社会政策新论：住房政策的重要性及其影响

2023-07-25 理论教育版权反馈

【摘要】：住房政策覆盖了任何直接或间接影响住房的政府行为、法规或经济政策。同时，住房政策也是政府出面干预和解决居民住房问题的制度性安排。即政府应以健全社会保障制度为宗旨，以住房政策为手段，为中低收入家庭提供合理、规范化的保障性住房。住房社会保障政策有助于加大对保障房建设的支持力度和监管力度。

一、住房与住房政策的概念

住房作为居民生活的基本消费资料，人们生存、生活的基本物质条件，是人民的立足之地、栖息之所，是生活必需品，更是人类生存、发展和享受所必需的基本要素之一，是人们安居乐业和社会稳定的关键所在。但是，住房又不是一般的必需品，能满足人的基本生活需要的住房事关人的健康、学习、工作和尊严。人权包括生存权和发展权，拥有适应的居住条件关乎人的生存和进一步发展，所以是人权的重要组成部分。

住房政策覆盖了任何直接或间接影响住房的政府行为、法规或经济政策。它可能包括影响住房供给和住房价格的政策、影响政府购买的税收政策、住房标准和土地使用权模式的政策[1]。同时，住房政策也是政府出面干预和解决居民住房问题的制度性安排。住房政策一般包括住房政策目标和住房政策手段两个方面[2]。

住房政策的实施主体是政府，是政府满足不同层次住房需求的政策；住房政策体系一般由房产税收制度、政策性金融制度、保障性房制度和以货币工具为主的房地产市场调控政策构成。

二、住房与住房政策的属性

（一）住房的属性

住房具有自然属性和社会属性的双重属性。其中自然属性主要体现于不可移动性、耐用性、异质性等性质。

住房的社会属性主要体现于商品性。第一，城市商品房是为了交换而生产的，是用于交换的劳动产品，具有使用价值和经济价值的双重属性。第二，建造的住房的劳动同时也具有两重性。尤其是建筑工人通过具有特定目的、特定操作规程的具体劳动生产出满足人们居住需要的住房，即具体劳动生产住房的使用价值，而作为住房建设和经营过程中一般抽象劳动的耗费，形成了住房的价值。第三，住房开发、建设和经营把劳动产品当作商品，劳动的各种具体形态被撇开并还原为抽象劳动，从而被当作价值对待。第四，住房是劳动者创造的劳动产品，住房的价值由社会必要劳动时间决定，在形式上表现为价格。

但是，住房不仅具有商品性的特征，还具有社会保障的性质，所以住房又是特殊的商品，具有高价值性、供给有限性、长期性、投资与消费的双重性、构成二元性和产权的分割性等特点。

（二）住房政策的属性

在市场经济的条件下，住房政策同样也具有双重属性。

首先，从经济政策的角度来看，解决住房问题是人们根据自己的购买能力在住房市场获得相应的满足，不同的社会阶层的居民住房获得以货币交易为中介达成。由此看来，住房政策的基本属性就是经济属性，即房地产交易市场建立和完善是住房行为这种经济行为形成的必要基础，在这个领域的住房政策就是人们熟知的房地产政策。

其次，从社会政策的角度来看，住房市场的商品房交易只是其中的一部分，但只是部分经济行为，不是全部社会行为。例如，解决城市中低收入家庭的住房保障性问题就属于应由政府主导的国民收入“二次分配”问题。即政府应以健全社会保障制度为宗旨，以住房政策为手段，为中低收入家庭提供合理、规范化的保障性住房。因此，在这个意义上，住房政策同时又是一种包含社会保障政策概念的政策。从狭义看来，住房政策就是住房的社会政策。

长期以来，由于对住房问题特殊性的认识不足，片面强调了由房地产市场来调节住房需求，解决住房问题，用房地产政策代替住房社会政策。从政策属性上看，房地产政策是一种经济政策，主要着眼于市场效率；住房社会政策更注重社会公平和居民的基本住房需求，使不同收入状况的居民住有所居。

三、住房政策的类型

（一）从政府职能的角度划分

按照政府通过政策的制定和调整所履行的职能可以将住房政策分为：住房市场监管政策、住房社会保障政策、住房宏观调控政策。

1.住房市场监管政策

住房市场监管是政府机构依据法律授权，通过制定规章、行政许可、监督检查等行政管理行为对市场参与主体的行为实施的直接或间接的监督和管理。政府监管主要针对微观经济层面上的外部性、自然垄断性、信息不对称、不公平等，是政府对企业、产业或单个市场的监督。其主要目的在于规范市场秩序，增进社会福利，减少个人经济决策给社会带来的损失。住房监管政策是政府履行监管职能的重要载体和手段。

