社会政策决策内容与模式

2023-07-25 理论教育版权反馈

【摘要】：社会政策的决策内容主要包括五个方面。在社会政策的制定过程中，决策者要根据社会需求情况和可以利用的资源的情况来决定某项社会政策行动的覆盖面，即受益者范围的大小。因此，各国社会政策的决策模式有很大差别。但在现实的社会政策决策中并不存在绝对民主化的决策。

一、社会政策的决策内容

社会政策决策的内容是指社会政策的制定过程中所要决定的事项。社会政策决策的实质就是当社会具有一定需要或出现社会问题时，政府在是否采取相应的行动和如何采取行动方面做出决定[7]。从实践上看，社会政策决策的内容一般包括是否采取政策行动、政策涉及的范围和水平、资源调动方式、制度设计、组织设计以及其他配套政策等一系列的内容。社会政策的决策内容主要包括五个方面。

（一）决策内容之一：是否采取政策行动

即决定是否制定、修改或取消一项或多项社会政策，在绝大多数社会政策的制定过程中，是否行动是其最基本的决策内容。

（二）决策内容之二：社会政策行动的受益者范围

行动的范围是指一项行动所覆盖人群的范围，也即一项社会政策直接受益者的范围。许多社会政策行动的覆盖面是有限的，一些具体的社会政策行动往往有其专门的对象群体。另外，由于财政资源及管理等方面的限制，在一定时期中政府只为社会中的某些群体提供，而将其他群体排除在外；或者最开始时只覆盖部分群体，之后逐步扩大。在社会政策的制定过程中，决策者要根据社会需求情况和可以利用的资源的情况来决定某项社会政策行动的覆盖面，即受益者范围的大小。

（三）决策内容之三：福利水平的高低

福利水平是指国家依法为所有公民普遍提供旨在保证一定生活水平和尽可能提高生活质量的资金和服务的社会保障程度，也即福利性项目受益者的平均受益程度，比如最低生活保障线。福利水平的高低受到社会需求和政府财政资源的影响。在许多社会政策行动中，政府在社会政策的决策过程中往往会在覆盖面（受益者数量）和福利水平（单位给付）之间发生矛盾。因此，政府就必须在这两个方面之间作出平衡。持普遍主义倾向的社会政策体系倾向于增大覆盖面，让更多人受益；持选择性倾向的社会政策体系则希望缩小覆盖面，以保证将有限的资金更多地投到最需要的人群和最需要的地方。

（四）决策内容之四：资源调动方式

政府要采取任何一项社会福利行动都必须有足以保证完成该项行动所需要的资源。社会福利行动所需要的资源包括财政资源（资金）、人力资源和物资保证。最基本的资源是财政资源。在制定社会政策过程中，一般应该将实施该项政策行动所需要的经费总量和经费来源作出规划，同时还需要对完成该项社会任务所需要的人员和物资做出计划安排。尤其是一些项目需要特殊的物资保障（如救灾物资）和专门的人员安排计划。

（五）决策内容之五：社会政策项目的运作方式

运作方式是指一个社会项目的具体运行规则及实施方案。在项目设计时应该考虑到受益者资格、资金分配比例、资金给付方式或服务传递方式、社会服务的组织设计和社会福利项目的管理模式、与该项社会政策行动有关的配套政策体系等。其内容包含基本运行方式及相关制度的设计，也包含一些具体实施细则及相关技术设计。

二、社会政策的决策层次及决策模式

（一）社会政策的决策层次

社会政策决策的内容往往是由不同层次的机构，在不同的过程中以不同的方式来完成。一般来说，社会政策的决策过程有以下三个层次。

1.宏观政策决策

这一层次的政策制定是政治领导人在大政方针层次上的决策。它包括对社会政策基本目标、大致的资源调动规模以及宏观政策架构（即基本的政策模式）等重大的问题做出决策。在这一层次上，对社会需求、社会问题和政策目标的价值分析的重要性要高于对问题和政策的技术分析。即政治领导人往往会从重大的经济与社会发展战略、解决重要的社会问题、保持社会稳定以及获取民心、赢得选举等方面去考虑社会政策问题，而不拘泥于一些技术细节。

