社会政策过程的主要环节：《社会政策新论》总结

一般情况下，制定社会政策的步骤只是过去多年的政策实践中逐步形成的一种惯例，但有的也是正式规定的正规程序。多数情况下，社会政策的制定过程一般要遵循一定的步骤，并且有一些还需要严格按照规定的程序办事。这样做的最大好处就是能够在更大程度上保证社会政策制定过程的严肃性和规范性，避免草率行事或少数个人的任意决定，并最终有利于社会政策符合社会的公共利益。

由于各国的决策模式不同，社会政策的决策过程也有较大的差异。比较复杂的、社会影响面大的和资源调动规模较大的社会政策，其政策制定过程也相应更加复杂，而比较简单的政策往往会省略一些程序，以节省决策成本。研究社会政策的程序和步骤只是从一般情况下去分析政府社会政策制定行动的大致规律。

制定过程大致包括确立决策议程、设计政策方案、可行性研究与试点、审批与通过社会政策、发布政策文本等阶段，并在每个阶段中都有一些具体的步骤。

一、确立社会政策议程

社会政策制定过程的第一步是确定社会政策的议程。哪些社会成员的需要能够优先得到满足，或者哪些社会问题能够优先得到有效的解决，要看它们当中哪些能够首先进入政府社会政策的决策过程。

（一）社会政策议程的基本含义

社会政策议程一般特指政府根据各项任务的轻重缓急而安排的制定社会政策的计划。政府社会政策议程的实质是政府对解决各种问题的优先性安排，即哪些问题应该优先解决[11]。

从内容上看包含两层含义：一是政府在制定各种社会政策中的时间安排，将急需的和比较重要的政策放在前面；二是决策过程的资源配置结构，对重要的政策行动投入更多的资源（财力和人力等），以集中力量尽早完成政策制定过程。

从形式上看，政府社会政策的议程体现在政府各部门有关社会政策规划的文件中，包括中长期发展规划、年度计划等，同时也体现在其日常工作的安排中。此外，主要领导人重要的视察和讲话、政府的重要会议、官方媒体中的重要文章等方面都能体现出政府及其领导人对某些问题的优先重视和社会政策的议程安排。

广义的社会政策议程还包括公众的议程，即公众对哪些问题应该优先解决的态度。从一般意义上讲，公众的议程是通过社会成员的广泛参与和讨论而形成的相对的共识。从根本上讲，社会政策的公众议程代表大多数社会成员对问题的认识和态度。从公众议程形成的过程上看，人们对某一问题的重视首先从与该问题有直接关联的群体中发生，然后逐步扩散到所有的社会成员。这一过程的快慢和最终引起公众重视的程度，除了由问题本身的性质和程度决定以外，还受到重要的利益集团、知识分子及技术专家、大众传媒的影响。

（二）社会政策议程的产生方式

一个社会问题能否进入社会政策的程序，最终要通过相应的政府议程来完成。但政府议程的形成过程又与公众议程有密切的关系。政府议程与公众议程两者相互关联、相互影响。许多国家采取通过媒体和群体领袖来表达公众议程，同时还广泛采用民意调查的方式直接地了解公众的各种需要，以及他们对各种社会问题和各项社会政策的态度。当出现公众议程时，政府采取的行动包括：组织调查研究，广泛收集相关的信息；对各种信息进行分析，以掌握确切的情况；初步评估该问题可能在社会各个方面产生的后果，以及对执政党和政府基本目标的影响程度。

（三）社会需要和社会问题进入社会政策议程的影响因素

社会政策议程的形成过程实际上是政府和公众对满足各种社会需要和解决各种社会问题优先性的选择过程，而在这一过程中有各种因素起着重要的影响作用。

从客观事实上看，社会成员的某种需要或某个社会问题是否能进入社会政策议程，取决于以下四个方面。

第一，是否存在某种尚未得到满足的需要，或者某种社会问题是否真正存在，其严重性如何，这是影响社会政策议程的最基本的因素；第二，公众或政府是否清楚认识上述情况；第三，一定的社会结构影响着政府及公众对某些群体的需要或社会问题的重视；第四，政治体制影响着相关信息在体制内的传递速度和保真程度，以及在社会上的公开传播程度，同时影响着政府对某种社会问题反应的灵敏程度。