2.住房社会保障政策

保障性住房建设是保民生的重大举措，但是保障房建设资金的难题、保障房建设进度考核机制的缺失一直阻碍着保障房建设。住房社会保障政策有助于加大对保障房建设的支持力度和监管力度。

3.住房宏观调控政策

由于住房市场是一个不完全竞争的市场，仅靠市场这只“无形的手”调节和配置资源是缺乏效率的，同时也不能保证公平，这就需要政府干预。政府可以通过住房宏观调控政策的制定和执行稳定住房市场价格、促进住房市场健康发展。

（二）从政策保障的角度划分

按照住房保障政策的性质，大致可以分为三类或三个层次。

一是救助性保障，即政府对社会最底层的特困群体实施救助，对其无力达到社会最低住房保障标准的部分由政府“包下来”，廉租房形式的公共住房就是这类保障的典型形式。

二是援助性保障，即政府通过一定的补贴方式，使住房消费能力较低、迫切需要改善的人群及时获取住房，贴息、贴租、个税返还、贷款担保、经济适用房（廉价房）等都属于此类。

三是互助性保障，即政府通过强制雇主补贴、减免个税、规定政策性优惠利率等方式提高社会中等阶层的购房能力，使他们的合理需求及时得到满足，住房公积金、住房储蓄银行、住房互动储蓄等就是这类保障的典型形式。这三种保障形式瞄准的是不同收入水平的人群，其政策倾斜水平与收入水平之间呈反比，保障对象受益程度有明显的区别。

（三）从保障政策的内容划分

按照住房保障政策的内容来看，可以分为政策性住房财政和政策性住房金融。

政策性住房财政即包括各级政府对公共住房、经济适用房的财政投入、对住房困难家庭的住房补贴以及对个人所得税的减免。通过政策性住房财政的实施，增加保障性住房的供应，提高中低收入人群住房消费（包括购房、建房和租房）的支付能力。

政策性住房金融即政府通过贴息或规定固定住房贷款利率，降低银行住房贷款利率水平，从而降低困难家庭住房贷款成本；政府通过为中低收入家庭住房抵押贷款提供风险担保，降低困难家庭住房贷款门槛，缩小房价与居民支付能力之间的差距。

（四）从保障政策的实施方式划分

按照住房保障政策实施方式来看，可以分为直接援助和间接援助。

直接援助即包括直接的实物性援助和货币性援助，如提供公共住房和廉价房，提供租金补贴、购房补贴，提供低息或无息贷款，提供购房税收优惠等。

间接援助即包括通过优惠政策鼓励建立住房合作社或发展房地产信托基金，增加廉价住房的建设，或政策优惠鼓励居民参加住房合作储蓄或住房公积金，从而鼓励建房、购房资金的积累并为获得住房贷款创造条件。

（五）从保障政策的实现形式划分

按照住房保障政策实现形式来看，可以分为“补砖头”和“补人头”两种补贴方式。

“补砖头”即通过地价、税费的减免向住房供给者提供补贴，以增加市场廉价住房的供应量。

“补人头”是对特定住房困难户的建房、购房、租房等住房消费给予直接补贴，以促进住房需求能力的提高。

四、住房政策的研究意义

住房政策既涉及人的基本权利，又涉及经济稳定发展及社会和谐。因此，对住房政策的研究非常有必要。对住房政策研究的意义，可以从理论、政策、社会三个角度理解。

（一）理论意义

住房政策属于社会保障领域的范畴，是一项具有明显福利性质的社会保障政策，但目前社会保障领域的研究大多关注养老医疗和失业等社会保险政策，缺乏对住房政策比较系统及深入的研究。加强对住房政策的研究有助于完整的社会保障理论体系的构建。

（二）政策意义

住房政策既属于经济政策，又属于社会政策，因为住房政策的实施主要通过财政政策和金融政策进行，同时住房问题的解决又属于社会保障体系的内容。因此，通过对住房政策的研究，分析其合理性和存在的问题，对政府机构在制定住房政策和完善住房保障制度方面有所启发，帮助实现住房政策与其他政策的衔接与配套。

（三）社会意义

住房问题实质上是中低收入阶层及特殊群体的住房问题。通过对住房政策的研究，可以更多地引起对中低收入群体和特殊群体的住房问题的关注。同时，也可以让更多的民众更好地了解政策、运用政策。

社会政策新论：住房政策的重要性及其影响

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