2.技术手段设计

社会政策能否有效实施，不仅取决于领导人的决心和资源保障情况，还取决于是否具备有效的技术手段。社会政策的技术手段是指一项社会政策行动在服务、管理、资源调动、费用控制等方面能够采用的技术及物质条件。从社会政策制定过程的开始阶段起就需要有技术手段的设计。一般技术手段的设计是在大政方针的宏观决策完成以后，为落实社会政策的宏观规划而进行的。即需要通过严密而有效的技术手段来将政治领导人所作的宏观决策转化为具体可操作的方案。

技术手段设计一般由技术专家来完成。一项社会政策所需要的技术手段越简单越好，因为这意味着成本越低。通过比较好的技术设计可以在一定程度上解决宏观政策中存在的问题，也可以弥补最初设计的漏洞。

3.运行方案设计

社会政策的运行方案是指一项社会政策在具体运行过程的各个环节上所采用的具体操作方式。它应该包括一项社会政策行动的基本程序、运行机制（服务传递方式）、组织体制及管理方式、资源调动及费用控制的具体方式等方面的内容。

运行方案的设计是在宏观政策决策之后，在技术手段可行的范围内对上述各个方面作出有关的规定。运行方案设计一般又分为两个层次：一是基本方案的设计，这是政策决策阶段的任务；二是实施细则的规定，这是政策实施决断的任务。

（二）社会政策的决策模式

决策模式在各个国家各类不同的政治体制之间有明显的不同，但在一个国家内部的各类公共政策之间则没有明显的不同。社会政策的决策模式与其他公共政策之间没有太大的差别。

社会政策的决策模式是指一个国家在社会政策决策过程中的基本的决策体制、制订政策的基本程序和基本决策方法等方面的综合特征。一个国家的政策决策模式主要是由其政治体制（政党制度、选举制度、政府体制）、政治文化以及基本经济体制等方面的因素决定的。因此，各国社会政策的决策模式有很大差别。我们主要讨论按照决策的民主化程度来划分的集中型决策模式与民主型决策模式。这两种模式比较的基础在于在社会政策决策过程中民众（包括个人和群体）参与的规模与程度。但在现实的社会政策决策中并不存在绝对民主化的决策。一般来说，各国在社会政策上的决策模式都是介于绝对民主与绝对集中之间的某种状况。因此，两者之间只是一个大致的划分，而不是非彼即此的截然区分。

集中制决策模式是指制定公共政策的权力被掌握在少数人手上，广大的人民群众或者难以有效参与，或者虽然参与，但对其过程和结果的影响不大。民主型决策模式是指在公共政策决策过程中人民群众可以以各种方式参与其中，并且能够对公共政策的制定起到实质性的影响。

表2-1　两种决策类型的比较

当今政府在社会政策决策过程中都尽量综合两个方面的优点，由此出现了介于两个极端模式之间的“亚模式”，主要有以下类型[8]。

1.代议制民主决策模式

代议制民主决策模式是指由人民自己选举“人民代表”或“议员”，由其承担制定或审议社会政策的任务，同时在人民代表大会内部（或议员内部）设立专门委员会，使代议制民主决策的科学性和效率进一步提高。这种民主形式可以在一定程度上降低民主决策的成本，并提高效率。

2.民主集中制决策模式

民主集中制决策模式是指广泛征求意见，但最后仍由少数领导人集中决定，从特征上看属于集中型决策，成本低、效率高，同时强调应通过广泛征求意见，让更多的人参与决策过程，一定程度上可以避免集中性决策模式所具有的缺点。

3.精英决策模式

精英决策模式的最大特点是专家在社会政策决策过程中发挥作用。一方面，政治领导人具有较高的专业背景，或在领导集体中有较高比例的技术专家；另一方面，在制定公共政策过程中广泛邀请各类专家参与决策。不是人民群众通过他们的需求与行动决定社会政策，而是占统治地位的精英们决定了社会政策，然后由政府官员和机构加以实施。本质上是集中决策模式，成本低且效率高，而且广泛利用专家的知识和技术，在一定程度上避免了集中决策模式的缺点。

以上各种模式都是从一定的角度反映出一个国家社会政策存在的某种比较突出的特点，在很多现实的决策过程中都是多种模式交织在一起的。

社会政策决策内容与模式

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