社会政策新论：基本要素揭秘

社会政策是为了满足个人和社会需要，解决社会问题。完成一项社会政策行动，首先必须要确定由谁来提供社会服务，为谁提供服务，从哪里获得必要的资金和人力资源，以及以什么方式提供必需的服务[1]。这几个方面构成了社会政策行动的基本要素，即社会政策的主体、对象、资源和运行机制。政府的社会政策行动不是一种随意的行动，而是在一定的政治、经济和社会制度框架中采取的制度化的行动。所谓制度化的行动，首先就是指对上述几个方面作出制度化的安排，即通过法制手段规定由特定的机构、按照特定的方式调动所需要的资源、为特定的对象提供特定的服务。当代各国社会政策的制定、实施和改革，以及对社会政策的理论研究都主要围绕着这几个方面展开。因此，了解社会政策的基本要素是理解当代中国社会政策改革与发展的基础，也是进一步分析当代社会政策理论的基础。

一、社会政策的主体

社会政策行动首先需要明确具体的行动主体，即社会中的哪些组织或群体应该为社会政策行动具体承担责任[2]。明确社会政策行动的主体既是一项社会政策行动的开端，也为整个行动模式的确定奠定基础。因此，在社会政策实践和研究中，社会政策主体的问题是一个最基本的问题。

（一）社会政策主体的基本含义

社会政策过程是一个为解决问题而采取的行动过程，其行动的主体是指发起或参与这一行动过程的行动者。从另一个角度看，社会政策行动是由“提供服务”与“接受服务”两个方面构成的行动过程。其中，提供服务一方的行动者是社会政策行动的主体，而接受服务一方是社会政策行动的对象。在当代社会中，社会政策行动一般是由政府组织的公共性的社会行动，政府是社会政策行动主体中最主要的部分。但在现实的社会政策实践中，政府需要广泛动员社会中的各类组织和个人参与社会政策行动。因此，社会政策行动的主体还包括社会中各种各样的组织、群体和个人，它们以各种各样的方式发起或参与社会政策行动，为社会政策行动做出贡献。

当代各国的各类组织、群体和个人以不同的角色参与社会政策行动，但它们参与社会政策行动不是随意性的，而是按照某种制度化的安排而参与社会政策行动。社会政策的制度化安排是在长期的社会政策实践中逐步形成的，并且已经在很大程度上通过国家的立法或行政权威明文规定，因而被嵌入了整个国家的政治和社会制度体系之中。因此，社会政策的主体是一个制度化的行动者体系，在体系中每个行动者都被要求按照一定制度规范而担负一定的责任，扮演一定的角色，并具有与其责任和角色相适应的权力地位。

（二）社会政策主体的不同角色

在现实的社会政策实践中，各类组织、群体和个人以各种方式参与社会政策行动，在社会政策的主体实践中担当着各种不同的角色，为社会政策行动做出了各种不同的贡献。概括起来看，社会政策主体主要包含以下几个方面的角色。

1.社会政策行动的责任者

社会政策行动的主体首先是此类行动的责任者，即为满足民众的基本需要和解决社会问题承担责任的组织、群体或个人。在当代社会政策行动体系中，主体的责任是指为推动和完成社会政策行动所负有的法定义务，其中包括总体上的责任和各个方面的责任，前者是为社会政策行动的总体规划和组织行动而负有的责任，后者是指在社会政策的各个环节上的责任，包括为社会政策行动提供各种资源和具体的服务。从广义上看，社会政策行动应该是全社会的责任，即社会中的每个人都具有一定的责任。但是在社会分工的条件下，社会政策行动的责任具体落实到特定的组织或群体，并且每个社会也以制度化的方式规定各类组织、群体与个人在社会政策行动中应该分担的责任。

2.社会政策行动的组织者

社会政策行动是一种有组织的公共行动，它除了需要社会各个方面的参与之外，还需要由特定的机构来承担组织行动的任务。这种组织行动包括制定政策法规、调动各种资源、协调各类组织的行动等。

3.资源提供者

社会政策行动需要大量的资源支持，其中包括财政资源、人力资源和物质资源等。作为一项公共行动，社会政策的资源从总体上看是来自全社会。但在具体的社会政策行动过程中，需要社会中的各类组织和个人以不同的方式向社会政策行动提供各种资源，这些资源的提供者也就在社会政策行动中直接或间接地成为社会政策主体的一部分。

