中国社会政策的改革与发展——《社会政策新论》成果输出

新中国成立后，我国逐步建立起适应计划经济体制的社会保障制度，并经过一段时间的发展，形成了一个较为完整的制度体系。但社会保障还是存在着诸如保障程度低、运行机制僵化、社会性不强等种种弊端。改革开放后，我国进一步深化经济体制改革，随着社会主义市场经济的确立和发展，计划经济体制下的社会保障制度越来越不适应新的体制，改革势在必行。从20世纪80年代开始，我国对社会保障制度进行了全面改革。90年代开始，改革取得了实质性的成效，社会保障事业继续发展。经过三十多年的探索和实践，我国已初步建立起以社会保险、社会福利、社会救济和社会优抚为主的社会保障体系。随着我国社会经济的发展，社会保障制度将逐步得到规范和完善。总的来说，从新中国成立至今，我国的社会保障大致经历了建立、调整、停滞、重建、改革和发展等几个阶段。

（一）我国社会保障的建立

早在新中国成立之前，中国共产党就开始在中央苏区和部分革命根据地颁布并实施一些法规、条例，初步建立起社会保障制度，但是这些探索并没有取得很大的成效。新中国成立后，政府主要通过颁布各种独立法规，对社会救济、社会福利、社会保险和公共卫生领域的社会保障进行了建立和完善。从新中国成立到社会主义改造完成这段时期，我国逐渐建立起了适应计划经济体制的社会保障制度，体系化的社会保障法规初具雏形，在这段时期起到了促进社会稳定和经济发展的作用。

①1931年，中国共产党在中央苏区颁布了《中华苏维埃共和国劳动法》。中国共产党在还未取得全国政权之时，在革命根据地就已经开始通过颁布相应的条例、法规建立起社会保障制度，以贯彻为人民服务的宗旨。

②1940年，中国共产党相继颁布《陕甘宁边区劳动保护条例》《苏皖边区劳动保护条例》《晋冀鲁豫劳动保护条例》，继续完善革命根据地的社会保障制度。

③1949年4月，在中华人民共和国成立前夕，东北解放区宣布实施《东北公营企业战时暂行劳动保险条例》，这是人民政权的第一个统一制度、统一管理的劳动保险制度。

④1950年，内务部公布有关革命军烈属优抚工作的5个条例。同年，颁布《工会法》，对工会在改善职工福利方面作出了相关规定。我国政府也逐步建立了社会救济、社会福利和优抚安置等保障制度。

⑤1951年2月，中央人民政府颁布实施《中华人民共和国劳动保险条例》，这是新中国成立后的第一个社会保障法规，标志着中华人民共和国社会保障制度的诞生和以社会统筹为特征的社会保险制度初步确立。该条例适用于国营企业、私营企业、公私合营企业以及合作社，对职工在疾病、伤残、死亡、生育及年老后的物质帮助和基本生活保障等方面都作出了具体规定。

⑥1952年6月，政务院颁布《关于对人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家机关工作人员实行公费医疗预防的指示》，在企业社会保险建立的同时，机关事业单位的社会保险也逐步建立起来。

⑦1953年1月，政务院根据当时国民经济恢复任务已基本完成，国家开始社会主义建设的情况，对1952年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》进行了修订，同时劳动部又颁布了《劳动保险条例实施细则修正草案》。修订后的条例和实施细则草案把实施范围扩大到一般工厂、厂矿和交通事业的基本建设单位、国营建筑公司；同时提高了部分劳动保险项目的待遇水平，如退休费的替代率由原来的35％～60％提高到60％～80％，因工死亡丧葬费由2个月的企业平均工资提高到3个月等；还规定合作社经营的工厂、矿场及其附属单位按国有企业办法，实施劳动保险待遇。

⑧1955年，国务院颁布《国家机关工作人员退休处理暂行办法》和《国家机关工作人员退职处理暂行办法》，1956年颁布了一些有关女工保护的条例。这些办法和条例进一步完善了机关事业单位的社会保险制度，并且使养老、疾病、死亡、生育等主要社会保险项目基本建立起来。

