格供给弹性为零时，接受补助后低收入家庭增加的住房需求增加，可能会被随之而来的住房价格所吸收，形成淹没效应，这需要靠宏观上采取相应的调节政策来解决。

与实物住房补贴不同，现金住房补贴产生了直接的收入效应，政府有针对性地通过适时的现金补贴，使各收入阶层家庭的住房消费支出在市场都要遵循价格信号行事，从而通过市场机制的中介，以需求带动供给，再辅以适当的政府调控，刺激居民的住房收入弹性和住房价格供给弹性，达到消除负面的溢出效应和淹没效应的目的，减缓甚至消除住房市场的短缺或过剩，达到住房市场供求平衡的目的。总之，住房现金补贴相比实物补贴被认为具有更多的优势。

（三）政策分析的理论选择

1.居住分异模式与混合居住模式

通常来说，居住分异模式是指不同的社会群体在城市的不同空间形成同质性人口（一般以阶层或种族为标志）高度集聚的居住区[5]。居住分异首先是城市空间资源的稀缺性与社会阶层分化或种族差异相结合的产物。在级差地租的价格杠杆作用下，不同的社会群体逐步被定位于城市的不同空间区位。

混合居住模式是指将不同收入和阶层的居民在同一个领里层面结合起来，形成相互补益的社区，尤其对于低收入群体来说，不至于被排除在城市主流社会生活之外[6]。通过混合居住模式，可以避免由于空间居住分异模式所导致的同质化群体的社会排斥现象，使居住群体由同质化的不安定状态逐步过渡到异质化居住群体的和谐状态，最终实现住房政策领域的社会排斥到社会融合的目标。

2.居住分异模式存在的弊端

目前，由于我国地方政府现行的经济适用房和廉租房政策形成同质化人群居住空间，已经在部分城市或区域形成一定程度上的社会阶层分割，即住房领域的社会排斥现象。同时，这种空间居住分异的中低收入家庭住房政策模式也带来了诸多社区管理问题。

在市场经济条件下，居住分异几乎出现在每个城市，特别是大城市里。一般而言，主流社会阶层和优势的社会群体，由于对空间资源的竞争能力和支付能力较强，会逐步占据城市中较好的空间区位，而社会中的弱势群体则由于竞争力不足，必然被挤压到城市中较差的空间区位。居住分异突出表现为富裕阶层、贫困人群等分别占据了城市的特定空间，并且形成了具有一定规模、特征明显的聚居区。总体上看，高度的居住分异给社会带来的负面影响是极为明显的，特别是社会弱势群体在空间上的聚居与隔离，始终被认为是城市社会的突出问题。

社会弱势群体由于自身经济能力和社会地位的低下，在特定空间聚居之后，造成其所在的城市区域购买力差、税收薄弱、财政匮乏，从而演变为该区域的整体性衰败，与主流社会群体形成了空间区隔和社会隔离，造成了贫困聚居区（贫民区）居民在就业信息和就业机会的获得方面极为不利，失业成为顽症，贫困越陷越深，犯罪伴随贫困不断滋生。并且，由于邻里效应（居住区的特征对于居民态度和行为的影响）的作用，贫民区会形成与主流社会不相容的价值观和行为规范，这些偏离社会主流的价值观和规范将极大地影响其居民。久而久之，这些区域将遭受更多的社会排斥，并会逐步被主流社会所抛弃。扭曲的价值观、恶劣的经济状况和社会处境相叠加，往往会导致贫民区居民形成与主流社会对立的情绪和敌视心理，并且在特定情况下可能会演变为冲突行为。西方很多城市深受此类问题的困扰。

3.居住分异模式弊端的解决措施——混合居住模式

面对居住分异的弊端，从20世纪60年代开始，西方学者开始混合居住理论的探索。混合居住模式是指将不同收入和阶层的居民在邻里层面结合起来，形成相互补益的社区，尤其对于低收入群体来说，使之不致被排除在城市主流社会生活之外。

