社会政策新论: 社会保障政策概述

一、社会保障的基本概念

（一）社会保障的定义

社会保障的概念最早出现于美国1935年颁布的《社会保障法案》，随后这个概念相继被一些国家运用到文件和法律条文中。1944年，国际劳工组织在《费城宣言》中正式采纳了社会保障一词。自此以后，社会保障这一概念开始快速传播到全世界，并被世界各国广泛接受和加以应用，社会保障也从最初的概念演化成各个国家和地区普遍实施的社会保障制度的统称。由于各国社会制度、历史文化、民族传统的不尽相同以及经济发展水平的差距，各国都依据本国的国情制定符合自身实际的社会保障政策，逐步形成了具有自身特点的社会保障制度。这也导致了当前世界各国对社会保障这一概念的理解存在着或多或少的差异。

美国认为社会保障是根据政府法规建立的，并把社会保障当作全社会的一张“安全网”，它可以避免人们因年老、疾病、失业、伤残等原因中断或丧失劳动能力而带来生活困难，并为人们提供因结婚、生育和死亡带来的特殊开支以及抚育子女的家庭津贴的保障体系。1999年在美国出版的《社会工作词典》将社会保障定义为：“一个社会对那些遇到了已经由法律作出定义的困难的公民，如年老、生病、年幼或失业的人提供的收入补助。”

德国对社会保障的理解强调的是个人责任，并主张特殊性原则，即社会保障的受惠群体必然具备某种诸如年龄、身体状况等方面的特殊性。如德国著名经济学家路德维希·艾哈德所言：“社会保障即社会公正和社会安全，是为因生病、残疾、年老等原因丧失劳动能力或遭受意外而不能参与市场竞争者及其家人提供的基本生活保障，其目的是通过社会保障使之重新获得参与竞争的机会。”[1]

英国把社会保障认同为一项公共福利计划，它以国家为主体，对由于特定的原因而无收入或低收入的公民以及具有某种需要的公民及其家庭予以经济保障。英国的《贝弗利奇报告——社会保险和相关服务》中提到：“英国的社会保障计划是一个抵御因谋生能力中断或丧失而造成的风险，或覆盖因出生、婚假、死亡而产生的特殊支出的社会保险方案。”[2]与德国不同，英国建立的社会保障制度遵循的是普遍性原则，国家通过制定社会保障政策来调节国民收入的再分配，通过社会服务和社会救助增加公民的福利，以提高全体公民的生活水平。

日本在1950年社会保障制度审议会上对社会保障作出了明确的解释，正如日本学者森井利夫所说：“社会保障是指对疾病、负伤、分娩、残疾、死亡、失业、多子女及其他原因造成的贫困，从保险立法和直接的国家负担上寻求经济保障的途径。”[3]此外，对陷入生活困境者，通过国家援助，保障其最低限度的生活，同时谋求公共卫生和社会福利的提高，以便提高所有国民的生活质量。

我国于1986年第六届全国人大四次会议通过的第七个五年计划中首次使用“社会保障”一词，其定义为：国家和社会通过立法，采取强制手段对国民收入进行再分配，形成社会消费基金，对由于年老、疾病、伤残、死亡、失业及其他灾难发生而使生存出现困难的社会成员，给予物质上的帮助，以保证其基本生活需要的一系列有组织的措施、制度和事业的总称。我国学者对社会保障概念的界定尽管有着诸多共识的一面，但也存在着一些差异。例如，陈良瑾认为：“社会保障是指由国家和社会通过国民收入分配与再分配依法对社会成员的基本生活权利给予保障的社会安全制度。”[4]郑功成认为：“社会保障是各种具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统的统称。”[5]董克用认为：“社会保障是由国家立法实施的，旨在抵御风险，保障国民基本生活需求和水平的制度安排，它包含对缺乏劳动能力的社会群体的社会救助和对具有劳动能力的社会群体的社会保险两部分。”[6]总的来说，我国学者一般认为：“社会保障是指由国家通过立法和行政措施设立的保证社会成员基本经济生活安全项目的总和。”[7]