4.社会服务的直接提供者

社会政策行动包含了大量社会服务（如医疗卫生、教育、老人服务等），这些社会服务分别由医院、学校、公共养老院等各类专业机构提供。所有在社会政策框架内以各种方式参与提供相关社会服务的机构和个人都在不同程度上担当了社会政策行动主体的任务。

（三）社会服务领域中的组织体系

在当代社会中，社会政策行动是由多元化的行动主体共同参与的公共行动体系。各类组织在社会政策行动中以不同的方式发挥着自身的作用，并各有其特点。在不同的国家和不同的历史时期，各类组织在社会政策行动中的地位和作用各不相同。各国在特定时期中社会福利主体的特征反映了其政府社会政策的基本理念和主导的社会价值取向，进而对社会政策运行方式和福利水平的高低都产生直接或间接的影响。因此，在研究一个国家的社会政策体系的特点时，首先要关注各类组织在社会政策体系中的地位和作用。

在当代社会中有各种各样的组织和群体为社会成员提供各种服务，以满足民众的需求。这些组织和群体可以概括为以下几大类别。

（1）商业性服务机构：包括各类企业和个体商业化服务者，它们通过市场交换的方式为消费者提供商业化的服务，其基本目标是获取利润。

（2）初级群体：包括家庭、亲属、朋友和邻里等，他们以初级关系为纽带，向其成员提供无偿的或互助的服务。

（3）互助组织：包括各种正式建立的民间互助组织，其成员按照权利义务对等和互惠互利原则相互帮助，或按照风险分担的原则为其中的困难者提供帮助。

（4）就业组织（雇主）：包括各类企事业单位和机关团体，以及一些个体雇主，它们在不同程度上向其雇员提供各种福利性服务。

（5）志愿者组织：按照自愿奉献的原则建立的组织，它们向困难者提供无偿服务。

（6）非政府—非营利组织：按照非营利的原则建立的组织，其组织不以营利为目标，向社会成员尤其是困难者提供福利性服务。

（7）政府组织：代表国家向全体社会成员尤其是困难者提供必要的福利性服务。

在以上各类组织或群体中，政府组织向全体社会成员提供的服务属于公共性服务，这类服务行动是社会政策行动中最主要的部分。在其他几类组织或群体中，互助组织、就业组织、志愿者组织、民间非营利组织的服务都在不同程度上具有一定的公共性，因此都可以纳入到政府的社会政策体系中，成为社会政策行动的主体之一。相比之下，商业性组织是以营利为目标的，是专门的一类服务组织，通常不属于社会政策的范畴。初级群体是以初级关系为纽带，公共性特征很弱，一般也不属于社会政策主体的范畴。从其重要性程度上看，政府的社会政策行动在当代各国仍是最为重要的，但同时各国的非政府—非营利组织在各类社会服务方面的作用也呈增强趋势。

二、社会政策的对象

政府的社会政策行动主要是针对社会成员的，但是任何一个国家或地区的社会政策不会是完全无差别地针对所有社会成员，而总是根据各类社会成员的需求状况而有区别地对待[3]。而另一方面，由于社会政策行动具有福利性特点，大多数社会成员都希望能够在不同程度上从政府的社会政策行动中获得一定的利益。因此，围绕着社会政策的对象问题就产生了许多的争议。在各国社会政策的历史上，社会政策的对象问题都是社会政策理论与实践中的焦点问题之一。这一问题不仅涉及价值选择和利益分配等基本原则，而且还会影响到社会政策行动的规模和运行机制等具体行动方案方面的问题。

（一）社会政策对象的基本含义

所谓“对象”，一般是指一个行动所指向的客体，即行动的接受者。社会政策对象就是指社会政策行动的接受者[4]。如果我们将社会政策行动简单描述为一个提供帮助和获得帮助的过程的话，那么社会政策的主体是其中提供帮助的一方，而社会政策的对象即为获得帮助的一方。如果说社会政策主体的问题主要是“应该由谁提供服务”的话，那么社会政策对象的问题主要就是“应该给谁提供服务”。