从经济层面看，多样化的人群在空间上的相对集中，实质上是将不同人群的各类需求汇集为有效的消费市场和劳动力市场，从而有力地刺激经济增长；并且，城市在就业方面的自组织功能得以发挥，极大地提高就业。一些实证研究表明，在大城市，多样化人群的集聚与低失业率存在显著的相关。从社会层面看，混合居住显然是促进社会融合的重要途径。混合居住使不同阶层和种族的人口聚居，文化的多样性能够丰富居民的生活；经常接近异质人群，能够提高居民对其他群体的宽容度；混合居住可以加深不同阶层人群之间的理解，增强主流群体对弱势群体的关心与重视；对于弱势群体而言，混合居住有利于下一代在教育和个人发展方面获得更多更好的选择机会。

二、住房政策的现状和问题

1998年颁布的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革和加快住房建设的通知》提出了建立适应各地实际情况的住房保障制度的要求，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。确定了从住房供应结构和供应方式方面，建立适应不同收入水平居住房支付能力和层次的住房保障的基本设想。

（一）住房公积金制度

住房公积金制度属于政策性住房金融制度，是我国住房政策体系的重要组成部分。其特点是直接以金融手段支持广大城镇职工在市场上解决住房问题。

1999年国家颁布了《住房公积金管理条例》，首次以立法形式将公积金定义为：住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金。

我国的住房公积金由两部分组成：一部分是职工从工资中按规定缴存5％或更高一些的资金，另一部分是由单位每月按规定为职工缴存5％或更高一些的资金。公积金制度是国家法律规定的重要的住房社会保障制度，具有强制性、互助性、保障性。单位和职工个人必须依法履行缴存住房公积金的义务。

1.我国住房公积金制度的实施现状

第一，住房公积金制度管理日趋完善。目前，全国各地区根据《住房公积金管理条例》，结合本地区实际情况，建立了个人、单位、总账三级财务核算模式。该模式体现为：住房公积金管理委员会委托一家银行进行存储住房公积金资金，从事归集操作，办理单位和个人的各项业务。上述管理模式既能够充分发挥住房公积金资金的集聚效应，同时还可以节约人力、物力，减少管理成本，是一种较好的公积金管理模式。2002年，各地公积金管理机构根据《国务院关于进一步加强住房公积金管理的通知》进行了相应的机构调整，即按照“统一决策、统一管理、统一制度、统一核算”的原则，各省区市只设一个公积金管理中心，独立行使对住房公积金的管理职责。这种新的公积金管理模式有效避免了原有模式出现的管理分散、政策不一致，政令不畅通等问题。

第二，住房公积金业务稳步发展。《全国住房公积金2016年年度报告》显示，2016年末，住房公积金缴存总额106091.76亿元，缴存余额45627.87亿元。提取总额为60463.59亿元，占缴存总额的56.99％。近五年来，住房公积金年度缴存额均保持两位数以上的增长速度；2016年，发放住房公积金个人住房贷款327.49万笔，12701.7亿元，全年回收个人住房贷款5034.55亿元，累计发放个人住房贷款2826.63万笔、66061.33亿元；个人住房贷款余额40535.23亿元。上述数据充分说明，在当前我国宏观调控房价的形势下，我国住房公积金业务有了较快的发展，作为城市中低收入家庭的主要保障性政策，住房公积金制度仍然发挥着不可或缺的作用。

第三，住房公积金制度的监管体系基本形成。为了加强对住房公积金的监管，各地初步形成了由建设主管部门、财政部门、中国人民银行、审计部门组成的监管体系。同时，不断完善监管制度，进一步加强监管措施，全国住房公积金监管信息系统建设取得一定进展。此外，部分城市还开通了住房公积金网站，完善社会公告系统，丰富信息披露内容。在发放缴存凭证的基础上，建立了住房公积金查询系统，提供电话、网络、ATM机、发放银行查询卡等多种查询方式，使公积金管理业务逐步透明，有利于接受社会的监督。

2.我国住房公积金制度实施中存在的问题

第一，住房公积金制度推行地区发展不平衡，公积金缴纳比例低。住房公积金制度本来应该是一项强制执行的保障制度，但各地发展水平并不一致。截至2009年底，东部地区参加住房公积金的职工覆盖面已达到80％，中部地区达到60％，西部地区只有50％，北京、上海、天津及东部沿海地区等城市的住房公积金覆盖率则高达90％[7]。与此同时，国家或地方政府还没有针对上述情况出台强有力的制约措施。此外，东西部地区的住房公积金缴纳比例差距较大，部分发达城市缴纳比例达到职工工资的8％～10％，甚至更高。而大部分城市的缴纳比例仅为职工工资的5％～7％，直接反映出东部和中西部地区的经济发展水平差距[8]。因此，各级政府应切实推进住房公积金制度的建立和实施，努力探索并逐步完善有关制度，逐步缩小地区间的不平衡性，从而使城市中低收入家庭的住房问题得以逐步解决。