通过比较上述国内外官方和专家学者对社会保障定义的阐述，我们可以对社会保障概念的界定总结为如下几个方面的内容。

1.社会保障的责任主体

社会保障的责任主体是国家和政府。国家和政府通过国民收入再分配，对全体社会成员的基本生活进行保障，这一点无论是对于个人还是企业或其他组织来说，都是力所不能及的。因此，国家和政府应在社会保障建设中起主导作用。潘锦棠认为：“社会保障由政府出面组织，并承担最后责任。国家负责是社会保障与民间福利的主要区别。工业社会普遍产生的失业、工伤、养老、贫困等社会问题，是全国性的，在世界大多数国家都要依靠政府统一和大规模地筹集资金，建立社会保障制度来解决问题。”[8]

2.社会保障的受益者

社会保障的受益者包括因遭遇各种意外灾害而丧失劳动能力或因无收入、低收入和生活困难而面临生存危机的社会成员，以及处于年老、失业、疾病、工伤、生育状态下的劳动者。

3.社会保障的目的

社会保障的目的是满足社会成员的基本生活需求，化解社会成员面临的各种社会风险。“社会保障制度建立之初，其目的是为在工业化进程中陷入困境的人士提供最基本的生活保障。这一保障民生的作用现在仍是社会保障制度的主要功能。”[9]同时，通过年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、灾害等方面的社会保险来预防和化解社会风险。

4.社会保障的实施手段和保证

社会保障的实施手段和保证是国家的政策和立法。社会保障是以健全完备的法律体系为支点的，必须以政策和法律的形式规定国家的社会保障职能机构、企业、个人和各社会保障各主体之间的各项权利和义务，包括社会保障资金筹集、社会保障基金管理和社会保障待遇支付的相关原则、程序和标准等，也需要相应的政策和法律法规来规范。“社会保障是一种社会经济活动，它应该具有规范性、权威性和可信性，因此，它应该通过国家立法和行政措施设立和执行。”[10]

（二）社会保障的功能

社会保障作为现代社会中的一个重要的制度安排，在维持经济正常运行和促进社会发展方面发挥着多方面的作用，学界也汇集了诸多关于社会保障功能分类的观点。本书把社会保障的功能归结为四大类，即稳定功能、互济功能、促进功能和调节功能。

1.稳定功能

每个时代经济的发展和社会的进步都需要稳定的社会环境和社会秩序作为保证。然而，现代社会是一个充满了风险和不确定因素的社会，各种不以人的主观意志为转移的特殊事件，如失业、自然灾害、疾病、工伤事故、年老、残疾等，往往会导致部分社会成员丧失收入、丧失工作能力，从而失去生活保障，甚至会给社会成员带来群体性的生存危机。如果国家不能妥善解决社会成员可能遭遇的这些问题，有效地分散和化解社会风险，部分社会成员可能会因陷入生活危机从而成为社会的不稳定因素，社会秩序可能因此而失去控制，进而破坏整个社会经济的正常发展。社会稳定是社会制度正常运转的前提条件，也是社会保障制度的基本价值追求。社会保障制度的建立有效地消除或缓解了现代社会中的各种风险，通过预先防范或者及时化解的方式保障社会成员的基本生活，使大多数人能够安居乐业，少数弱势群体的基本生活也能得到保障，并由此形成了一个健康的社会心理环境。失业保险、社会救济和各种社会福利服务不仅帮助失业人员和贫困群体从生存困境和生存危机中解脱出来，而且有效化解了他们对社会产生的抗逆心理，从而有效地维护了社会的稳定和发展。