⑨1956年，全国总工会颁布的《职工生活困难补助办法》以及1956年国务院发出的《关于职工生活方面若干问题的指示》对社会福利和社会救济方面的制度作出了重要补充。我国的企业社会保险的实施范围扩大到商业、外贸、粮食、供销合作社、金融、民航、石油、地质、水产、国营农场、造林等13个产业和部门，社会保险覆盖了当时各类企业职工的94％[13]。到1957年末，我国社会保障制度建设取得了重大进展，社会保险、社会救济、社会福利和优抚安置等一系列社会保障法规都基本建立起来，它对保障职工权益、稳定社会生活、促进经济发展起到了重要作用。

（二）我国社会保障的调整

1958—1966年，政府根据社会保障政策实施的情况，对社会保障制度作出了一些调整和修订，此番调整主要涉及了退休制度、退职制度、福利待遇、劳动保险待遇和公费医疗等几个方面。

①1958年，国务院通过了《关于工人、职员退休处理的暂行规定（草案）》和《关于工人、职员退职处理的暂行规定（草案）》，将原来企业与行政事业单位分设两套的退休、退职制度合并为一个。在退休、退职的条件、待遇、标准上也都进行了修正。例如，增加了职工因身体衰弱可以经医生证明提前退休的规定；制定了职工因工作致残完全丧失劳动能力后退休的待遇；将退休所需满足的工龄年限减少为原来的一半；将有特殊贡献职工的退休待遇提高5％；进一步把退休制度扩大到供销合作社和部队无军籍职工。

②1960年，全国总工会制定颁布了《关于享受长期劳动保险待遇的异地支付试行办法》。该办法规定：凡享受退休金、因工致残恤金和非因工致残恤金的职工，以及享受遗属恤金的家属，若已迁移居住地点，可由本人提出申请，办理异地支付手续，并到新迁移地的工会组织负责领取劳动保险金。迁入居住地的职工患病，有权在新区制定的医疗机构就医，所需医疗费由支付保险待遇的工会组织报销。

③1962年，国务院颁布了《关于精简职工安置办法的若干规定》和《关于精简退职老职工生活困难救济问题的通知》，文件规定：凡精简下来的老弱残职工，符合退休条件的作退休安置，不符合退休条件的作退职处理。对家庭生活有依靠者，发给退职补助费，家庭生活无依靠的，由当地民政部门按月发给相当本人原工资40％的救济费。同时对大量“大跃进”时期从农村招收的工人采取了精简回乡的措施，落实了相关待遇。1963年，国家提高了机关工作人员的福利费待遇。

④1965年，中央批转了卫生部党委《关于把卫生工作的重点放到农村的报告》，卫生部和财政部发出了《关于改进公费医疗管理问题的通知》，劳动部和全国总工会发出了《关于改进企业职工劳保医疗制度几个问题的通知》，分别对公费和劳保医疗的整顿作出了具体规定。新规定要求职工就医要挂号收费，营养滋补品除特批外一律自理，职工因工受伤或因职业病住院，本人承担三分之一的膳费等。1966年，国务院发出通知，要求对精简回乡的职工做好生活困难解决工作。

（三）我国社会保障的停滞

1966—1976年“文化大革命”期间，我国的政治、经济、文化和社会生活受到了严重的破坏，给党和人民带来了严重的灾难，我国的社会保障事业也受到了干扰和冲击，处于停滞和倒退阶段。这段时期我国社会保障事业的停滞和倒退主要体现在以下几个方面。

①社会保险管理机构被撤销，如工会、劳动部、民政部、卫生部、人事部等长期处于瘫痪状态。

②新中国成立后颁布实施的各种社会保障法规、条例，实行的各种社会保障政策，建立起的社会保障制度实际上都被废止，社会保障工作处于无章可循的状态。

③社会保障基金停止积累，同时也被停止提取，实行企业实报实销，加大了企业和社会的责任和负担，且不同行业、不同企业之间的负担不平等。

④退休费用的社会统筹被取消，社会保障的统筹调剂功能大打折扣，社会保险变成了企业保险。

⑤1969年2月，财政部发出《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》，规定“国有企业一律停止提取劳动保险金，企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，在营业外列支”。这一“改革”意见完全破坏了社会保障的统筹调剂作用，造成企业间负担失衡，也使积累基金调节人口老龄化负担高峰的职能完全丧失，成为当前面临的社会保障问题的根源。由此，企业职工的劳动保险演变成了企业保险，我国的社会保障形成了企业自保的局面。

