社会政策新论：公共医疗卫生政策精要

2023-07-25 理论教育版权反馈

【摘要】：经济因素对医疗卫生政策制定的影响有许多方面，如卫生筹资中国家的投入、社会的投入、个人的支出等。

一、医疗卫生政策基本内涵

由于各国的公共卫生医疗体系和内容各有不同，该领域的研究者对公共医疗卫生政策的理解和界定也各有侧重，综合各方面的观点，可以说公共医疗卫生政策是指政府在配置医疗卫生资源，解决医疗卫生问题，预防疾病，以促进、保护或恢复健康等方面的一系列规定和行动的总称[1]。如果从公共政策涉及的范围来分，广义的公共卫生涵盖内容广泛，涉及流行病、传染病、妇幼卫生、医疗保健制度、爱国卫生、初级卫生保健及社区卫生服务，同时也涉及政治、经济、文化和教育等领域。如果从目标和层次来分，公共医疗卫生政策的内容可以划分为疾病预防和疾病治疗两大类。健康投资以及通过政府行动建立全社会的疾病控制体系，增强社会成员的健康水平和抗病能力的所有努力，都属于疾病预防的范畴。政府干预来提高全社会医疗技术水平和医疗服务质量，提高医疗服务的可及性，以尽可能公平的方式使尽可能多的人享有基本的医疗服务，降低医疗服务的价格，满足人民群众不断提高的健康需求的所有措施和政策，都属于疾病治疗范畴。

二、影响我国公共医疗卫生政策制度的因素

1.政治因素

医疗卫生政策包括公共权力机关为实现社会管理的目的而制定的行动方案和行为准则，服从于和服务于政治系统中公共权力的意志、利益、任务和目标，具有鲜明的政治性。因此，医疗卫生政策制定过程中必须充分考虑政治因素。

新中国建立之初，在经济发展水平相当低的情况下，通过有效的政策制定、制度安排，政府发挥了主导作用。医疗卫生的投入以政府为主，医疗卫生资源在不同卫生领域以及不同群体间的分配由政府统一规划，具体服务的组织与管理也由政府按照严格的计划实施，从而以政治干预保证了全国绝大多数居民都能够得到最基本的医疗卫生服务，确保了中国人民健康水平的迅速提高，不少国民综合健康指标达到了中等收入国家的水平，成效十分突出，被一些国际机构评价为发展中国家医疗卫生工作的典范。现在正在开展的新型农村合作医疗制度之所以能取得很大的成就，同样因为政治的干预和影响。我国目前的医疗卫生政策存在的一个比较突出的问题，就是目前中国医疗卫生体制改革涉及的部门太多，包括卫生、劳动和社会保障、科技、建设、民政、食品药品监督管理、环保、计生、质检、安监、发改、财政、教育、人事等方面的多个行政部门，导致医疗卫生改革政出多门。就公立医疗机构的隶属而言，卫生部门管理的医疗机构仅占全国医疗机构总数的51％，其他医疗机构隶属其他部门、行业和企业。公立医疗卫生机构的财权和人事权隶属于不同的主管部门，使卫生行政部门难以对本行政区域的医疗卫生机构进行统一的协调和管理。我们在制定医疗卫生政策时，要使之在政治上被接受，必须充分考虑各种政治因素。

2.经济发展因素

芝加哥大学著名教授坎贝尔说：“如果不解决经济上的问题和没有一个有效的卫生经济政策，医学的目的几乎无法实现。”可见经济因素在医疗卫生政策制定中的作用。经济因素对医疗卫生政策制定的影响有许多方面，如卫生筹资中国家的投入、社会的投入、个人的支出等。需要强调的是，在一个国家不同的经济发展阶段，医疗卫生政策应该不同，这样才能有针对性地、较大限度地满足人民的基本需求。例如，在具体投入方面，美国在20世纪60年代的医疗卫生总费用占GDP的5.1％，70年代占7％，随着经济快速增长，医疗卫生总费用也大幅上升，2007年达到15.3％。我国在制定医疗卫生政策的过程中必须充分考虑经济发展因素。

