中国社会政策的问题与改革方向 | 社会政策新论

一、当前我国社会保障面临的主要问题与挑战

（一）社会保障改革与制度建设中存在着四大问题

1.社会保障发展理念出现迷雾

当前有一种令人担忧的现象是：在制度变革过程中往往因过度关注经济指标而迷失社会保障制度建设应当追求的社会公平、分配正义与文明进步目标；因过度关注个人得失与崇尚利己而忘记社会保障制度建设应当坚守的互助共济与公益本色；因过度关注当下与短期应对而忽略社会保障制度发展应当重视的历史经验与长久的稳定预期；因过度关注局部与细节问题而罔顾社会保障制度实践应当发挥的完整功能与综合效应，还有期望政府包办一切的“泛福利化”思潮和主张个人自我负责的“反福利”等极端取向。

一方面，一些人不是正视中国社会保障供给总量依然不足、保障水平总体依然偏低、保障权益结构依然失衡等客观事实，而是渲染所谓“福利病”“福利国家病”“福利陷阱”和社会保险财政崩溃论调，主张限制甚至削减公共福利、基本养老保险采取大账户制、社会医疗保险实行商业保险化等，这些主张可能动摇社会保障互助共济与公益制度的根基，背离国民共享发展成果和走共同富裕道路的国家发展方向。

另一方面，公众对社会保障制度的期望越来越高，不仅要求持续提高养老金、医保等社会保障待遇，而且要求免费医疗、普遍性福利的呼声高涨，一些地方亦将福利项目作为短期政绩工程，这种现象并不罕见。在反福利与泛福利思潮并存且各有市场的条件下，必然直接影响人们对社会保障制度的认识与评价，也会对制度变革产生复杂的影响，它还会掩盖现行制度安排中的结构失衡、权益不公等问题，导致政府与市场及个人责任边界不清，造成社会保险与商业保险职能紊乱，从而不利于社会保障体系建设的健康发展。在国家发展理念已经清晰的背景下，中国急切需要走出社会保障发展理念的迷雾。

2.缺乏科学的顶层设计

中国的社会保障改革，是伴随经济领域的渐进改革而采取自下而上、局部试验的方式来推进的，尽管这种策略激发了地方的改革创新的积极性，但缺乏统筹考虑与顶层设计的改革必定陷入改革方案五花八门、改革举措莫衷一是的泥潭，并且会在制度不成熟、不理性的条件下形成和固化利益分割的格局，进而形成制度整合的巨大阻力，当前多项社会保障项目面临难以深化改革的现实，已经充分证明了这一点。

首先，宏观层面缺乏对完整社会保障体系的顶层设计。迄今为止，政策层面仍未见到对整个社会保障体系发展目标及应持发展理念的清晰界定，仍未见到对社会保障体系及其主要制度安排的结构与功能的合理定位。以社会救助、社会保险、社会福利三大基本制度体系为例，必须有合理的功能定位与责任分工，并且必须站在超越上述单一制度体系之上的视角来通盘考虑；再以多层次保障体系而论，也必须通盘考虑政府主导的法定保障制度与市场机制、社会机制主导的补充保障之间的合理分工与协同，既要确保社会保障体系的物质基础通过对市场机制、社会机制的利用不断壮大，又不能违背市场规律与社会组织运行规律。中国多层次体系建设提了多年并采取了多种举措，但因缺乏顶层设计与协同推进，迄今仍是停留在纸面上的空中楼阁。

其次，中观层面缺乏对基本社会保障制度类别的顶层设计。以老年保障为例，现实中就缺乏对老年人的经济保障、服务保障、精神保障的统筹考虑与顶层设计，养老服务、老年护理及关乎老年人尊严的文化服务、社会参与、临终关怀、殡葬事业发展的滞后，正在日益影响着数以亿计老年人的生活质量。再以医疗保障为例，尽管“三医”联动是医改的最大共识，现实中各地医改仍是各部门分割推进、各地区分散试点，结果无法找到全面深化医改的纵横交错着力点，也就无法实现“三医”之间的良性互动和同向集中攻关，甚者还造成了医疗、医保、医药之间的效果对冲。