第二，住房公积金制度设计存在缺陷，覆盖率不够高。住房公积金是一种强制性社会福利。但从目前看，实施住房公积金制度的主要是国家机关、事业单位和效益较好的国有企业，大量的中低收入家庭被排除在外，覆盖面、受惠面较窄。不少地方住房公积金实际缴存职工人数不到在岗职工人数的一半。城镇个体工商户、自由职业人员、外来务工人员、农民等目前尚未纳入公积金缴存范围。很多地方私营、民营企业也没有建立起公积金体系。一些国有企业或事业单位对正式编制内员工缴纳公积金，而对聘用员工不缴纳公积金，实行两种待遇。这种不够高的覆盖率造成了公积金受益群体的有限性和不公正性：一方面，收入较高或收入稳定的职工有住房公积金，住房贷款享受到优惠；另一方面，下岗再就业人员、进城务工人员等收入较低、生活困难的群体没有公积金，迫切需要解决的住房问题无法解决，收益甚少，没有享受到优惠政策。

第三，住房公积金管理监管不到位。《住房公积金管理条例》规定，住房公积金的管理实行住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的运作机制。在实践中，住房公积金管理委员会没有常设机构，管委会决策常常流于形式；管理中心是一个隶属于当地政府的行政化机构，同级财政部门只对管理中心提供的财务报表进行审查，进行的监督非常有限；银行与管理中心的关系就像银行与储户的关系一样，公积金管理中心是银行的大客户，完全掌握着资金调度的主动权，作为托管银行对资金的流动起不到实质的监督作用。同时，长期以来，在地方政府利益、政绩的驱使下，加上一部分公积金管理中心缺乏严格的内控制度和有效法制手段，住房公积金被挤占、截留、挪用的案件屡有发生。

第四，住房公积金使用效率有待进一步提高。从住房公积金的使用率上看，各地区一般在50％～60％之间，且地区间差异较大。经济发达地区，使用率有的已超过90％，但一些经济欠发达地区，使用率还不足30％。特别是近年来随着房价不断上涨，住房公积金贷款在改善住房条件中的作用越来越小，公积金使用效率下降。另外，许多国家公积金除用于住房相关的消费外，还包括医疗、失业保障，其使用效率很高。我国现行住房公积金制度规定，住房公积金仅限于与住房相关的消费，用途单一，作用发挥不够充分。

（二）经济适用房政策

经济适用房是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房[9]。2003年8月出台的《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》中明确指出，经济适用房是“具有社会保障性质的住房”。经济适用房政策是我国住房政策领域比较成功地为低收入家庭提供住房保障的主要途径。

1.我国经济适用房政策的实施现状

20世纪90年代中期，住房供给体制改革不断深化，形成了三种住房供应方式：为高收入人群提供商品房，为中低收入人群提供经济适用房，为低收入群体提供廉租房。其中，经济适用房以其市场运作、政府监管的特点，在中低收入阶层保障中发挥着重要作用。政府先后出台了一系列政策法规来保障经济适用房的供给，满足中低收入阶层的需求。

尽管如此，统计资料表明，经济适用房建设规模几年持续走低，表明国家对于经济适用房投入不足，经济适用房供给严重不足，导致城市中低收入家庭住房问题无法得到彻底解决。根据全国人大常委会2009年10月28日发布的保障性住房建设项目实施情况调研报告的调查显示，在中央颁布安排的重大公共投资项目中，保障性住房建设缓慢，截至2009年8月完成投资394.9亿元，完成率仅为23.6％[10]。

2.我国经济适用房政策实施过程中存在的问题

经济适用房政策自实施以来为解决我国广大中低收入家庭的住房问题作出了较大的贡献，但是具体实施过程中仍存在不少问题和政策缺陷有待进一步解决与完善。从激励机制、政策导向、融资体系和监督体系等四个环节来看，经济适用房政策的实施过程存在以下主要问题[11]。