从社会成员方面来看，有以下五个因素影响着人们的某种需要和某种社会问题进入社会政策的议程。

第一是普通公民，普通公民对自己的境况是如何定义的，并做出何种反映。政治活跃群体容易受到重视，而政治不活跃群体则更容易受到忽略。第二是政治家，公共价值观或社会使命感的强弱程度，以及相关政策问题与自己或本党派的利益一致程度。第三是研究者，研究者的选题和研究结论受本人价值立场、学术偏好的左右，并常常受政府和利益集团的影响（通过政治影响和财政资助影响等方式，例如房地产商举办研讨会得出“房价不高”的结论）。第四是利益集团，社会成员的某种需要或某项社会问题进入社会政策议程是否与本集团的利益有关。第五是大众传媒，一项社会问题是否具有“炒作”的价值，是否会提高媒体的收视率和发行量。

总之，各种客观和主观的因素对社会政策的影响主要集中在社会政策的制定阶段，而在这一阶段中，又更加集中在能否将社会问题纳入政策议程的过程中。而且，社会政策议程的形成过程中往往有着更多的利益冲突。

二、社会政策的方案设计

社会政策方案是指社会政策行动的具体的行动计划，包括政策行动的基本内容、规模和水平、受益对象、资源调动方式、运行机制、组织方式及具体的实施方案等内容。在方案设计阶段也有不同的步骤，其中包括基线调查、初步方案设计、多个方案的比较、可行性研究、试点和最终方案的确定等一系列的步骤。

（一）基线调查

基线调查是指在一项政策行动开始之前，就该行动所要解决的问题以及其他相关问题的现状做详细调查。

基线调查的意义主要有两个方面：一方面是收集当时当地与该项目主要行动有关的数据，以便为项目设计提供基本的数据；另一方面是掌握在项目开始时涉及区域中与项目有关的主要问题的现状，以便将来与项目执行后某一时点的情况进行比较，以评估项目执行的效果。

（二）初步方案设计

在方案设计阶段，首先要根据社会政策的目标和实施条件，经过研究设计拿出初步的方案。在项目初步方案的设计中，一般要解决以下六个问题。

第一，社会政策的总体目标，比如教育事业发展、居民健康水平等；第二，社会政策具体行动及其目标，比如校舍建设项目、师资培养项目、学术奖学金计划等；第三，可调动的资源，包括经费、人力、物力等；第四，社会政策的基本体制和项目运行机制，社会政策行动或具体的项目采用何种方式运行；第五，受益者及预期后果分析；第六，社会政策行动的组织管理，主管部门及其责任。

总之，在初步的方案设计阶段中，一般都会尽可能地将社会政策行动的具体内容及其相关的条件和配套措施作出比较全面和细致的安排。

（三）各种方案的比较和最优方案的初步选择

初步方案的设计很可能是在不同的地区同时展开，或者是委托不同的机构同时进行设计，并且同一机构也可能同时提出多个方案。因此，不可能就只有一个初步方案。决策者需要对多种方案作出评估和选择，并且要依据一定的价值原则和技术标准。

在初步方案的比较过程中，政策制定机构可能将各种方案交给各个方面的专家加以讨论，并可能通过各种方式在不同程度上征求社会各界尤其是利益相关者的意见，以此来选择一个或少数最优方案。对于一些比较简单的社会政策行动，就可以直接提交最高决策层审批，而后进入正式的实践。但一般的社会政策方案则要进入政策制定过程的下一个阶段：可行性研究和试点。