再次，微观层面对各个社会保障项目的顶层设计仍然欠缺。养老保险、医疗保险、最低生活保障等重要保障项目都采取了各地试点先行、渐次推进的策略，也均留下了“摸石头过河”的深刻痕迹，存在着责任失衡、层次不清晰、管理体制与经办机制欠合理、与相关制度之间缺乏协同等缺陷，这些缺陷均涉及复杂的利益关系。儿童福利、残疾人福利等项目更是还未有过系统考虑与设计等。因此，“十三五”期间的社会保障顶层设计任务异常艰巨。

3.公平性不足与效率不高并存

一方面，尽管社会保障在“十二五”期间已初具普惠全民的特色，但公平性不足仍然各项社会保障制度的共性。养老金待遇在机关事业单位与企业退休人员之间的差距依然巨大，医疗保险的城乡分割、群体分割背后实质上是待遇差异，以最低生活保障为核心的社会救助制度在城乡之间、地区之间差异偏大，即使较为单纯的政府救灾同样在灾种之间、受灾地区之间、灾民之间存在着差异等，这些差异带来的结果就是社会保障制度并不公平，使其在解决一些社会问题的同时，亦引起部分群体不满。除了社会保障权益存在不公现象，还有承担义务方面亦具有不公平性。例如，养老保险缴费，广东等地区缴费偏低，基金结余多，保险待遇高；而东北地区缴费高，基金结余少，保险待遇低。这种地区差异完全是制度的地区分割导致的结果。

另一方面，社会保障实践中的浪费与低效现象惊人。在医疗保险中，职工基本医疗保险因个人账户的存在导致45％以上的资源处于低效状态，严重损害了这一制度的互助共济功能，也造成统筹基金负担日益沉重。由于医院的营利性与医药供应失范，医疗服务过程中过度诊断、过度检查、过度用药几乎是一种普遍现象，医疗卫生资源与医保基金浪费惊人，医疗保险中还存在着医患合谋侵蚀医保基金的现象。《人民日报》就曾披露，在贵州部分地区，侵蚀医保基金的手段有农民“被住院”、无病当有病治、虚增患者住院天数、假用药、假手术、过度检查、小病大治、重复收费、未提供服务而收费（空收费）、把本不属于报销范畴的手术治疗费用列为报销范围并由医患双方分享等，这种现象并非个案。在养老保险中，由于制度的地区分割，在部分地区养老保险基金不足当年支付的同时，全国累计结余的基金却高达3万多亿元，但受无法集中运营和投资政策的限制，每年处于贬值状态，损失同样惊人。由于现行制度规范不严密、监管不到位、技术手段不完善，实践中的许多漏洞亦让冒领养老金、骗取低保待遇等现象并不罕见。还有社会保障管理体制尚未完全理顺，经办机制分割，亦造成了行政资源的浪费。因此，制度缺乏公平与效率，这是必须引起高度重视并需要认真应对的重大问题。

4.责任不清与责任失衡

现行社会保障制度几乎都未能切实厘清主体各方的责任，政府责任的边界均缺乏明确界定，中央政府与地方政府的责任还没有明确划分，可供市场主体与社会组织作为的空间具有不确定性。这种状态带来的结果，就是政府的责任与压力会持续加重，而市场主体、社会力量却又无法顺利进入并发挥应有的作用。最典型的莫过于灾害保障，在许多国家担当主力的商业保险在我国自然灾害损失补偿中几乎可以忽略不计。在现行制度的责任分担中，养老保险的单位缴费率为20％、个人为8％，医疗保险的单位缴费率为10％、个人为2％，反映的是单位责任大、个人责任小；在城乡居民医保中，政府补贴相当于个人缴费的3倍以上，反映的是政府责任大、个人责任小；在社会救助中，中央政府承担着主要责任，地方政府责任小等。这种责任分担失衡的格局，必然动摇社会保障制度发展的理性，很容易产生压缩福利与扩张福利的极端取向。