第一，激励机制上全局和局部利益的冲突。《经济适用住房管理办法》是经济适用房政策的纲领性文件。该文件明确规定，经济适用房以城市中低收入家庭住房困难户为供应对象，其建设用地供应原则上地方政府划拨为主[12]。

1999年后，我国政府确立扩大内需政策，房地产行业成为主要的经济增长点。房地产市场的整体持续繁荣拉动了高速城市化，同时拆迁安置增加了房地产市场整体需求，使政府开始不断考量福利性质的经济适用房向带有谋利色彩的商品住房的转变。同时，国家规定对经济适用房免征土地出让金，相关行政事业单位收费减半，而土地出让金和税收恰恰又是地方政府收入重要来源，这就使这项对中低收入人群福利保障的措施与地方政府财源对立起来。因而地方政府在土地供应和政策执行监督力度上并不向经济适用房倾斜。甚至在国家调控房地产市场政策出台后，地方政府经常以地方性法规、条例或通过不作为的方式来消除、减弱调控效力，保证本区域房地产市场的繁荣。

第二，政策导向整体性和稳定性的断裂。经济适用房建设运行情况、制定发展计划等方面也存在不少问题，其建设缺乏完整持续的公共住房发展计划，从而导致建设随意、盲目，甚至仅仅作为平抑房价的工具而存在。中国住房发展政策在住房商品化和住房制度改革过程中不断完善，如住房发展策略阶段性计划有安居工程计划，即在20世纪90年代通过经济适用房住房政策的具体计划“安居工程”来解决中低收入阶层住房问题，但一直没有一套长期完整持续的公共住房计划，并且在法律体系上没有完善的法律制度规范住房建设行为，这就使供给存在脆弱和断裂的可能性。

第三，融资体系上有效性的缺乏。住房金融制度是经济适用房政策健康运行的重要保证，其关键是实现由计划拨款向市场融资转变，而最有效的基础就是充分利用个人资金。我国是居民储蓄率很高的国家，住房金融制度多把储蓄作为主要资金来源，即住房公积金制度，居民拿出每月收入一定比例的资金作为住房储蓄以保证最大范围筹措资金，可其绝对数量毕竟有限，公共住房消费信贷政策限制条件却很严格。例如，《国家安居工程实施方案》规定：个人首期付款的比例要达到房价的40％以上；中国建设银行安居工程贷款业务也规定贷款额度不超过房价的60％。但无论住房公积金制度还是消费信贷，由于大量城市中低收入家庭因就业状况未建立或虽建立但并没缴纳住房公积金，而使最需要帮助的群体无法享受政策优惠。同时，住房消费信贷的严格限制又把中低收入阶层拒之门外，这样就使现有住房融资体系的有效性大打折扣。

第四，监督体系上互动性与时效性的不足。首先，在经济适用房分配过程中，坚持了住房申请者的分类体系。由于住房市场的需求总是大于供给的，再加上惠及人群的广泛性，就不可避免地出现了经济适用房的热销。其次，受益人群也出现难以甄别的状况。目前我国尚未建立科学的个人收入申报制度，从而使“中低收入家庭”变成一个十分宽泛而模糊的概念。在个人诚信系统未建立的条件下，购房者家庭年收入等材料都可以通过造假等多种渠道获得。最后，居民收入水平界定的不确定因素很大。由于缺乏相应的评估指标，明确界定中低收入阶层是一件相对困难的事情。这些原因导致经济适用房一部分流入实际上并不缺房而着眼于升值的投资者手中。住房保障某种程度上带有公共产品提供特征，可经济适用房在实际运作中采取了政府提供优惠政策，同时限定利润（价格）并且对申购家庭的资格进行审核，其依据来自社会团体（如企业）为申购者出具的证据。可以看出，在整个过程中，社会团体提供的依据可靠性存在质疑，政府监管又难以到位，监控环节的薄弱又会导致“骗购”现象的出现。对于开发商而言，逐利性只能使其更为关注自身利润的得失。同时，开发商也没有权利和义务对申购家庭进行监管。因此，在审核依据可信性较差时，这种政府监控职能弱化甚至缺失的模式，自然会衍生很多问题[13]。