三、社会政策的可行性研究

可行性研究是指运用各种社会调查及其他的技术和方法，分析社会政策方案是否可以实施，确定社会政策方案在实践中获得成功的可能性。社会政策的可行性研究比其他大多数政策体系的可行性研究更加复杂[12]。

（一）可行性研究的一般内容

社会政策的可行性分析一般从政治、经济和技术等方面进行深入的调查和分析。

1.政治可行性分析内容

社会政策方案与现行的法律、法规、执政党的主导意识形态有无矛盾；方案将可能在社会上产生何种后果，会对执政党带来什么样的影响；方案会对社会中各个群体产生什么样的利益关系，会招致各党派和利益集团什么样的反应。在政治方面的可行性分析实际上就是对一个社会政策方案的政治风险的评估。

2.经济可行性分析内容

资金评估——考察政府的财政能力是否能够支持社会政策项目；分析社会政策将给经济发展带来的影响；分析实施一项社会政策将对整个社会的经济权力的分配产生何种影响，而这种影响又会带来什么样的经济及政治影响。

3.技术可行性分析内容

主要分析社会政策方案需要哪些管理和技术手段；当前社会中的技术水平能否满足其需要；采用各种管理和技术手段的成本和效果等。另外，比较复杂的项目的可行性研究内容还会扩展到社会文化、历史分析、国际因素等更宽广的领域。

（二）可行性研究的方法特点

1.实证性研究与规范性研究相结合

不仅要求从经验事实的角度来分析社会政策是否可行，并且还要从价值判断的角度来分析社会政策是否可取。

2.定量分析与定性分析相结合

定量方法主要对社会政策方案的实施及其各种影响因素做出分析，并且还可以在此基础上建立社会政策的动态模拟模型；定性方法用来深入分析个案，以具体把握社会政策与不同个人、群体与组织之间的关系。

3.民众的意见与领导人意见、部门意见、专家意见相结合

是为了了解各个方面对该项社会政策方案的态度，以分析它在实施过程中可能得到的支持和遇到的障碍。

4.多学科和多种具体方法的集合

多学科的知识与多种方法，如问卷调查、个案访谈、小组访谈以及文献资料分析、社会试验等。

（三）可行性研究的结果

可行性比较高的方案是那些在各个方面的可行性比较均衡的方案，它们可能并不是在所有方面都具有最高的可行性，但一般不能在某一方面有特别低的可行性。大多数可行性研究报告都会对所分析的方案的修改、完善和增加配套措施等方面提出具体的建议，以供决策者参考。

在社会政策的制定过程中，可行性研究报告对政府决策者起着重要的参考和咨询作用。政府一般会根据可行性报告的结论和建议作出相应的政府回应。

四、社会政策的试点

对于影响范围加大、较为复杂的社会政策行动，在正式审批和实施前一般还需要先在局部地区进行试点。有时候试点过程还可能反复进行。

（一）社会政策试点的含义与意义

社会政策制定过程中的“试点”是指决策者为了验证社会政策方案的可行性，发现其存在的缺陷，而在正式实施该方案之前，先在局部区域或组织内将社会政策的方案试验性地实施，并在此过程中掌握有关社会政策实施过程及其效果的实际情况，以便为进一步的修改完善及正式实施做好准备。

社会政策的试点是一种局部的社会试验。主要目的有三：一是为了检验某项社会政策方案的可行性；二是为了发现该方案存在的缺陷，以便进一步地修改；三是为了发现该项社会政策方案的实施可能带来的社会后果，尤其是其负面的后果，以便在正式全面实施该项政策方案之前做好相应的准备。