与其他公共政策相比，社会政策的突出特点之一是它更多地直接面向个体社会成员。一般来说，政府公共政策行动都是为了社会公共利益，但其他许多公共政策行动的基本目标更加侧重从整体上改善社会环境。例如，经济政策是为了促进经济良性发展，环境政策是为了改善环境质量，城市基础设施建设是为了提高城市的生产与生活条件等。这些公共政策行动最终会使个体社会成员受益，在其行动过程中也会影响到个人的利益，但它们一般较少直接面对个人，或者说不以改善某些个人或群体的境况为目标。相对来说，社会政策行动则更多的是直接面向个人和群体，其直接的目标就是为了解决社会个人和群体所面临的各种困难，通过解决个人和群体的问题而促进社会的整合与发展。概括起来说，其他的公共政策更多的是社会整体取向的，而社会政策则更多的是个体和群体取向的。因此，如何确定对象的问题在社会政策行动中具有更大的重要性。

（二）社会政策对象的分类

社会政策的对象可分为一般性对象和专门性对象以及普遍性对象和选择性对象。

首先，从其基本原则上看，社会政策既要一般性地满足广大民众的福利性需要，又要重点满足社会中某些群体的专门化需要。因此，社会政策的对象可以分为一般性对象和专门性对象。所谓社会政策的一般性对象，是指社会政策指向社会中的普通民众。在各国的社会政策体系中都有一些面向广大社会成员的行动，例如，我国计划经济时代对基本生活用品的物价补贴，广泛的公共卫生事业，社会保险项目，以及城市社区的福利性服务项目等都属于此类项目。社会政策的专门性对象是指社会中需要某些专门化社会服务的群体，如老年人、儿童、少数民族或种族、妇女、残疾人等专门的群体。各国的社会政策体系中都有一些针对这些专门对象的项目，如老年社会保障和老人福利服务项目、儿童福利事业、残疾人福利事业等。与一般性对象和专门化对象相对应，社会政策行动也可以分为一般性的社会服务和专门化的社会服务。两者最大的区别在于：前者直接面向所有的社会成员，而后者则只是面向某些专门的群体。社会政策行动之所以需要有专门的对象，主要是基于两个方面的考虑：一方面是社会上某些群体有不同于其他群体的专门需要，例如残疾人需要专门的医疗康复、专门的教育和就业安排，妇女和儿童需要有专门的卫生保健服务等；另一方面是社会中的某些人群由于其生理或社会等方面的特点，在经济、政治或社会文化等方面总体上处于相对低下的地位，因而他们更需要政府和社会所提供的社会保护和福利性服务。

其次，按照社会政策行动的运作方式看，社会政策的对象还可以分为普遍性对象和选择性对象。所谓普遍性对象，是指在社会政策行动中不考虑个人需求的差异，而向全社会或某些群体中的所有成员都提供无差异的福利服务。例如，有些国家的全民医疗服务为所有社会成员都提供免费或低费的医疗服务，一些普遍性儿童福利项目向所有家庭中的儿童都提供等额的现金补贴，不少国家对所有的老人都减免公共交通或其他社会服务的收费等。社会政策的选择性对象是指社会政策行动有针对性地帮助社会中某些具有特殊困难的个体成员。按特殊需要来确定对象的最典型例子是社会保障体系的社会救助项目。只有按照一定标准界定的贫困者才能成为社会救助项目的对象[5]。此外，很多国家的教育、医疗、住房等社会政策中，以及面向各类专门群体的福利性服务中都有一些是针对特殊困难者的特殊救助项目，如对困难学生的助学金、对贫困家庭的医疗费减免、廉租房项目等。普遍性对象和选择性对象最大的区别在于：前者将整个群体都确定为社会政策行动的对象，而不论其中的成员是否真正具有特殊的困难；后者则是要看一个人是否真有特殊困难。

（三）社会政策行动中的普遍性福利模式与选择性福利模式

社会政策对象的确定方式与一个国家社会政策的基本目标、基本原则和基本运作方式有关。在不同的社会政策模式下可能采取不同的方式去确定社会政策的重点对象。有些国家或地区的社会政策比较侧重面向普遍性对象，而另外一些国家或地区则更加侧重面向选择性对象（特殊困难者）。这两种政策倾向分别代表了社会政策行动的两种基本模式，即普遍性福利模式和选择性福利模式。

普遍性福利模式，是指社会政策行动倾向于不加区分地给全社会或某些群体中的所有社会成员都提供相同的福利待遇，而不论他们是否每个人都有相应的需要。而选择性福利模式是指社会政策行动更倾向于要先界定社会中或一个群体中哪些人真正具有特殊困难，在此基础上将福利项目集中提供给那些最困难的个人或家庭[6]。从其所体现的福利原则上看，普遍性福利模式更多地体现了“普遍性社会权利”的原则，即享受福利服务是每个人的权利；而选择性福利模式更多地体现的是“特殊性社会关照”的原则，即社会首先应该关照那些特殊困难的成员。