（三）廉租房政策

廉租房是指由政府通过组织建设或政策引导等方式提供给城市低收入家庭的保障性公共住房。廉租房政策是针对城市贫困人群而设计的住房保障制度，是针对不具备购房能力的城市最低收入家庭所提供的一种新型住房保障政策。廉租房的社会保障性质主要体现在两个方面：一是由政府出资建好后，低租金租给住房困难户；二是由政府发放租金补贴给住房困难户。通常来说，政府会选择城市中比较偏僻、地价便宜的地区集中建设，并且按照城市家庭收入和经济承受能力实行反向递减补贴租金。由于是大规模的公共性住房，廉租房的建造质量和成本相比较商品房会有所降低。廉租房政策使城市的最低收入家庭有计划地集中居住在一起，在一定程度上解决了他们的住房问题。

1.我国廉租房政策的实施现状

截至2009年年底，我国廉租住房制度建设共投入354亿元，是2007年投入资金的3.7倍[14]。政府财政对廉租房的投入力度在加大，投入数额在增加，同时，中央财政向中部、西部财政收入比较困难的地区支付专门用于廉租住房制度建设的资金。

2.我国廉租房政策实施中存在的主要问题

第一，资金来源存在的问题。我国用于廉租住房的资金安排主要包括三种渠道：首先，以土地出让金净收益的5％作为廉租房建设资金；其次，以各地方政府的财政资金作为支持；最后，以住房公积金增值收益用于低收入家庭的住房保障。这三种渠道从运作情况来看，都存在现实上的问题。虽然国家已将廉租房建设放在重要的位置，但是目前各级政府可用于廉租房建设的资金缺口较大，资金不到位且资金支持体系不尽完善。

中西部经济欠发达和不发达地区的地方政府能够安排的财政资金数额差别较大，数目也非常有限，廉租房政策实施所需资金面临较大的缺口。而我国低收入家庭在这些地区占的比重相当大。同时，土地出让金是受地方商品房市场发展状况制约的，稳定性很差。再加上公积金的增值收益是否应该不分对象地普遍用于低收入家庭的住房保障，目前社会上对此存在较大的争议。在现阶段，由于地方上政府财政资金的稳定性和充足性提供难以保障，使我国廉租房制度在实际运作中收效不理想。

第二，政策覆盖面不够宽。廉租房制度的政策覆盖面不够宽是现阶段廉租住房政策实施中面临的最大困难。目前我国城市廉租住房分配对象主要是具有城市户口的“双困”家庭[15]。与此同时，中低收入家庭与低收入、最低收入家庭的收入的绝对差额不是很大（即所谓的没有列为廉租房适用对象的边缘群体）。因此，中低收入家庭也同样存在对廉租房的需求。从目前低收入群体的定义所覆盖的范围来看，这类群体没有被列入廉租房政策的保障对象。此外，随着社会的转型，新就业的毕业生、城市流动人口、进城务工人员、城乡接合部土地被征用或拆迁的城市新居民是新出现的不可忽视的住房弱势群体。从落实的情况来看，廉租房制度不仅对城镇“双困”家庭的保障尚不到位，对上述各类城市新型弱势群体的居住权利保障更无从谈起，这就需要各地区积极主动去完善现有廉租房制度。

第三，廉租房政策实施的监督难度较大。目前，我国尚没有建立个人信用制度和个人收入申报机制，居民的各项隐性收入无法统计。因此在廉租房的住房申请审批和实施监督方面面临较大的困难。随着廉租房政策保障对象的不断扩大，亟须有关政府部门出台相关的一系列合理规范的廉租房申请收入评价标准体系，并在此基础上明确相对合理的廉租房政策保障覆盖面。此外，现行的廉租房建设和管理体制涉及财政、民政、国土、建设等诸多政府部门，各部门职能重复、交叉的现象较为普遍，易相互扯皮推诿，加大了廉租房的监督难度。

