当代中国住房政策的改革与发展：社会政策新论

一、我国住房政策的纵向发展

（一）计划经济时期住房供应体系（1949—1980年）

社会主义改造完成后，我国建立起苏联模式的高度集中的计划经济体制，与之相适应的福利住房制度也逐渐形成。

福利住房制度即在城镇实行住房产权公有、实物分配、低租金使用的福利性住房制度，政府和单位承担职工住房建设、管理和维修养护的全部责任；国有土地使用权行政划拨，无偿、无限期提供给用地者，不允许转让；职工在使用住房的同时向国家交纳少量的租金。

新中国成立之初，我国城市住房经历严重短缺的阶段，政府投资建房，使住房紧张问题在一定程度上得到缓解，但是随着社会的发展、人口的增加，这种福利住房模式的弊端也显现出来。首先，对政府而言，由于城镇住房建设由国家统一安排，其建设、管理和维护养护主要由国家投入，每年需支出巨额的财政资金。其次，城镇住房租金政策和管理制度不合理。再次，当时居民对福利分房的福利依赖性过大。最后，福利制分房制度还造成苦乐不均和不公平。

到20世纪70年代的发展阶段，这种只覆盖城镇社会一部分人的住房福利制度，既无法体现社会保障功能，也无法满足社会的多层次住房需求，所以对福利分房制度的改革迫在眉睫，势在必行。

（二）住房商品化初试阶段（1980—1985年）

1980—1985年是我国住房制度改革的第一个阶段，提出住房商品化政策。此阶段的改革重点是补贴出售新建住房。

1980年6月，中共中央、国务院在转批《全国基本建设工作回应回报提纲》中整体提出实行住房商品化政策，“准许私人建房、私人买房，准许私人拥有自己的住宅”。共有住房出售的试点扩大到全国主要城市。但这种全价售房的试点很快被迫停止，因为售价过高而租金过低、地方行政官员的不正之风等原因，到1981年，全国试点城镇售出的新建住房只占同期新建住房总量的1/2000。这条路行不通，改革转向补贴售房。

1982年，原国家建设委员会和原国家城市建设总局设计“三三制”补贴出售新建住房的方案，即个人买房款分别由个人、政府和企业各负担1/3，以优惠改革鼓励私人购房、修房，中国人民银行也试办住宅储蓄、修房储蓄等项业务，并选择河南省郑州市、江苏省常州市、吉林省四平市、湖北省沙市四个城市作为试点城市。1984年召开的第六届全国人民代表大会通过的《政府工作报告》中提出，“城镇住房建设要进一步推荐商品化试点，开展房地产经营业务”，确定住房供给、消费商品化和市场化的基本取向。优惠出售公房得到人民群众的欢迎，但受经济条件好的单位的既得利益者的抵制，而且部分地区出现压低价格、贱价出售的现象，国家和企业的负担也仍然比较重（需负担购房款的2/3），未能体现商品化的原则，因此1985年停止了这一做法。

公房出售和补贴出售住房试点均以失败而告终，其缘由就是此阶段的改革并未从根本上变革住房企业福利分配制度。

（三）住房改革试行：租金改革与制度设计（1986—1993年）

1986—1993年是中国住房制度改革的第二阶段。

1986—1990年这一时期，试点城市房改的主要内容是“提租增资”和“三三制”售房。“提租”是指将原来的公房租金逐渐提至成本租金，即全国公房均按折旧费、维修费、管理费、投资利息和房产税五项因素的成本租金计租。原住宅的维修管理基金、住宅折旧基金作为住房补贴发给职工，即由原来的“暗补”改为“明补”。补贴的依据有三个：住宅面积、职工级别和工资。“增资”主要是按照合理的租售比提高房租以后相应地提高每个职工的工资，这应当是从此前补贴售房失败之中吸取的最直接的教训。在“提租增资”改革的同时，共有住宅也出售全部或部分产权，是在总结全段优惠售房经验基础上提出的另一种“三三制”公房出售措施，要求国家、单位、个人三者各负担房价的1/3。