（二）新时期社会保障改革与体系建设面临着五大挑战

1.制度公信力不足

全国基本养老保险基金积累日益增加，但许多人却在怀疑这一制度的可持续性，以致越来越多的人担心领不到养老金，不参保、停保或者尽可能少缴费的现象有蔓延之势。2013年国务院出台发展养老服务业的重要政策文件，结果被媒体与公众简化成“以房养老”并被进一步演绎成政府要推卸责任。还有小步渐进延迟退休年龄、医疗保险终身缴费等政策思路出台均遭遇多数人质疑与反对，等等。所有这些，反映的其实是公众对社会保障制度的不信任感在增强。如果公众对社会保障制度丧失信心，也就丧失了认同和参与的积极性。因此，信任危机与预期不稳是必须妥善应对的巨大挑战。

2.地区发展不平衡

从理论上讲，社会保障应当是缩小地区差距和促进地区均衡发展的重要制度安排，而现实中却往往表现为屈从地区发展差距，有的制度在某种程度上成为固化甚至放大地区发展差距的负面因素。例如，珠江三角洲、长江三角洲是改革开放最早、经济最发达的地区，它吸引了中西部地区大量年轻的农村劳动者，在养老保险制度地区分割的条件下，这些最发达的地区因劳动队伍的年轻化而出现缴费低且养老保险基金大量结余的现象；东北地区发展滞后，退休人员多，年轻劳动力外出多，结果缴费率高还出现收不抵支的财务危机。这种发达地区负担轻、待遇高，欠发达地区负担重、待遇低的格局，无疑与地区间的协同与均衡发展目标相悖。因此，如何利用社会保障制度来促进地区之间的协同、均衡发展，显然是“十三五”期间必须明确回应的问题。

3.人口老龄化

中国是世界上人口老龄化速度最快、规模最大且家庭保障功能因少子高龄化而持续弱化的国家。老龄化对社会保障的影响最为直接，它不仅需要适时调整制度结构与财力投入结构，而且需要更多类型的专业人才和更具人文关怀的各种公共服务，还会导致养老保险缴费人数下降和待遇领取人数上升，增加养老保险制度的财政压力。调查表明，养老问题已成为牵涉面最广且公众反映日益强烈的重大民生问题，而各地事实上还未做好充分的准备。养老金虽已实现制度全覆盖，但责任分担失衡、互助共济弱化、多元并举格局并未形成，其不确定性损害了人们的安全预期。养老服务业虽在发展，但供给总量依然严重不足，供需脱节现象普遍，正面临着“谁来为中国老人养老”的质疑。此外，能够满足老年人精神保障诉求的社会机制缺失，对老年人的人文关怀与精神慰藉还未真正纳入制度安排。面对数亿老年人持续高涨的民生诉求和“钱从何来”“谁来服务”的疑虑，如果不能尽快完善社会保障制度及相关服务，必定导致老年人群体生活质量下降，造成整个社会民心不安。因此，老龄化的挑战具有严峻性。

4.福利刚性增长与政府财力增长减缓的矛盾

“十二五”期间社会保障公共投入规模急剧放大，年均增长在15％以上，有的项目投入增长在20％以上，直接带来了各项社会保障制度待遇的显著提升，而城乡居民还在期盼着养老金继续提高、个人疾病医疗负担持续减轻、各项社会福利事业能够持续发展。然而，伴随经济发展进入新常态，国民经济增速已从20世纪的两位数下降到一位数，近年来更从8％以上降到7％左右，财政收入增幅也从曾经的20％以上降低到个位数。因此，国家财政收入增速减缓与国民福利快速增长已成为现实矛盾。在这样的背景下，如何优化现行社会保障制度安排，如何调动市场力量与社会力量参与，以便确保整个社会保障制度的物质基础不断得到壮大，无疑是一个巨大的挑战。

5.大规模的人口流动

中国目前的流动人口规模在2亿～3亿，数以亿计的人口处在缺乏归属感的、不稳定的流动状态，对社会保障制度构成了又一重大挑战。是让社会保障制度追随流动人口不断转移接续，还是降低人口流动性、促进安居乐业来适应社会保障制度，是“十三五”时期需要做出政策权衡的重要问题。