普遍性福利模式和选择性福利模式各有其利弊。

首先，普遍性福利模式的社会福利对象面宽、操作比较简便、能够防止或降低“贫困烙印”（即因接受福利救助而被标定为“穷人”，并因此而感到自卑或受到其他人歧视的现象），并且能够更好地促进社会整合，降低各类群体因福利分配的差异而导致的社会矛盾。但另一方面，普遍性福利模式因其对象面宽而常常导致福利开支巨大，并且一些人认为普遍性福利的效率和效果都不好，因为给并不真正困难的人提供福利服务会导致福利资源的浪费。

其次，选择性福利模式最大的优点是能够集中使用福利资源，从而提高社会政策行动的效率，避免或降低福利资源的无效使用，并且还可以降低普通人对福利的依赖。此外，选择性福利专门针对困难者，也可以收到较好的再分配效果。但是，选择性福利因需要有专门的受益者选择机制，因此操作一般比较复杂。并且一旦对受益对象的选择失误，既可能导致福利资源的无效使用，又可能导致一些真正需要帮助的人被排除在外。同时，这一模式还较难避免“贫困烙印”现象。

长期以来，各国的社会福利一直是以选择性福利模式为主。19世纪80年代社会保险制度的建立标志着普遍性福利模式的出现。第二次世界大战以后，在欧洲的“福利国家”社会政策体系中，普遍性福利模式占据了主导地位。但最近20多年，一些国家的社会政策又逐渐向选择性福利模式倾斜。我国计划经济时代的社会政策体系明显具有普遍性福利模式的特点，但经过最近20年的改革，选择性福利的特点又逐渐突出。在学术界，不同的社会福利理论流派对此问题也持不同的理论立场。民主社会主义的社会福利理论强烈地支持普遍性福利模式，认为这是满足人们需求、消除贫困和防止贫困烙印的最佳模式；新自由主义的理论家们则反对普遍性福利模式，主张在社会政策行动中更多地采用选择性福利模式。

三、社会政策的资源

如何调动资源，是社会政策行动的又一重要的问题。在当代社会，各国政府和许多非政府组织都大规模地介入社会事务，社会政策已成为一个庞大的公共行动体系。如此庞大的行动体系需要大量的资源来支撑。因此，如何调动资源是各国社会政策行动中的一个重中之重的问题。

（一）社会政策资源的基本含义

“资源”一般是指维持某种自然或社会过程所必需的物质条件。“社会政策的资源”则是指维持社会政策行动所需要的各种物质条件。在当代社会政策体系中，政府和其他各类组织在社会政策行动中需要调动大量的人力、物力和财力来完成社会福利计划，所有这些都是属于社会政策资源的范畴。

（二）社会政策资源的形式

社会政策行动中需要各种各样的资源。从政府或其他组织资源投入的方式上看，大致上可以将这些资源分为资金性资源和非资金性资源。资金性资源是指直接投入资金，或者投入可以换算成资金的物资。非资金性资源一般是指不能换算成资金的投入项目，如志愿者服务等。在市场经济体制下，一个国家或地区在社会政策方面的投入绝大部分是资金性投入，通过资金的投入为社会政策的对象提供现金资助，或调动社会福利服务所需的人力（服务）和各种物资。因此，政府为推动社会政策行动必须筹集大量的财政资源。

在社会政策行动中，政府和其他各类组织以各种方式调动资源，以满足社会政策行动的需要。可以从政府调动资源的方式和非政府组织调动资源的方式来分别分析各种资源调动方式。

1.政府调动社会政策资源的方式

（1）税收

在当代各国，政府通过税收制度来筹集资金是社会政策财政资源主要的来源之一。政府的税收分各种不同的税源和不同的征税方式，它们分别具有不同的再分配意义。在大部分情况下，政府是通过统一的税收来获得财政收入，再根据具体需要来安排在社会事务方面的财政支出。但在有些情况下，政府也可能根据某项社会政策行动的特殊需要，而在一定时期中设立一些专门的税收项目。通过税收来筹集财政资源最大的好处是其强制性和稳定性，并使政府可以根据经济发展情况和社会需求情况，以及按照政府的公共政策目标来调整税收政策。但由于税收涉及各个群体的利益，因此政府的税收政策往往是各利益群体在经济和政治领域关注的重点问题。

