社会政策新论：影响因素简析

2023-07-25 理论教育版权反馈

【摘要】：社会政策过程事实上就是在各种需要和各种主体之间做出有限性选择的过程。社会成员的需要和社会问题存在的情况对政府社会政策的影响也是有一定弹性的。一项社会政策所需要的财政投入也是影响该政策方案能否得到批准的重要因素。政府对社会政策成本的重视程度与其社会政策的基本倾向有关。政治可行性——社会政策可能对政府、政党或领导人产生的政治影响。因此，信息的准确与及时对于社会政策的决策具有重要的作用。

社会政策过程事实上就是在各种需要和各种主体之间做出有限性选择的过程。由于这种选择过程并不完全按照客观的标准，因此给政府的主观判断留下了很大的余地。各个群体也会自觉或不自觉地通过各种方式去影响政策制定的过程，以使自身利益最大化。因此，如果不了解影响社会政策制定的各种复杂因素，就很难全面而深入地理解一项社会政策。

一、影响社会政策的基本因素

一项社会政策能否出台，首先取决于一组基本的因素，主要包括该项政策的需求情况、政府的目标、政策出台的预期效果以及社会政策行动的成本等[9]。

（一）社会政策的需求情况

社会政策的需求情况是指社会对政府的某项社会政策的需求情况，即社会成员是否有某种需要得不到满足，或者社会中是否存在着某种需要，需要政府通过制定一项社会政策去加以解决。社会成员的需要和社会问题存在的情况对政府社会政策的影响也是有一定弹性的。首先需要对这些需要和问题的严重性程度作出评估，然后再决定是否采取行动，在多大程度上采取行动。

（二）政府和政党的目标

在社会中存在着对社会政策的需求只是政府制定一项社会政策的必要条件，但还不是充分条件。政府的社会政策决策还要依据政府自身的政治、经济和社会发展目标。由于任何政府或政党同时还有其他的目标和职责，因此在更多情况下，对一项社会政策行动必要性或重要性的评估不得不服从政府更为基本的、更为紧迫的目标及任务。

（三）社会政策的预期效果

在很多情况下社会中存在着各种需要和问题，要求通过政府干预来解决，但存在多样化的解决途径。因此，政府在评估各种政策方式的优先性时，不仅要考虑与自身基本目标的关联性程度，还要考虑各种政策行动的成本与效果。

重视社会政策的预期效果要求政府不仅要有满足人民群众需要和解决社会问题的动机，而且还需要寻找有效的方法。

（四）社会政策行动的成本

社会政策的成本是指实施一项社会政策所需要的财政开支（经济成本）和需要付出的其他各种代价。一项社会政策所需要的财政投入也是影响该政策方案能否得到批准的重要因素。政府对社会政策成本的重视程度与其社会政策的基本倾向有关。

在现实的社会政策决策中，社会政策的成本一般是与社会政策的需求及预期效果联系在一起考虑的。在其他条件不变的情况下，成本低、收效好的项目会被优先考虑。在面临高成本困难时，政府可能采取节约资金和变通方法等。从广义上看，社会政策的成本还包括政治与社会成本。

二、社会政策的可行性

社会政策的可行性，从总体上看是指一项社会政策能够有效实施的可能性。它包括了“可能性”“合理性”“有效性”和“可接受性”等若干方面的意义，并且可以分为经济可行性、政治可行性和技术可行性。

（一）社会政策可行性的实质内容

社会政策可行性的实质性内容主要是指社会政策所需要的条件能否被满足，能否达到预期目标，其手段是否合理，以及实施此项政策的后果能否被接受。具体来说包括以下几点。

1.政策的可能性

在财务、技术、人员和组织方面多大程度上具备实施此项政策的条件。

2.政策的合理性

从政治、经济、文化等方面看，测向政策是否是最合理的方式。

3.政策的有效性

此项政策在多大程度上能够达到预期的社会目标。

4.政策的可接受性

实施政策会带来哪些新的问题，其结果对社会各方面的负面影响有多大，这些负面影响在多大程度上可以被公众、领导人和相关组织所接受或容忍。

但不能要求社会政策同时在上述几个方面都是最好的，甚至不能要求它一定要在某一个方面最突出。一个可行性最高的方案可能在以上几个方面均不是最佳的，但应该是在这几方面的综合效果最佳的。

（二）社会政策可行性的主要方面

社会政策所需的条件和所产生的影响会超越狭义的社会领域，而与政府和社会的政治、经济和其他社会方面都密切相关。因此，社会政策的可行性分为政治可行性、经济可行性和技术可行性。

政治可行性——社会政策可能对政府、政党或领导人产生的政治影响。有些社会政策在政治上会对政府不利，如某些社会政策的改革导致某些群体原来享有的福利水平相对降低，因而引发他们对政府的不满。如果这种结果会对政府（或政党）带来严重的政治影响的话，此项改革的政治可行性就比较低。

经济可行性——财政上的可能性及政策可能对经济运行带来的后果。在其他条件不变的情况下，对财政投入要求越少、对经济运行所带来负面影响越小的项目所具有的经济可行性越高。