综上，中国社会保障改革的任务远未完成，各项社会保障制度均未成熟，“十三五”期间面临的深层次问题和重大挑战较前一个时期更加严峻，能否合理化解前述四大主要问题、妥善应对五大挑战，将直接决定着能否如期实现新型社会保障体系的成熟、定型。

二、当前我国社会保障的改革方向和未来发展

建设和发展中国社会保障体系的任务艰巨而重大。为了实现既定目标，中国社会保障改革与发展战略研究组提出了“三步走战略”[14]：第一步（2008—2012年），初步构建“两免除一解除”的基本保障制度支架，为建设健全、完备的中国特色社会保障制度奠定坚实的基础；第二步（2013—2020年），实现整个社会保障体系全面定型、稳定发展；第三步（2021—2049年），社会保障由基本保障型向生活质量型转化，并逐渐迈进中国特色社会主义福利社会。“十二五”时期（2011—2015年），我国社会保障事业发展迅速，成就巨大。社会保障基本实现制度全覆盖，参保人群覆盖面不断扩大，社会保险基金收支规模不断扩大，社会保障待遇水平不断提高，社会保障法制建设取得了积极的进展。这些进展和成就为“十三五”时期我国社会保障的发展奠定了基础。“十三五”时期（2016—2020年），我国的社会保障将面临新的形势、目标和任务。

（一）我国“十三五”规划纲要关于改革和完善社会保障制度的内容

我国在“十三五”规划纲要中提出社会保障制度的改革要坚持全民覆盖、保障适度、权责清晰、运行高效的原则，稳步提高社会保障统筹层次和水平，建立健全更加公平、更可持续的社会保障制度。具体来说包括三个方面，即完善社会保险体系、健全社会救助体系、支持社会福利和慈善事业发展。

1.完善社会保险体系

实施全民参保计划，基本实现法定人员全覆盖。坚持精算平衡，完善筹资机制，分清政府、企业、个人等的责任。适当降低社会保险费率。完善统账结合的城镇职工基本养老保险制度，构建包括职业年金、企业年金和商业保险的多层次养老保险体系，持续扩大覆盖面。实现职工基础养老金全国统筹。完善职工养老保险个人账户制度，健全参保缴费激励约束机制，建立基本养老金合理调整机制。推出税收递延型养老保险。更好发挥失业保险、工伤保险作用，增强费率确定的灵活性，优化调整适用范围。建立更加便捷的社会保险转移接续机制。划转部分国有资本充实社保基金，拓宽社会保险基金投资渠道，加强风险管理，提高投资回报率。大幅提升灵活就业人员、农民工等群体参加社会保险比例。加强公共服务设施和信息化平台建设，实施社会保障卡工程，持卡人口覆盖率达到90％。

2.健全社会救助体系

统筹推进城乡社会救助体系建设，完善最低生活保障制度，强化政策衔接，推进制度整合，确保困难群众基本生活。加强社会救助制度与其他社会保障制度、专项救助与低保救助统筹衔接。构建综合救助工作格局，丰富救助服务内容，合理提高救助标准，实现社会救助“一门受理、协同办理”。建立健全社会救助家庭经济状况核对机制，努力做到应救尽救、应退尽退。开展“救急难”综合试点，加强基层流浪乞讨救助服务设施建设。

3.支持社会福利和慈善事业发展

健全以扶老、助残、爱幼、济困为重点的社会福利制度，建立家庭养老支持政策，提高家庭养老扶幼能力，做好困境儿童福利保障工作，完善儿童收养制度，加强优抚安置工作。发展公益性基本殡葬服务，支持公共殡仪馆、公益性骨灰安放（葬）设施和墓地建设。加快公办福利机构改革，加强福利设施建设，优化布局和资源共享。大力支持专业社会工作和慈善事业发展，健全经常性社会捐助机制。广泛动员社会力量开展社会救济和社会互助、志愿服务活动。