（2）专项收费

除了税收以外，政府还经常通过一些专项的收费来筹集社会政策行动所需要的资金。政府规定的收费项目一般也具有强制性的特点，但其程度不及税收。与税收不同的是，政府的收费一般是针对专门的开支项目，更具有专款专用的特点。在与社会政策有关的收费项目中，按照其贡献与受益的关系大致可以分为“受益者付费”和“非受益者付费”两大类。前者是由受益者缴费，如参加社会保险项目的个人和组织缴纳社会保险费（投保），或一些社会福利机构向服务对象的收费；后者则要求受益者之外的人或组织缴费，因此具有一定的再分配意义。通过税收以外的收费来筹集社会政策行动的资金既有优点也有缺点。其主要的优点是比较灵活，便于基层政府和社区组织根据当地的需求情况来调节。同时，在受益者付费的项目中也更能够体现贡献与受益挂钩的原则。但其最明显的缺点是不易统一管理，一些地方政府和社区组织在设立收费项目时任意性太大，导致老百姓负担太重。例如，在过去较长一段时间里，我国农村地区一直由基层政府和社区组织向农民收费来维持基层公共管理和社会福利项目的经费。在这种制度下出现了很多的不合理收费，并且各种乱收费的现象屡禁不止。近年来，政府下决心进行农村税费改革，大幅度地取消了很多收费项目，并以统一的税收制度取代以前分散的收费制度。

除了税收和专项收费以外，政府还可以通过国债、利用外资及其他各种途径筹集资金，以支撑社会政策行动的财政开支。

2.非政府的资源调动方式

在政府行为之外，各种非政府组织及个人和群体也在以各种方式调动各种资源，以满足人们对福利性社会服务的需求，主要包括社会集资、社会捐赠、志愿者服务等。

（1）社会集资

社会集资是指在一个组织、社区或一定范围的人群内，通过参与者共同交纳资金的方式来兴办一些社会服务项目，以满足人们在某些方面的需要。例如，集资办教育、集资建住房以及集资兴办其他一些公共服务项目。在西方工业化社会的早期，在政府大规模实施社会政策之前，社会集资曾经是解决人们各种困难的主要方式之一，并且到现在各国仍有一些社会集资的行动。社会集资最大的好处是贡献与利益挂钩，因而能够调动参与者的积极性。同时，社会集资项目更能体现人们通过小范围集体行动的方式解决自身困难的主动性，既能降低对政府的依赖，又比商业化服务的价格低廉。但是，社会集资一般只能在较小的范围中进行。在政府实施大规模社会政策行动以后，社会集资行动就成为一种辅助性的行动了。同时，对社会集资行动需要依法加强管理，以防止其中的不规范行为。

（2）社会捐赠

社会捐赠是指公民个人或组织在自愿的原则下向社会公益事业提供捐助。社会捐赠是一种古老的社会事业筹资方式，但在当代社会中仍具有重要意义。社会捐赠最大的特点在其自愿性。捐赠者的动机可能是多种多样的，他们大多出于对弱者的同情，以及对社会的责任感而慷慨解囊，也有人是出于宗教信念而自愿帮助穷人，或者出于追求声誉，甚至为了商业利益而做出捐赠行动。但不管捐赠者的动机如何，其结果都是帮助了社会中的弱势群体，并促进了社会公益事业的发展。因此各个国家都普遍地鼓励各种社会捐赠行动，对捐赠行动给予精神鼓励和物质回报，比如对向社会公益事业提供捐赠的个人和企业减免其相应的纳税额等。

在社会福利事业中社会捐赠的范围、规模和方式都是多样化的。在捐赠范围方面有大有小，小到在一个小社区和一个单位内部的捐赠，大到全球范围内的跨国捐赠。在规模上也从一些个人小额捐赠到很大规模的慈善基金组织。在捐赠方式上，既有专项的或指向特定对象的捐赠，也有普遍性的公益事业捐赠，既有直接面向受益者的捐赠，也有通过专门组织进行的捐赠。