（四）我国社会保障的重建

随着我国社会主义市场经济的逐步建立以及企业制度和劳动制度改革的不断深化，社会保障制度也被当作经济体制改革中的一项重要内容进行研究和推进。1976—1991年，这一阶段主要的工作还是根据新的情况，对原有制度在职工福利、退休退职、死亡抚恤待遇、企业劳动保险和养老保险制度方面进行一些修改和补充，并对“文革”期间受到破坏的社会保障进行修复和探索。

①1976年后，部分职工福利补贴制度被多次修改和增设，提高了职工福利补助起点标准，增加了福利基金的来源。

②1978年6月，国务院颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休退职的暂行办法》。完善了职工退休、退职方面的制度，对老弱病残干部及工人的退休、退职后的安置和退休待遇等作出了明确的规定。

③1979年1月，财政部、民政部联合发出《关于调整军人、机关工作人员、参战民兵民工牺牲、病故抚恤金标准的通知》，为确立死亡抚恤待遇标准方面提供了制度保障。1980年6月，国务院颁布《革命烈士褒扬条例》，进一步完善了死亡抚恤待遇方面的保障制度。

④1980年3月，国家劳动总局、全国总工会联合发出《关于整顿与加强劳动保险工作的通知》，规定了整顿劳动保险的目的、内容、业务分工等问题。接着，在全国范围内开展了对国有企业劳动保险管理工作的整顿和修复工作。主要内容是对“文革”期间各种不符合国家劳动保险政策规定的错误加以纠正；恢复和健全劳动保险的管理机构；对从事社会保险业务的工作者进行专业培训。

⑤1984年开始，部分地区开始探索养老保险制度改革，在国有企业和大部分城镇集体企业中推行养老社会统筹，确定实行职工个人缴费制度。一些地区还推行了社会统筹与个人账户相结合的制度。机关事业单位和部分农村也建立了养老保险制度改革的试点。从养老保险制度的实践来看，从仅覆盖国有企业扩大到集体经济，正式确立了国家、企业、个人三方负担的原则，统一了对建立多层次的养老保险制度的认识。医疗保险制度也开始恢复和进行初步探索，并确立了待业保险制度。总体来说，此阶段是中国对传统社会保障制度进行反思和对新制度进行探索的时期。

（五）我国社会保障的改革和发展

从1991年开始，我国在社会保障的各个方面开始进行不同程度的改革，让社会保障在计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的过程中更加适应。1993年，中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》对我国社会保障制度改革的目标、原则和基本内容作出了明确的规定，此后，我国社会保障事业取得了较快发展，社会保障制度的基本框架已经建立，并在养老保险、失业保险、医疗保险、社会救助、管理体制改革、法律建设等方面均取得了实质性的进展。

①1991年6月，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出实行养老保险由国家、企业与个人三方共同负担，即职工个人也要缴纳一定的费用。同时规定，企业和职工个人缴纳的基本养老保险费转入“养老保险基金账户”。这改变了自新中国成立以来，我国城镇企业职工养老保险采取现收现付制的社会统筹办法、养老保险费全部由国家和企业承担、个人不缴费的状况。

②1993年，国务院颁发《国有企业职工待业保险规定》和《国有企业富余职工安置规定》，初步建立了失业保险制度。

③1993年11月，党的十四届三中全会上通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，进一步明确了建立新型社会保障制度的目标和原则。《决定》提出我国社会保障改革的目标是，到20世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济体制需要的资金来源多渠道、保障方式多层次、权利和义务相对应、管理和服务社会化的社会保障制度；在社会保障制度改革的过程中应坚持政策和机构相统一、政事分开、服务社会化、普遍覆盖、城乡有别、逐步建立、多方共办等原则。《决定》提出了我国的社会保障体系包括社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累等制度，并把社会保障制度的框架划分为由国家财政支撑的保障项目，由国家、单位、个人三方承担资金的社会保险项目，和由单位、个人出资承担的商业保险项目三个方面。