（二）社会政策试点的一般程序和要求

社会政策试点的程序包括选点、展开试点工作、试点工作的总结及效果评估等环节。但在试点工作的范围、时间长短及安排方式等方面，每个社会政策都有差别。

社会政策试点工作的一个基本要求是在其各个环节中都应该注意保持客观性、真实性和科学性。在选点过程中，应注意所选出的点具有典型代表性，即在其主要的社会特征方面能够在最大限度上与更大范围的社会相一致。在试点过程中，应该尽量保持客观、真实的社会条件，以使社会政策的方案能够在真实的条件下得到真正的检验，并发现问题，不允许提供优惠条件和动员过多的力量去完成任务。对于试点工作的总结和评估，更应该实事求是，全面总结和评估试点工作的结果，尤其要充分总结和分析试点过程中发现的社会政策方案的不足之处。

（三）试点工作的评估结果

无条件通过或有条件通过，细节是否需要修改或被否定。一般情况下需要根据试点的结果来进行一定的修改，然后进入下一个阶段，即政策最后审批阶段。

五、社会政策的审批与文本发布

（一）社会政策的审批

社会政策的审批就是将经过前面各个阶段而得到的社会政策方案交给最高决策层讨论，以决定是否批准实施的过程。它决定这一项社会政策方案最终能否被确立并进入实施。社会政策的审批是在各种不同的意见中选择一种统一行动。在审批过程中会有大量的外部影响因素，而这些因素会围绕着审批者、审批模式和审批程序等各个方面而展开。

1.审批过程中的基本要素

研究社会政策的审批过程，一般要关注审批者、审批模式和审批程序等基本要素。

审批者，即负责审查和批准一项社会政策的机构和个人。我国的社会政策审批长期以来具有明显的行政主导特点，政府行政机构在社会政策的最后审批中具有很大的权力。

审批模式，指在社会政策审批过程中集中各种意见的基本方式。社会政策的决策模式主要体现在其对社会政策方案的最后审批模式上，包括个人审批模式、领导集体审批模式和民主审批模式。在我国，社会政策及其他公共政策的审批模式比较多样化，其最主要的模式是领导集体审批的模式。政府领导人意见往往起到很大的作用。

审批程序，在不同的审批模式下，社会政策的审批程序有所不同。一般为各部委与法制机构起草、国务院常务会议审议，法制机构修改，成稿，报请实施，报人大常委会备案。

2.社会政策审批过程中的影响因素

一是社会政策草案的成熟程度对是否得到批准具有重要的基础作用。二是在社会政策过程中，政府主要领导人起着关键性的决策作用。三是政府职能部门在社会政策的审批中仍起着重要的作用。四是专家学者在社会政策的最后审批阶段仍然会发挥重要作用。五是各个利益集团会希望在最后审批阶段以各种方式来影响社会政策的走向，因此导致在政策审批阶段中各种影响的“白热化”。

（二）政策文本的发布

在此过程中，一是确定社会政策文本的形式，二是社会政策文本发布的方式。

1.社会政策文本的类型

在国家法律和政策文本体系中，不同类型的文本具有不同的法律地位和不同的行政强制性。我国社会政策方面的主要文本类型有：国家正式的法律文本、政府行政机关发布的政府法规文件（国务院发布的条例、中央或地方政府行政机关及其职能部门发布的各种“实施细则”和“规定”等文本、各种“通知”“意见”“讲话”等类型的政策文本）。

任何一个比较重要的、长期性的社会政策领域中都需要采用国家法律文化或政府条例等形式来对有关政策作出规定。同时，在社会政策的动态发展过程中，也需要有大量灵活和简便的政策文本来对社会政策行动随时做出调节。

2.社会政策文本的发布过程及范围

国家立法机构通过的法律文本经国家主席签署后，以国家主席令的方式向全社会公布。发布方式是在主要报刊上全文登载法律文本，并在主要电台、电视台上报道有关新闻。同时通过一定的权威出版社出版该法律的单行本，并将之编入权威的法律汇编。

中央政府的行政法规签署公布后，会及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。国务院法制机构会及时汇编出版行政法规的国家正式版本。