1990—1993年这一时期的房改要点，可总结为“提租不补贴”和“住房公积金制度”，将改革思路变为以增加住房供给为主、抑制不合理需求为辅的思路。1991年6月，国务院发布了《关于继续稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》，确立以提租为核心、租售并举和注重政策转换的改革政策原则，要求在全国统一房改政策的前提下，因地制宜、分散决策、分步实施，推进改革。

（四）住房制度初步建立阶段（1994—1997年）

1994年，国务院下发《关于深化城镇住房制度改革的决定》，确立房改的根本目标，即建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实行住房商品化、社会化；加快住房建设、改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求；逐渐实现从实物分房到货币分房的过渡。这次房改的基本内容，可以概括为“三改四建”。

“三改”包括：①改变计划经济体制下的福利性体制，从住房建设投资由国家、单位统包的体制改为国家、单位、个人三者合理负担的体制；②从国家、单位建房、分房和维修、管理住房的体制改为社会化、专业化运行体制；③从住房实物福利分配方式改为以按劳分配的货币工资分配为主的方式。

“四建”目标是建立与社会主义市场经济体制相适应的新住房制度，包括：① 建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；②建立住房公积金制度；③ 发展住房金融、保险，建立政策性、商业性并存的住房信贷体系；④建立规范化的房地产交易市场和房屋维修、管理市场，以逐步实现住房资金投入产出的良性循环，促进房地产业和相关产业的发展。

《决定》出台以后，各地纷纷制定本地区的房改实施方案，在建立住房公积金、提高公房租金、出售公房等方面取得了较大进展。通过这些房改措施大大地推进住宅商品化进程。国家公布一系列管理法规，对房屋的买卖、租赁、抵押和其他有偿转让房屋产权等经营活动以及房地产交易市场各类经营性服务实行规范性管理，房地产市场逐渐形成。

（五）住房制度发展阶段（1998—2007年）

1998年房改启动后，房地产市场化进程明显加速。在近10年的发展过程中，房地产制度发展呈现明显的阶段化。

第一阶段，货币发展阶段。1998年以来，房改基本上是着眼于货币化改革，推动住房的商品化和社会化。1998年7月，国务院颁布《关于进一步深化城镇住房适度改革、加快住房建设的通知》，要求进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设。主要涉及以下七个方面：①停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；②建立和完善以经济适用房为主的住房供应体系；③继续推进现有公有住房改革，培育和规范住房交易市场；④采取扶持政策，加快经济适用房建设；⑤发展住房金融；⑥加快住房物业管理；⑦加强领导，统筹安排，保证住房改革的顺利实施。至此涉及住房的分配、供应、市场、金融、物业管理、中介、行政管理和调控等七个体系的改革全面启动。

第二阶段，宏观调控阶段。2003年后，住房市场出现新的特点，过分市场化导致住房市场出现一系列的问题，各级政府一直在运用各种调控政策维持市场的稳定健康发展。针对一些地区住房供求的结构性矛盾较为突出、房地产价格和投资增长过快的现象，国务院颁发“前国八条”“后国八条”“国六条”等一系列重要文件，提出在高度重视稳定住房价格工作，保持住房价格特别是普通商品住房和经济适用房价格的相对稳定的同时，加快建立和完善适合我国国情的住房保障制度。具体内容包括：①重视房价稳定，从住房供给和需求两方面同时调控，通过缓解供求矛盾来稳定房价；②在建立住房保障制度方面，强化政府住房保障职能，加快城镇廉租房制度建设，规范发展经济适用住房，积极发展住房二级市场和租赁市场，有步骤地解决低收入家庭的住房困难问题。