社会保障的稳定功能在我国已经得到了较好的发挥。新中国成立后，我国建立了较为完整的社会保障体系，即使在建设和发展的道路上出现了一些曲折，社会成员的基本生活需要也得到了保障，社会仍然保持稳定。西方资本主义国家自第二次世界大战以来社会和经济的发展都处于一个较为稳定的状态，虽然这些国家政治上和经济上存在着诸多的矛盾，社会贫富差距也较为显著这在很大程度上是因为这些国家都建立了一套完整的社会保障制度，包括医疗保障、失业保障、退休养老保障等。可见，社会保障系统的正常运转，对于缓和社会矛盾，稳定社会秩序，减少贫困，有着不可忽视的作用。

2.互济功能

社会成员之间的互助互济行为早在西方发达国家资本主义发展的初期就得以显现，这些国家的工人自发形成互助互济的组织，以对抗失业、工伤、疾病等劳动风险，这种互助行为成为早期社会保障的表现形式之一，也为之后社会保险制度的形成提供了经验和基础。由此可见，互济功能是社会保障的基本功能之一。社会保障基金的资金来源包括政府税收、慈善捐赠、投资收益、利息收入和其他缴费等多种方式。所筹集的资金通过现金支付、发放实物和提供服务的方式给社会成员，实现社会成员的部分收入再分配，有助于统筹互济和分散风险。因此，这种收入再分配机制的本质是一种互助互济的风险分散或责任共担机制。以医疗保险为例，政府通过补贴和缴费等方式为医疗保险基金筹集资金，以支付给有需要的参保人。这种机制能够持续发展下去很大程度上在于参保群体中大多数人在同一时间点或同一时期身体健康，暂且不需要医保支付。如此一来，不需要医保支付的大多数人与需要医保支付的小部分人之间就形成了一种互助互济关系。同样，养老保险其实就是在职劳动者与退休群体之间的互助互济。从传统社会到现代社会，家庭互助互济、邻里互助互济与社区互助互济是社会保障功能作用的主要表现方式和社会保障主体内容的重要补充，实质上体现出了互助互济以及在互助互济中的他助与自助。资金的互助、物的互助和服务的互助，表明社会保障制度不仅是一种社会稳定机制，也是一种社会互助互济机制。

3.发展功能

社会保障的发展功能在于它能提高人们的物质和精神生活水平、健康和道德水平，培养广大社会成员努力劳动、互助互济的精神，激发和提高个人的劳动能力，促进人们同社会协调发展，使社会经济生活实现良性循环。具体则表现在如下几个方面。

第一，社会保障促进经济的发展。一方面，社会保障中的工伤和失业保险通过为市场经济中的广大劳动者解除对未来风险的后顾之忧，使广大劳动者的工作积极性得到充分的调动，从而提高了工作效率。另一方面，通过社会保障基金的运营，能够促进资本市场的繁荣，推动金融产业及相关产业的发展。

第二，社会保障促进社会的协调发展。社会保障系统的正常运行发挥着社会安全网和稳定器的作用，社会保障政策的实施和社会保障制度的建立都为全体社会成员的安全和福利提供政策保障和制度保障，从而使整个社会及人们的生活处于一个良性循环的状态，并为其他社会系统的健康运转和协调发展也提供了保证。

第三，社会保障促进人的全面发展。社会保障促使陷入生活危机、遭受不幸事件的社会成员重新认识自身所处的发展中的社会环境，适应社会生活的变化，通过收入分配、医疗服务、社会服务、社会救助、优抚安置、住房福利、教育福利、养老保险等向人们提供全方位、系统化的保障，使人们过上有尊严的生活，为人类的自由解放和全面发展创造条件。