④自1994年开始，经国务院批准，在镇江市和九江市进行了医疗保险制度改革试点，这一举措主要是针对我国传统的劳保医疗、公费医疗存在的弊端加以解决。许多大城市也积极开展医疗改革试点。

⑤1994年7月，《中华人民共和国劳动法》颁布实施，对保护劳动者的合法权益、调整劳动关系、建立和维护适应社会主义市场经济的劳动制度和社会保障制度、促进经济发展和社会进步发挥了重要作用。

⑥1995年6月，《中华人民共和国保险法》和《中华人民共和国残疾人保障法》相继颁布实施。前者规范了商业保险活动，加大了对保险当事人合法权益的保护力度，加强了对保险业的监督管理；后者提升了对特殊人群的社会保障待遇水平。这一时期，我国社会保障的法律制度建设有了较大的发展，在社会保险各险种的立法方面，20世纪90年代先后颁布了城镇职工养老、医疗、失业、生育等社会保险条例。这些社会保障法律法规的制定和实施，有效地促进了我国社会保障事业的发展。

⑦1995年，国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，提出了企业职工养老保险制度改革的目标和原则。规定基本养老保险费由企业和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合。城镇企业职工养老保险制度的改革又踏出一步。

⑧1997年，国务院颁发《关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》，要求各地现行的多种养老保险制度，向全国统一的养老保险制度并轨，到1998年底，全国除个别地区外，都已按统一的社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度运行。

⑨1997年9月，国务院颁发《关于建立城市居民最低生活保障制度的通知》，《通知》所针对的是随着改革的不断深入，在经济结构调整和企业转换经营机制的过程中，我国各地城市出现的由于失业、下岗而导致诸多新贫困群体出现的问题。《通知》要求在1999年之前，全国所有城市都要建立这一制度。目前，这一制度基本上已在各城市建立和实施，它对于帮助社会成员抵御生存危机、防止贫困、维护社会安定，已经产生了积极的影响。在建立城市居民最低生活保障制度的同时，一些地区还进行了建立农村最低生活保障制度的试点工作。最低生活保障制度的建立是对我国社会救助制度的改革和完善，目前已取得了很大的进展，但也仍存在着需要进一步探索和完善的问题。

⑩1998年3月，国务院推进社会保障管理体制改革，通过了机构改革方案，新组建了劳动和社会保障部。劳动和社会保障部的职责是全面制定、组织劳动和社会保障工作，包括基本方针、政策及总体改革方案的拟定，发展规划和年度工作计划的编制、组织和实施等。劳动和社会保障部的建立和运作，使社会保险由劳动部、人事部、全国总工会、民政部、卫生部等分头主管的局面得到改变，克服了长期以来我国的社会保险工作由多部门管理、相互扯皮、效率低下的现状，形成了社会保险的统一管理体制，为提高管理效率和管理水平创造了条件。

⑪1998年11月，国务院召开了全国城镇职工医疗保险制度改革工作会议，此次会议主要对过往的医疗改革经验进行了总结，并在此基础上提出了城镇职工医疗保险制度改革的思路。12月颁发了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，《决定》要求：从1999年开始，全国城镇所有用人单位及其职工都要参加基本医疗保险，实行属地管理；基本医疗费用用人单位、职工双方共同负担；基本医疗保险基金实行社会统筹和个人账户相结合的原则。鉴于我国各地基金发展水平、财政和企业承受能力差别较大的状况，《决定》在对重要政策作出原则规定的基础上，要求各地结合当地的实际情况制定实施方案，努力探索行之有效的改革办法，逐步把医疗保险改革推向深入。