（六）政府对住房政策加大调控阶段（2007年至今）

近年来，住房领域的主要矛盾越来越集中在房价上涨过快和保障性住房进展缓慢两个方面。针对这些问题，2007年8月，国务院第一百八十七次常务会议通过《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干建议》（以下简称《建议》）。以国务院名义而非部委名义统领住房保障工作，标志着政府住宅调控思路的转变。具体来看，《建议》与以往政策文件有所不同，表现在：①将廉租房作为住房保障制度的重点；②扩大住房保障覆盖面，完善住房制度安排；③确保廉租住房保障资金来源；④有限确保廉租住房建设用地；⑤多渠道解决低收入家庭的住房问题。

2008年以来，低收入群众住房问题得到一定程度的缓解。廉租住房建设加快，经济适用住房供应增加，棚户区改造的范围在扩大。通过开展加强住房公积金管理专项治理，实际缴存职工人数有较大幅度增加。各地方政府也在稳步推进保障性住房建设，取得一定的成绩。

二、我国住房政策的横向发展路径

（一）住房公积金制度的演变

为了深化城镇住房制度，1994年7月，国务院发布了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，第一次明确提出城镇住房制度改革的根本目标为建设与市场经济体制相适应的新城镇住房制度，实现住房商品化、社会化，满足城镇居民不断增长的住房需求，逐步实现由住房实物分配到货币化分房的过渡。主要包括全面健全公积金制度、将安居工程转为经济适用房等。

我国住房公积金制度，一方面是一种住房资金的融资手段，另一方面在于转变住房的分配体制，是实现住房分配由实物分配向货币分配转变的措施之一。我国住房公积金制度虽然借鉴了新加坡中央公积金制度建立和管理的经验，但其仅仅涉及住房问题，通过将职工工资收入中本应该包含的住房消费部分，通过货币化的政策渠道返还给职工本人。住房公积金制度的推行，对深化住房制度改革，实现住房商品化起到了积极的作用。作为一种义务性和强制性的储蓄资金，公积金制度提高了职工在住房决策上的商品意识和融资观念。

1996年8月，国务院办公厅转发了国务院房改领导小组《关于加强住房公积金管理的意见》，明确了住房公积金是职工个人住房基金，规范了住房公积金的管理体制，从而进一步推动了住房公积金制度的发展[3]。在这一阶段，我国住房公积金制度全面建立，公房出售政策已基本完善，经济适用房迅速发展，住房金融体系逐步形成。公积金制度虽然在政府机关和国营企事业单位积极推行，但没有对私营企业或机构起到应有的示范作用。

在这一时期，公积金制度实施的决策意图主要在于配合提高房租。然而，相关部门并没有在公积金具体决策和改革运作的同时，相应地提高房租，以至于造成“住房公积金领先，房租改革滞后”的局面。在职工工资改革没有到位，不同职务和职称的工资档次没有拉开的情况下，全国实行基本统一的公积金缴纳率的做法也明显带有平均主义的色彩。

（二）经济适用房政策的演变

1998年7月，国务院下发《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（以下简称《房改通知》），明确指出从1998年下半年停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，同时全面推行住房公积金制度。

《房改通知》的颁布标志着以市场供应为主的住房供应体系的确定，并将中国渐进式的房改推进到了一个新的阶段。2000年以来，国家进一步深化了城镇住房制度改革，加快了住房分配货币化方案的实施。该通知确定了以经济适用房为主导的住房供应体系，要求“重点发展经济适用房（安居工程），加快解决城镇住房困难居民的住房问题”。与住房实物分配福利制下的公房所不同的是，经济适用房是在住房商品化的前提下，一种由“政府提供政策优惠，限定建设标准、购买对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品房”。

经济适用房政策的推出和实施，有力地推动了中国住房体制的改革和转轨，使部分居民可以通过自身努力而“买得起房”。然而，1998年原有住房体制终结时，面对迅速释放的住房需求，房地产开发商首先选择了满足中高收入阶层的住房需求，经济适用房的建设更多的是通过集资建房和合伙建房等“非市场化”的方式完成的，这使大量新建住房仍然通过实物分配的渠道进入了旧体制。