4.调节功能

社会保障的调节功能体现在其对利益关系的调节。这种调节主要表现在政治和经济两个方面。

（1）政治方面

在西方国家，各党派和利益集团都会围绕社会保障来进行争论和商讨，社会保障更是与政党和政治如影随形，成为党派之争、民主选举的重要议题，这些国家制定的社会保障政策成为各党派和利益集团之间各种价值观念的碰撞和博弈的结果，同时也是调节社会不同阶层利益的重要方式。因此，社会保障制度的背后具有深刻的政治理念和价值基础，也是调节利益关系的必要手段[11]。社会保障在不同的社会制度下所表现出的政治功能也有所差异。例如，在社会主义制度下，社会保障还特别强调了全体社会成员在国家和社会生活中的主人翁地位。

（2）经济方面

社会保障能够对社会经济的运行起到一定的调节作用，这种对经济的调节主要体现在三个方面。

第一，在经济萧条时期，人们的收入有所减少，失业人数增多，社会保障用于失业救济和其他福利方面的支出就必然增加。与此同时，收入的减少和失业的增多会带来货币积累的减少，因而社会保障基金支出的增长要快于其积累的增长。正是这种“支大于收”的收付状况使国民收入不至于大幅度减少，有利于刺激总需求，带动经济复苏；相反，在经济膨胀时期，人们的收入有所提高，就业人数增多，社会保障用于失业救济和困难补助等方面支出会相应减少，因而社会保障基金积累的增长要快于其支出的增长，这种“收大于支”的收付状况在一定程度上减少了个人的收入，有利于抑制总需求，缓和经济过热。因此，社会保障被称为调节经济的“自动稳定器”，成为经济调节的一种手段。

第二，社会保障能够有效地调节公平与效率的关系。实践证明，社会保障是一种能有效促进社会公平的制度，能够在经济发展的同时有效地保障公平，社会保障的水平越高，规模越大，表明国家在维护公平方面的作用越大，但这并不意味着社会保障的水平越高越好，各国应根据本国国情将自身的社会保障水平维持在一个适当的限度。

第三，社会保障能够调节国民收入分配和再分配，这种调节包括不同对象之间的横向调节、年轻人和老年人之间的代际调节、高收入者和低收入者之间的纵向调节。

二、社会保障政策的基本概念

（一）社会保障政策的定义

社会保障政策是指政府在某种社会价值理念指导下，为了解决一定的社会问题、达成一定的社会目标和期望而制定的关于社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚安置等方面的一系列法律、法规、法令、办法和条例的总和，它们旨在对个人与群体生命周期内的生活风险进行干预，并提供社会安全支持。具体来说，社会保障政策是因社会成员的失业、年老、疾病、生育、工伤和死亡等所造成的收入的损失和能力的丧失，对社会成员的基本生活予以保护的社会性保障措施。社会保障政策是我国社会政策的重要组成部分。中国在改革开放前长期实行与计划经济体制相统一的社会保障政策。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，中国逐步建立起与市场经济体制相适应、由中央政府和地方政府分级负责的社会保障体系。中国社会保障政策包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助、住房保障和农村社会保障等。

（二）社会保障政策的特征

1.社会性

社会保障政策的社会性在于其在全社会范围内普遍实施，所覆盖的范围包括全体社会成员。享受社会保障是社会成员的基本权利。国家通过制定社会保障政策，使符合保障条件的公民在遇到生存危机和社会风险时，能够得到基本的生活保障，从而达到促进社会稳定、和谐和公平的政策目标，这种政策目标同样也具有社会性。社会保障政策的社会性还体现在社会保障政策所要解决的社会问题具有很强的普遍性，如人们所面临的疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡等，这些社会问题几乎在每个社会成员的一生中有很大可能，甚至必然会遇到很大的风险。这种风险的普遍性和长期性决定了公民个人是难以应对的，因此，国家通过制定和实施社会保障政策，组织全体社会成员来应对和化解这些风险。