新中国建立之初，经济基础十分薄弱，既要发展经济又要保障人们健康，因此医疗卫生政策的重点在于政府实行统一的管理，通过国民收入再分配的方式，以公平为取向建立全面的医疗保障体系，促进国民健康。改革开放以来，我国经济有了快速的增长，卫生总费用从1980年的143.21亿元急速增长到2003年的6623.3亿元，增长了45倍。但是，我国卫生投入的比例与经济发展的速度不相协调。在卫生费用构成中，政府卫生支出从1980年的36.2％下降至2003年的17.2％，降幅超过50％；社会卫生支出从42.6％下降至27.3％；个人卫生支出却从21.2％剧增至55.5％，增幅超过50％。制定医疗卫生政策时，要针对经济不断发展的情况，政府切实负起责来，加大卫生投入，同时发挥市场和个人的作用。

3.利益相关者的博弈因素

在现实中，各种利益相关者在医疗卫生政策制定中的博弈十分明显。这种博弈存在于政府相关部门之间、政府与公众之间、不同公众群体之间。不论是哪种博弈，都要以人人享有基本医疗卫生服务为目标，遵循伦理价值取向，最终要满足不同群体的医疗卫生需求。由于我国历史传统、体制等因素的影响，政府部门间的博弈是占绝对影响地位的。为了部门利益，相关决策机关常常会有意识或无意识地偏离公共利益导向，追求部门局部利益，变相实现小团体的利益，其实质也就是人们常说的“权力衙门化”与“衙门权力利益化”。我国医改涉及政府多个部门，国家卫计委是我国医疗卫生改革的主要政策主体，同时，医疗保障涉及人力资源和社会保障部，医疗基础设施的建设涉及发改委，医疗价格等问题涉及“发改委价格司”，医院平常的开支补贴涉及财政部，医疗救助涉及民政部，医疗人才的培养和附属医院的管理涉及教育部，医疗市场医疗广告涉及国家工商总局，药品的质量审批涉及国家食药监总局等。它们之间的利益博弈是显而易见的，不仅容易造成政策效率的低下，损害公众利益，增加公众负担，而且也会弱化政策的稳定性、连续性和系统性。

由于在政策制定过程中利益博弈与价值取向的关系，权力利益化成为不同群体职能转变的最大障碍，不解决“权力利益化”这个问题，各个部门都会千方百计把持既得权力，公共政策的制定就不会具有较好的公平性。因此，在医疗卫生改革过程中，要充分考虑利益相关者的博弈因素。各相关部门在政策制定中要摒弃各自利益，以公众利益为重，加强沟通协调。要处理好政府与公众之间的利益博弈，就应该建立良好的公众参与机制。

4.公众参与因素

回望中国的医疗卫生体制改革过程，由于传统公共决策系统的积弊，以及公众的观念和素质的局限，导致我国公共政策制定中公众参与的缺失，公共政策政治性、公共性、公平性难以很好的体现。公众参与的缺失正是我国医疗卫生改革中出现的一些政策失误和面临困境的重要原因之一。

医疗卫生政策涉及广大公众的利益，以保护公众的根本利益为目的。公众是医疗卫生政策制定的真正意义上的利益相关人，因此，公众参与政策的制定过程就显得十分必要。这样可以加深他们对政策意义的理解，增加他们执行政策的自觉性，提高政策执行效率，降低运行成本。医疗卫生体制改革并不只是政府和卫生部门的事，更关系社会每一个公民。在医改不成功的论断和“看病难”、医疗现状不令人满意的背景下，深化医疗卫生改革更需要利益相关人或社会主体达成有效共识。在达成共识之前，充分的争论是必要的、有利的。而医疗改革牵涉广泛，政策设计者、医疗从业人员、医院管理人士、经济学家、社会学家乃至普通民众患者，都有发言论事的角度与价值。构建公众参与机制，在全体公民可以自由表达意愿的前提下，借助于政治活动家们的卓越判断力，应当能够找到适合我国国情的医疗卫生政策。

社会政策新论：公共医疗卫生政策精要

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