《房改通知》规定“新建经济适用房原则上只售不租”，“只售不租”的新房售购原则虽然一定程度上促进了资金的回笼，并进一步引发了住房建设的高潮，但却刺激了房价和地价的飙升。面对城市土地的迅速增值，地方政府通过土地批租进行城市开发所产生的巨大收益降低了开发经济适用房的积极性，经济适用房越来越变得有价无市。此外，经济适用房在建设、销售和管理上所表现出的诸如“买者富人化”“监管失控化”等管理问题，最终迫使国家不得不作出相关政策调整。

在此情形下，2003年6月，国家发改委等部门联合下发了《关于下达2003—2004年经济适用房建设投资计划的通知》，将经济适用房的供给对象由“中低收入家庭”收缩为“中等偏下收入家庭”。紧接着，国务院于2003年8月发布了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，表明国家住房供应的重点从经济适用房向普通商品住房的转变。特别是2003年9月，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》出台，经济适用房由“住房供应主体”被改为“具有保障性质的政策性商品住房”，实行申请、审批和公示制度[4]。至此，经济适用房在我国住房供应体系中主体地位逐步弱化，商品房开始取代经济适用房成为住房市场供应的主体。

自1998年房改以来，部分城市商品房房价过高、政策保障性住房供应不足等房改市场化带来的深层次问题开始逐步显现。在这种情况下，2007年8月，国务院发布了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干建议》。文件明确指出各级政府要改进和规范经济适用住房制度。涉及经济适用房政策变化的主要内容如下。

第一，规范经济适用住房供应对象。例如，北京、天津适用住房供应对象为城市低收入住房困难家庭，并与廉租住房保障对象衔接。制定经济适用住房供应对象的家庭收入标准和住房困难标准。低收入住房困难家庭要求购买经济适用住房的，由该家庭提出申请，有关单位按规定的程序进行审查，对符合标准的，纳入经济适用住房供应对象范围。

第二，合理确定经济适用住房标准。经济适用住房套型标准根据经济发展水平和群众生活水平，建筑面积控制在60平方米左右。每年安排建设一定规模的经济适用住房。房价较高、住房结构性矛盾突出的城市，要增加经济适用住房供应。

第三，严格经济适用住房上市交易管理。经济适用住房属于政策性住房，购房人拥有有限产权。购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易，购房人因各种原因确需转让经济适用住房的，由政府进行回购。购买经济适用住房满5年，购房人可转让经济适用住房。政府回购的经济适用住房，继续向符合条件的低收入住房困难家庭出售。

第四，加强单位集资合作建房管理。单位集资合作建房纳入当地经济适用住房供应计划，其建设标准、供应对象、产权关系等均按照经济适用住房的有关规定执行。

2007年11月，建设部修订了《经济适用住房管理办法》，其修订主要内容如下：一是严格界定经济适用住房的性质，并明确了政府的各项优惠政策；二是经济适用住房单套建筑面积控制在60平方米左右；三是不再由开发企业销售，而是由政府统一组织出售；四是经济适用住房购房不再拥有完全产权，而是有限产权。

（三）廉租房政策的演变

在国务院1998年发布的《关于进一步深化城镇住房制度改革建设的通知》中，首次明确提出“最低收入家庭租住由政府提供的廉租房”。2004年3月，建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局等五部委联合下发的《城镇最低收入家庭廉租房管理办法》正式实施。2007年8月，国务院发布的《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干建议》中提出，以城市低收入家庭为对象，进一步建立健全城市廉租住房制度，加大棚户区、旧住宅区改造力度，力争到“十一五”期末，使低收入家庭住房条件得到明显改善，农民工等其他城市住房困难群体的居住条件得到逐步完善。这项旨在促进城市保障性住房供给的文件出台，标志着我国住房政策发展从全面推进转变为结构性调整阶段。涉及廉租房政策变化的主要内容如下。