第四，缺乏社会力量参与的激励机制。廉租房属于保障性住房，基本上没有任何利润，由于政府限定的较低租金，只能租给城镇低收入家庭，无法形成建设资金投入产出的良性循环。相比较商品房具有较高利润和经济适用房的管理费等激励措施来说，缺乏一定的激励机制。因此对于房地产开发公司等社会力量而言，往往缺少足够的经济性参与城建廉租房。此外，由于相关部门在廉租房的计划审批、手续办理、优惠政策落实等方面拖拉推诿，以至于建房成本和风险增加，使得开发商建设廉租房的积极性不高。

（四）公共租赁住房政策

公共租赁住房简称公租房，是指以低于市场价格或者承租者能够承受的价格提供给中低收入住房困难家庭租赁居住，其面向的群体是游离在保障性住房和市场之外的新就业职工等社会“夹心层”[16]。作为一种全新的住房政策，公租房与以往保障性住房如经济适用房、廉租房有所区别。经济适用房居民拥有房屋所有权，而公租房所有权则归政府。公租房可以成为重复使用的共有资源，其使用效率高于经济适用房。此外，与廉租房相比，公租房主要解决的是新就业人员等夹心层群体的住房问题，包括新的大学毕业生，以及从外地迁移到城市工作的群体；而廉租房则是解决符合城市最低生活保障标准且住房困难的住户。由于公租房的稳定性、可靠性，部分城镇居民完全有可能在购房能力不足时考虑租赁公租房。

2010年6月，住房和城乡建设部等国家七部委联合发布了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，此文件的出台标志着公共租赁住房正式成为我国住房保障体系的一个重要组成部分。

1.我国公租房政策实施的现状

从几个公租房发展有代表性的城市来看，我国公租房政策的实施特点如下：

第一，2009年北京就开始公租房建设，当年开工建设的公租房在8000套左右。在目前按规划建设公租房分为三类：第一类是政府组织建设收购的公租房，面向已经取得经济适用房、两限房（限价、限面积）、廉租房“三房”资格的家庭；第二类是产业园区、国有企业利用自有土地建公租房，主要解决本单位职工和引进人才住房需求；第三类，结合城乡接合部改造，农村集体经济组织通过自建、参股或租赁土地等方式建公租房，主要满足外来务工人员租房的需求。这些公租房的建筑面积一般控制在60平方米以内，租金一般低于市场价格的20％左右。

第二，公租房建设的深圳模式。由政府提供政策支持，限定套型面积和提供优惠租赁价格，由政府或政府委托的机构持有产权，面向来深圳就业的无住房优秀人才提供的优惠住房。为落实深圳市政府人才安居政策，解决领军人才的后顾之忧，深圳市2016年全年提供保障性住房和人才住房40万套，40万套住房中，人才住房不少于30万套。深圳市将人才住房从现有的住房保障体系中相对分离，并结合人才群体的多元化需求加以完善，形成面向人才量身定做具有政策优惠性质的住房，构建人才住房与保障性住房双轨并行的公共住房体系。

第三，厦门市是公租房起步较早，制度相对完善，管理也较为规范的城市。按照“政府主导、分类补贴”的原则，积极推进公共租赁住房建设。厦门市使用财政资金投资公共租赁住房建设，并按照市场价格向中低收入家庭出租，然后根据承租人不同的收入情况，再给予不同比例的租金补助。政府主导，分类补贴，再加上严格的准入和退出机制，构成了厦门市的公共租赁住房的政策体系。

2.我国公租房政策实施汇总存在的主要问题

第一，资金不足，建设规模偏小。我国的公租房市场尚处于初级阶段，尚未形成规模。现在从各城市的公租房规划项目来看，除了重庆市外，其他城市规划的规模都比较小。

第二，公租房的保障对象没有明确统一。从目前来看，对于公租房的保障对象，全国还没有完全统一，一般都规定必须有城镇户口。虽然一般都将新毕业的大学生考虑在内，但是对于农民工，普遍还没有纳入规划，有的城市虽然也有规划，但都没有放在同等的位置。而未来中国的城市化关键是农民工，特别是由于城市化进程出现新生代进城务工人员落户城镇的问题，在保障对象公租房落实方面仍然存在政策性难题。

第三，相应的公租房退出机制不易落实。公租房虽然有明确的退出机制，但考虑到中国尚没有私人财产申报的制度，政府主管部门事实上很难真正掌握租房户的真实财产收入状况，所以这一退出机制能否真正落实还是存在质疑的。