技术可行性——社会政策在技术上的可实施性，其中包括在项目的管理、服务及配套行动的过程中所需要的各种技术设备、有效的制度安排及合格的专业人员，如养老保险需要的保险精算技术、电脑管理网络等。

三、影响社会政策的其他因素

（一）社会政策的信息系统

社会政策的制定依赖充分和准确的信息。社会政策所需要的信息包括关于社会成员基本生活各个方面需求的信息、关于社会问题状况的信息、关于公众对社会政策态度的信息、关于现有政策与制度及其运行情况的信息等。最初阶段对社会问题的发现实际上是一个收集和传递信息的过程。在政策设计阶段，需要有足够的信息来支持各种方案的设计。

虽然许多国家都已经建立了庞大的信息收集和信息传递网络，但在现实的社会政策决策过程中仍经常出现信息不充分或信息不准确的情况。这既有客观障碍也有主观因素。信息对社会政策决策的影响主要有四方面：第一，信息不及时，导致社会政策不能对需求和社会问题及时做出反应；第二，缺乏有效的信息或信息不完整，导致决策者难以做出决策；第三，信息被扭曲，可能导致真实的情况被忽略，或者被夸大，从而导致决策者做出错误的政策判断；第四，信息被一些集团或个人利用，他们通过控制信息而在很大程度上影响政策的走向。因此，信息的准确与及时对于社会政策的决策具有重要的作用。

（二）利益集团对社会政策的影响

社会中各个利益集团将会以各种方式对社会政策的决策过程施加影响，以维护本群体的利益，社会政策的决策可能会在复杂的利益冲突中进行。

（三）公众舆论及大众传媒的影响

公众舆论是民众对社会中各类组织、公众人物及公共事件的评价、意见和建议等方面的表达方式。其中最主要的是对执政党和政府各项政策的态度，既有正面肯定也有负面批评。公众舆论有各种不同层次的表达方式。最基本层次：非正式议论及态度交流，然后发展为非正式场合和小范围内的公开表达，以至于出现对政府政策的公开批评。大众传播媒体会加入进来，使这种讨论和态度一方面更加集中，另一方面在更大范围内扩散。当大众传媒与社会舆情相结合后，会大大加强社会舆情的程度及其对政府社会政策的影响。

当政府的政策与公共舆论不一致时，政府会受到各种压力。在最低的层次上，政府领导及相关工作人员会在不同程度上受到心理压力；再严重一些，政府会失去公众的信任；更严重的情况是，公共舆论还可能引发群体性的示威抗议和有组织的政治行动，给政府和执政党带来更加实质性的压力。

政府在制定社会政策的过程中也要重视大众传媒的作用。首先，通过大众传媒和公共舆论来了解民众的需要及他们对有关问题和社会政策的态度，主动调整政策以满足更多民众的需要和更符合社会的公共利益。其次，通过大众传媒解释和宣传政府的政策主张，使民众更多地了解某项社会政策的意义，以促进政府与民众之间的沟通和相互理解。最后，政府有时也对各种媒体实行控制和施加影响，以使它能够更多地为政府所用，并抵消某些利益集团对媒体的操纵。

（四）领导人偏好及主管部门的影响

各级领导人、政府的各个职能部门及其负责人和工作人员都可以在不同的程度上对社会政策的制定产生影响，从而使社会政策的制定过程具有更大的不确定性。

在社会政策制定过程中处于权力中心的领导人包括一个国家和地区的政治领导人和政府行政部门的主要官员。这些人在社会政策的制定过程中具有不同程度的个人权力空间，并且对于什么是公共利益的理解存在着差异，他们可能按照自己对“什么是公共利益”的理解去处理公共事务，由此导致社会政策带有个人倾向。另外也存在着个人偏好的趋向，指领导者个人在理解和处理公共事务时的主观倾向。其中包括领导人的价值倾向、社会态度、处理事务的原则，有时还包括个人性格等方面的综合特点。另外，政府有关的职能部门及其负责人在社会政策的制定过程中也会发挥很大的作用。这些人的表现将直接影响到社会政策的制定与实施。主管部门负责人及工作人员的工作积极性和创造性、社会责任心、理论和知识水平、经验和能力，以及他们的价值立场、个人偏好等方面都会对其主管的社会政策产生不同程度的影响。

（五）突发事件的影响

突发事件是指事先没有预料到的，在很短的时间里发生的比较严重的事件。包括突发的自然事件和社会事件。突发事件从其形式内容上看是一种偶然事件，但从其本质上看却有必然的原因[10]，比如“非典”“甲型流感”等。这些突发事件一般会暴露出我们社会体制或政策方面的一些严重的薄弱环节。其对社会政策的影响主要在以下几个方面。

第一，突发事件可以暴露出社会中已经存在的社会问题，从而促进公众重视这些问题和政府制定相应的社会政策去解决这些问题。第二，突发事件通常可以暴露社会政策体系中的薄弱环节，而这将有利于提出改革和强化政策体系。第三，在突发事件的影响下，政府往往受到更大的压力要去解决一些社会问题，公众也会比平时更加赞同政府在某一领域中的特殊行动。

社会政策新论：影响因素简析

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