第一，逐步扩大廉租住房制度的保障范围。城市廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径。2007年年底前，所有设区的城市要对符合规定住房困难条件、申请廉租住房租赁补贴的城市低保家庭基本做到应保尽保；2008年底前，所有县城要基本做到应保尽保。“十一五”期末，全国廉租住房制度保障范围要由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭；2008年年底前，东部地区和其他有条件的地区要将保障范围扩大到低收入住房困难家庭。

第二，合理确定廉租住房保障对象和保障标准。廉租住房保障对象的家庭收入标准和住房困难标准，由城市人民政府按照当地统计部门公布的家庭人均可支配收入和人均住房水平的一定比例，结合城市经济发展水平和住房价格水平确定。廉租住房保障面积标准，由城市人民政府根据当地家庭平均住房水平及财政承受能力等因素统筹研究确定。廉租住房保障对象的家庭收入标准、住房困难标准和保障面积标准实行动态管理，由城市人民政府每年向社会公布一次。

第三，健全廉租住房保障方式。城市廉租住房保障实行货币补贴和实物配租等方式相结合。主要通过发放租赁补贴，增强低收入家庭在市场上承租住房的能力。每平方米租赁补贴标准由城市人民政府根据当地经济发展水平、市场平均租金、保障对象的经济承受能力等因素确定。其中，对符合条件的城市低保家庭，可按当地的廉租住房保障面积标准和市场平均租金给予补贴。

第四，多渠道增加廉租住房房源。要采取政府新建、收购、改建以及鼓励社会捐赠等方式增加廉租住房供应。小户型租赁住房短缺和住房租金较高的地方，城市人民政府要加大廉租住房建设力度。新建廉租住房套型建筑面积控制在50平方米以内，主要在经济适用住房以及普通商品住房小区中配建，并在用地规划和土地出让条件中明确规定建成后由政府收回或回购；也可以考虑相对集中建设。

第五，确保廉租住房保障资金来源。地方各级人民政府要根据廉租住房工作年度计划，切实落实廉租住房保障资金。一是地方财政要将廉租住房保障资金纳入年度预算安排。二是住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用之后全部用于廉租住房建设。三是土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10％，各地还可根据实际情况进一步适当提高比例。四是廉租住房租金收入实行收支两条线管理，专项用于廉租住房的维护和管理。对中西部财政困难地区，通过中央预算内投资补助和中央财政廉租住房保障专项补助资金等方式给予支持。

总之，《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干建议》提出重点要加快建立健全城市廉租住房制度，把保障性住房提升到前所未有的高度，这是我国住房政策历史进程中的一个新的里程碑，标志着住房制度改革从“重市场、轻保障”政策指导原则重新回归到“市场、保障并重”原则的正确轨道上来，从“重买房、轻租赁”住房保障模式转向“租、售并举”的合理保障模式。

2007年11月，住房和城乡建设部修订了《廉租住房保障办法》，其修订主要内容如下。一是扩大廉租住房保障覆盖范围，进一步明确廉租住房的保障对象为“城市低收入住房困难家庭”。二是扩大廉租住房保障资金来源，将土地出让净收益作为廉租住房保障资金的重要来源，规定不得低于10％，中央财政对中西部财政困难地区给予支持。三是增加廉租住房建设的有关规定，强调要采取政府新建、收购、改建以及鼓励社会捐赠等方式增加廉租住房供应。四是明确规定廉租住房保障方式，提出住房保障实行货币补贴和实物配租相结合的方式。五是完善申请审核程序和有关监督管理制度，确保廉租住房保障资金真正落实到低收入住房困难家庭。