2.法制性

社会保障政策是政府通过国家立法或根据相关法律制定的法规、条例，积极干预社会经济生活的产物。社会保障政策通过法律法规的形式将社会保障的项目、体制、基金、标准、监管等固定下来，形成一套社会保障制度。政府、企事业单位和社会保障机构都必须向全体公民履行提供社会保障的法定责任。每一位社会成员都应依法参与社会保障，依法履行义务，并依法享受权利。社会保障政策通常会明确规定哪些人应该成为社会保障的直接被保障对象、哪些主体应该参与社会保障事业、参与社会保障事业需要具备哪些资格，社会成员在参加社会保障项目、享受社会保障待遇方面通常没有选择的权利，只能按照相关规定去履行各自的职责，社会保障机构也不能拒绝给予社会成员应该享受的权益，随意改变保障项目和保障标准。社会保障政策所规定的社会保障基金也是依法强制筹集的，任何单位和个人都应该依法按规定的时间和数额缴纳，否则将追究其法律责任。另外，社会保障的权利方和义务方、社会保障机构和参加者如不遵守有关法律法规，可以诉诸法律求得解决。法制性是实施社会保障政策的制度保证。

3.公平性

实现社会公平是社会保障所追求的目标之一，因此社会保障政策具有公平性。社会保障政策的公平性体现在以下三个方面。

第一，分配上的公平。实现公平分配是社会保障追求的主要目标。在市场经济条件下，收入不均、贫富分化的现象不可避免，社会保障政策通过收入再分配的手段，强制地为社会保障基金筹集资金，并把资金通过现金支付、发放实物和提供服务等方式分配给需要的个体，在一定程度上弥补社会成员之间收入分配的不平等，实现社会分配公平。

第二，机会上的公平。社会保障政策规定任何社会成员在享受社会保障上的机会都是均等的。社会保障政策所针对的是全体社会成员，任何一位社会成员，当其基本生活发生困难、处于生存危机时，都有均等地获得社会保障的机会和权利。

第三，起点与过程公平。社会保障政策为社会成员提供基本生活保障，使其不至于因先天不足或遭遇社会风险而陷入困境，从而保证社会成员的基本生存能力。社会保障政策的公平性要求政策的各个方面都要体现公平原则，通过社会保障政策对社会成员的收入进行再分配，缩小社会成员之间在收入分配上的过大差距，使收入分配结果为社会成员所普遍接受。在市场经济下，以价格为导向的市场分配结果往往存在社会意义上的不公平。从劳动收入看，由于劳动能力、受教育程度、就业机会等差异，会引起人们在劳动收入上的差别。那些劳动能力差、文化水平低、缺乏就业机会以及从事低薪职业的社会成员只能得到较少收入，甚至无法满足基本生活的需要。从财产收入看，人们占有财产的不同导致资本收益出现差异，多产者与无产者收入差距悬殊，而且这种因财产引起的收入差距还会形成代际继承，从而出现社会伦理道德角度的收入分配不公。由于追求经济和效率的市场不能带来公平，社会保障政策的目标首先强调的是社会公平，在政策制定和制度设计与实施中要求将社会公平放在首位。

4.福利性

在西方国家的社会保障领域，福利几乎是社会保障的代名词。社会保障政策所要达到的目标和效果就是推动个人生活状况的不断改善，“福利国家”保证所有公民享有一定标准的收入、营养、健康、住房、教育和就业机会。国际劳工组织也明确指出，社会保障必须是从实质上提高就业水平，必须是获得更大强度的收入保障成就，必须是改善和扩大教育设施、健康、营养、住房和社会福利。另外，社会保障的福利性还在于，对于社会成员个人而言，其在社会保障方面的支出要小于在社会保障方面的收入，社会成员在社会保障方面的交易成本低于所获得的保障待遇，这是由于社会保障基金的筹资渠道包括政府、企业和个人等多个方面。因此，福利性也是社会保障的明显特征。