⑫自1998年以来，我国的医疗保险制度改革不断推进。同时，医疗机构、药品生产流通体制的改革也进入到整个医疗卫生体制改革的进程中。

⑬1999年1月，国务院颁布了《失业保险条例》，对失业保险制度起到了规范作用，标志着我国失业保险制度基本建立，失业保险制度进入了一个新的发展阶段。同年，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，标志着城镇居民最低生活保障制度已正式建立起来。

⑭2000年，国务院颁布了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，开始探索社会统筹和个人账户的分账管理运行机制。

⑮2003年，国务院办公厅转发了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，新型农村合作医疗制度的试点工作在全国迅速展开。

⑯2004年，劳动和社会保障部发布了《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》，明确了养老保险的第二支柱为企业年金制度，养老保险的第三支柱日渐显现。

⑰2005年，国务院颁布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，养老金制度与缴费的关联程度有所提高，养老金制度初具激励效应。

⑱2007年，国务院颁布了《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，指出城镇居民医疗保险主要覆盖城镇非从业人员，以大病统筹为主，实行现收现付制。至2008年年底，城镇居民医疗保险参保人数增长迅速。覆盖城乡的医疗保障体系初步建立。

⑲2007年，国务院决定在全国建立农村最低生活保障制度，保障的对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，所需资金由地方政府纳入财政预算，中央政府对贫困地区予以补贴。自此，农村最低生活保障制度得以启动。城乡最低生活保障制度基本建立。

⑳2008年，国务院召开会议，决定于2009年在全国10％的县（市、区）开展新型农村社会养老保险试点，明确提出新农保采用社会统筹与个人账户相结合的模式，统账结合与三方负担这两个新农保最重要的制度创新得到明确。覆盖城乡的养老保险体系初步建立。

㉑2010年10月28日，全国人大常委会通过《中华人民共和国社会保险法》，这是我国社会保障体系建设中最重要的法律，同时也是我国社会法律体系建设中最重要的支架性法律。社会保险法的建立对于促使社会保险制度定型至关重要，标志着我国社会保险制度正按照预期目标走上轨道。社会保障制度的法律体系逐渐建立。

㉒2011年以来，国务院建立了社会救助标准与物价上涨联动机制，缓解了价格变动对困难群体生活的影响。

㉓2012年，国务院出台了《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》，对城乡低保制度进行了改进和规范。

㉔2013年，财政部、民政部颁布实施《城乡医疗救助基金管理办法》，将城市和农村医疗救助基金整合为统一的城乡医疗救助基金。同年，国务院印发《关于加快发展养老服务业的若干意见》，对孤儿的安置、基本生活、教育等方面的保障措施作了全面的安排，逐步探索建立适度的普惠性儿童福利制度。

㉕2014年2月，国务院颁布《社会救助暂行办法》，进一步加强了低保制度的城乡统筹。10月，国务院印发了《关于全面建立临时救助制度的通知》，为遭遇突发性、紧迫性、临时性基本生活困难的群众提供应急性、过渡性的救助。社会救助制度体系建设加快推进。11月，国务院印发了《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》，对大力发展慈善事业提出明确的要求，鼓励支持社会各界开展慈善捐赠和志愿帮扶，近年来每年捐赠近千亿元。社会福利制度体系不断完善。

㉖2016年2月，国务院发布《全国社会保障基金条例》，设立全国社会保障基金，用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充和调剂。该条例进一步规范了全国社会保障基金的管理和运营，加强了对全国社会保障基金的监督力度，并要求在保证安全的前提下实现基金的保值增值。

总的来说，我国的社会保障制度从新中国成立后的初步建立，到确立计划经济体制后的修订与调整，至“文革”之后的修复与重建，再到确立社会主义市场经济体制的改革与发展，许多制度从保障方式到管理体制，都进行了彻底的变革，新的制度和保障体系已初步形成。然而，不可否认的是，在变革过程中，还存在着许多的不足之处，从目前社会保障制度的现状来看，也存在着不少问题，在新的时期，我国社会保障的进一步发展也面临着诸多严峻的挑战。对此，我们将在下一节进行阐述。