（四）公租房政策的演变

2010年根据《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》和《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》，为了加快发展公共租赁住房，经国务院同意，住房和城乡建设部等七部委发布了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（以下简称《指导意见》），指出：随着城镇化快速推进，新职工的阶段性住房支付能力不足矛盾日益显现，外来务工人员居住条件也亟需改善。大力发展公共租赁住房，是完善住房供应体系，培育住房租赁市场，满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要举措，是引导城镇居民合理住房消费，调整房地产市场供应结构的必然要求。各地区、各部门要统一思想，提高认识，精心组织，加大投入，积极稳妥地推进公共租赁住房建设。2012年经住房和城乡建设部常务会议审议通过了《公共租赁住房管理办法》。该《办法》对公租房的申请与审核、轮候与配租、使用与退出、法律责任等相关内容进行规定。其中关于公租房政策的演变的内容如下。

第一，各个地区要切实采取土地、财税、金融等支持政策，充分调动各类企业和其他机构投资和经营公共租赁住房的积极性，并且根据当地经济发展水平和市场小户型租赁住房供需情况等因素，合理确定公共租赁住房的供应规模和供应对象，并且对商品房价较高、小户型租赁住房供应紧张的城市加大公共租赁住房的建设力度。并且把公共租赁住房发展规划和年度计划，纳入“十二五”住房保障规划，分年度组织实施。

第二，公共租赁住房的供应对象为本地无住房或者住房面积低于规定标准；收入、财产低于规定标准或者申请人为外来务工人员，在本地稳定就业达到规定年限。对符合条件的申请人提交的材料要进行审核公示，审核合格后方能登记为公共租赁住房轮候的对象。

第三，公共租赁住房的租金水平一般由市县人民政府统筹考虑住房市场租金水平和供应对象的支付能力等因素合理确定，实行年度动态调整。政府投资的公共租赁住房的租金收入按照政府非税收入管理的有关规定同级同库，实行收支两条线管理，专项用于偿还公共租赁住房贷款本息及公共租赁住房的维护、管理等。政府投资的公共租赁住房维修养护费用主要通过公共租赁住房租金以及配套商业服务设施租金收入解决，不足部分由财政预算安排解决；社会力量投资建设的公共租赁住房维修养护费用由所有权人及其委托的运营单位承担。

第四，公共租赁住房的所有权人及其委托的运营单位不得改变公共租赁住房的保障性住房性质、用途及其配套设施的规划用途，发现转借、转租或者擅自调换所承租公共租赁住房的或者改变所承租公共租赁住房用途等行为应退还公共租赁住房。房地产经纪机构及其经纪人员不得提供公共租赁住房出租、转租、出售等经纪业务。

第五，公共租赁住房的房源筹集主要是通过新建、构建、收购、在市场上长期租赁住房等方式多渠道筹集。新建的公共租赁住房主要以配建为主，同时也可以相对集中建设，并且做好公共租赁住房小区内外市政配套设施建设。新建公共租赁住房主要是满足基本居住需求，单套建筑面积严格控制在60平方米以下。同时，以集体宿舍形式建设的公共租赁住房，需要落实宿舍建筑设计规范有关规定。

从现实意义来看，公共租赁房可以帮助“夹心层”解决住房难问题，而从更广泛的意义来看，公共租赁房则在于国家保障体系同时面向“非低群体”着力的理念转变。这样的转变，其出发点是政府认可那些非传统意义上的低收入群体也需要政府的帮助，通过公共租赁房帮助“夹心层”解决住房难的同时，也推进更多帮助低收入群体减负的政策出台。从限制房价过快上涨的角度来看，公共租赁房覆盖面的扩大，不仅仅包括本地中低收入家庭，还惠及新就业和外来务工人员，未来还有可能进一步扩大保障范围。大规模地增加公共租赁房，可以分流相当一部分购房需求，减轻商品房供求压力，稳定房价。虽然现阶段公共租赁房的建成规模比较小，但是可以起到稳定预期的作用，避免了大量需求集中入市，为楼市调控争取时间。