5.互济性

互济性体现在社会保障的国民收入再分配的功能上[12]。社会保障政策通过税收和政府转移性支出等方式实现社会成员的部分收入再分配，具有统筹互济和分散风险的能力。在国家的干预下建立起来的强制性的社会保障制度，在全社会进行资金筹集，对整个社会范围内的生活困难者进行救济，意味着在全社会建立了一个大型互助组，形成一种整个社会范围内风险共担的局面。社会保障基金的资金由国家、企业和个人共同负担，为全社会范围内的互助互济提供前提。社会保障基金的资金分配使用过程即是社会保障制度互助互济功能的实现过程。政府通过制定统一的社会保障政策，将社会保障基金的资金在不同的保障项目间进行分配与调剂，以向不同的需求者进行救助、向不同项目的社会保障对象提供及时的物资援助和社会服务。互济性体现了社会保障政策的社会道德伦理内涵，这也是社会保障政策区别于其他政策的重要之处。

（三）社会保障政策体系

由于经济社会发展水平以及制度、文化的差异，不同国家的社会保障政策体系在构成上是不同的。根据西方国家的实践经验和国际劳工组织关于社会保障体系框架的设计，结合基本国情以及社会保障的实际运作，我国社会保障政策体系主要包括以下内容。

1.社会保险政策

社会保险政策是国家和政府制定的旨在保障劳动者因年老、疾病、伤残、生育、死亡、失业等风险事故或永久失去劳动能力，从而在收入发生中断、减少甚至丧失的情况下，仍能享有基本生活权利的社会保障政策。社会保险政策是社会保障政策体系的支柱与核心。社会保险政策应尽可能地使社会保险社会化，使其覆盖到所有社会成员，至少应使绝大多数劳动者都能得到社会保险的保障。社会保险作为一种保障形式，应遵循普遍性原则，即用多数人的力量分担少数人的风险。只有具备了这一特征，才能解决劳动者的基本生活需求问题，发挥出保险的公益性功能，并促进社会的稳定。在我国，社会保险政策包括生育社会保险、医疗社会保险、失业社会保险、工伤社会保险、养老社会保险等五个部分。

2.社会救助政策

社会救助政策是国家和政府制定的旨在维持公民最低生活水准的社会保障政策。国家和社会按照法定的标准和程序，在公民因种种原因无法维持最低生活水平时，向其提供满足最低生活需求的物质援助。社会救助是一种最低层次的社会保障，是对已经陷入贫困的社会成员提供最低标准的生活保障的有效手段。社会救助的实施一方面是为了消灭社会的绝对贫困现象，在现代市场经济运行过程中体现公平原则；另一方面也使没有基本生活保障的社会成员的生存发展权利得到实现。当今的社会救助不同于过去的慈善事业和济贫活动，它是在扶贫、互助与自救相结合的基础上实施的。我国社会救助政策主要包括扶贫开发政策、最低生活保障政策、灾害救助政策、医疗救助政策、法律援助政策以及特殊人员救助政策等。

3.社会福利政策

社会福利政策是国家和政府制定的旨在提高国民生活质量的社会保障政策。社会福利属于较高层次的社会保障，其目的是促进整个社会成员的生活福利普遍增进。广义的社会福利泛指国家和社会为改善国民的物质文化生活条件，依法向国民提供的各种津贴补助、公共设施和社会服务。就狭义而言，社会福利是为解决已经出现的社会问题及减少社会病态和预防社会问题恶化，所采取的社会保险和社会救助事业，针对的是社会部分公民。在实践中，各国对福利的理解和政策不尽相同，一些欧美国家实行了较为广泛的“从摇篮到坟墓”的福利国家政策。我国的社会福利政策主要包括公共福利、劳动福利、老年人福利、残疾人福利、儿童福利、妇女福利、军人福利等。

4.社会优抚政策

社会优抚政策是国家和社会对法定的优抚对象提供确保一定生活水平的资金和服务的带有褒扬和优待抚恤性质的特殊社会保障政策。社会优抚是特殊性质的社会保障，保障社会上备受尊敬的军人及其眷属，以及因维护国家或社会利益、从事公务活动而致使生命或健康受到损害的人员及其眷属的基本生活。