（二）我国社会保障制度的未来发展

社会保障作为各国重要的基本制度安排，由维护稳定、保障民生的工具转变为维护公平正义、实现合理共享的财富分配机制，是一条不可逆转的发展规律[15]。中国社会保障制度的改革与未来发展之路，正是要在尊重这一制度的客观规律和本国国情的基础上，从弥补制度缺失以及构建覆盖城乡居民以缴费型保险为主体的中国特色社会保障体系入手，沿着公平、普惠、可持续的发展方向，在解决全体国民后顾之忧的同时，不断提高其生活质量，增进其福祉，最终将人民引入一个安全、平等、自由、尊严的福利社会。

我国的社会保障制度在现行发展的基础上，在未来一段时期内将建设成一个健全、完备的体系框架。这个框架的健全和完备体现在社会保障体系从残缺到系统化，社会保障制度的安排从选择性、有差距到公平、普惠，社会保障的水平和范围从只能维护人的生存到维护人的自由、平等和尊严。该体系框架细化来说，分为社会救助、社会保险和社会福利三个方面，具体内容如下。

第一，社会救助是面向低收入群体的基础性保障制度，维护的是底线公平。社会救助制度的基本走向是从单项救助向综合型救助、从城乡分割救助向城乡一体化救助、从生存型救助向促进发展型救助、从维持温饱型救助向追求一定的生活质量型救助发展。基于城乡分割和地区发展严重失衡的现实情况，社会救助体系建设需要逐步推进：首先，从缩小不公平入手，以城乡一体的最低生活保障和自然灾害救助为支架，以急难救助等为重要内容，向城乡一体、覆盖全民、能够基本满足国民多种生活困难救助需求的综合型社会救助体系发展。其次，完善相关立法，在明晰中央与地方救助责任的条件下促使综合型救助体系全面定型，不断缩小城乡的救助差距，使国民平等享有社会救助权。最后，追求受助对象的人格平等与尊严，全体国民将在一个统一的综合型救助制度框架下免除生存危机，并获得有助于个人与家庭发展的更高水平的援助。

第二，社会保险是面向全体劳动者并调节劳资利益关系及初次分配格局的基本制度安排，始终占据主体性地位。养老保险制度改革和发展的宏观思路是以解除所有国民老年后顾之忧、确保老年人生活质量为基本目标，以“统筹兼顾、循序渐进、增量改革、新老分开”为基本策略，通过将现有的各种基本养老保险制度整合成职工基本养老保险、公职人员基本养老保险、农民基本养老保险三大保险制度与老年津贴制度，形成多元有序组合的“三险一贴”体系。医疗保险制度建设的总体目标是在将全体国民纳入不同医疗保障制度的基础上，通过将职工基本医疗保险、城镇居民医疗保险、农村居民合作医疗的三元制度整合成职工基本医疗保险、居民基本医疗保险的二元制度，再由二元制度整合成区域型一元化国民医疗保险制度；从只考虑疾病医疗的保险扩展成同时考虑居民健康素质提升的健康保障，最终发展到全国统一的国民健康保险制度，确保人人享有充分的健康保障。

第三，社会福利则是老幼妇残群体及全民分享经济社会发展成果的基本途径。社会福利的发展目标是从照顾弱者向普惠全民转变。在体系建设目标上，我国的社会福利应以社区服务为基础，以政府主导、社会参与、受助者自助的各种社会化福利服务及相应的福利津贴为主体，以职业福利为补充；在保障内容上，社会福利需要随着社会的发展进步与民生诉求升级两方面向更广阔的领域延伸；在实施方式上，社会福利应实现包括筹资社会化、设施社会化、服务社会化在内的实施方式进行社会化。

国家将综合、协调发展覆盖城乡的社会救助、社会保险、社会福利三大系统，区别完善军人特殊保障，同时辅之以商业保险、职业福利和慈善事业等补充保障，循序渐进地满足全体国民经济、服务、精神等多方面的保障需求，实现人人平等地享有全面而有效的社会保障及相关服务。