在当代社会中，社会捐赠在各国的重要性程度有所不同。一般来说，发达国家提供捐赠的比较多，而发展中国家接受捐赠的比较多；在政府社会支出比较大的国家中社会捐赠的重要性相对小一些，而在一些社会支出相对较小的国家里，各种慈善基金会在社会福利事业中扮演着非常重要的角色。由于大规模的社会捐赠主要通过非政府—非营利组织作为中介，因此在许多国家社会捐赠的增多也带动了非政府—非营利组织的发展。

（3）志愿者服务

志愿者服务是指人们在自愿的基础上利用业余时间无偿地或低偿地为社会提供公益服务。志愿者服务也是一种古老的社会服务方式，但在当今社会中仍发挥着重要的作用。志愿者服务分个人性的志愿者服务和有组织的志愿者服务。个人性的志愿者服务是指个人在其工作和生活的范围里主动为他人提供志愿者服务，也即人们通常说的“做好人好事”；有组织的志愿者服务则是志愿服务者首先参加志愿者组织，然后按照组织的安排去从事各类志愿者服务工作。志愿者组织不等同于一般的非营利组织。一般的非营利组织虽然其目标是非营利，但其中的正式成员一般是在从事有报酬的职业工作，并不都是不要报酬的志愿者。而志愿者组织则是由志愿者组成的，不仅其组织的目标是非营利的，而且其成员在该组织中的工作也不是为了报酬。

在当代各国都有一些志愿者组织，他们活跃在社会事业的各个领域，从各个方面向社会提供着服务工作。从总体上看，志愿者组织在整个社会政策行动中的作用仍是很有限的，但由于这类组织及其服务工作的性质更能体现社会的价值理想，对促进社会进步能起到积极的作用，因此在各国都普遍受到鼓励。

（4）社会网络与社会资本

社会学的研究表明，个人社会资本的拥有量对个人在经济与社会活动中的能力具有重要的影响，贫弱群体所需要的并不仅仅是增大其物质资本或人力资本，而且也需要增大其社会资本。因此在社会政策的发展中应该引进社会资本的视角，即以增大贫弱群体的社会资本的方式来推动更加积极的社会行动。从这个角度看，社会网络资源应该是社会政策行动中的又一种重要的资源。在具体的社会政策行动中，政府、社区和各类社会组织不仅应该注重对贫弱群体提供直接的经济资助和一般的服务帮助，而且应该重视帮助其建构社会网络，并有效地利用社会网络去提升自身的能力。如何通过社会政策行动有效地帮助人们增大社会资本，进而达到“增能”的效果，还需要进一步更加深入的社会政策研究和实践探索。

四、社会政策的运行机制

政府社会政策及福利性社会事业的运行机制对其运行的效率和预期的社会效果都会产生很大的影响，因此一直是社会政策领域中研究者和政府所关注的焦点问题之一。在国际上对此问题也有不同的理论观点和实践探索。

（一）社会政策运行机制的基本含义

社会政策的运行机制，是指社会政策行动各个环节运行的基本方式。这一概念在使用中有广义和狭义的不同层次。从广义上看，社会政策的运行机制涵盖了社会政策行动所有阶段和环节的运行机制，包括社会政策主体的组织方式、资源调动机制、受益者选择机制以及社会服务传递机制等各个方面。从狭义上看，社会政策的运行机制一般是指社会服务的传递机制。本书主要分析其狭义的含义，即社会政策的服务传递机制。服务传递机制，是指政府的社会政策资金如何转化为一定的服务方式而传递到受益者。政府确定了福利预算以后，仅仅表明其有了相应的资金，但政府机构本身不能直接为服务对象提供服务，而是需要专门的社会服务机构来提供服务。政府自己不能使用社会福利资金，而是需要通过一定的服务机构来将社会福利资金转化为一定的服务，然后传递给服务的受益者。从内容上看，社会政策行动中的服务传递机制包括在服务传递过程中的组织安排、资金运行方式、资金使用和服务活动中的各种规范等方面。

（二）社会政策运行机制的重要性

社会政策行动运行机制的重要性主要在于以下两个方面。

第一，通过有效的运行机制可以规范社会政策行动中各个行动者的行为。社会政策行动的服务传递中涉及各种各样主体行动者和受益者之间的互动。在这一过程中，政府部门、社会服务机构和社会政策的受益者都可能具有各自不同的目标和利益，而各类行动者目标和利益上的偏差将可能导致社会政策行动偏离原有的社会目标，从而导致社会政策行动的失败。因此需要通过一系列的规则和组织安排来规范社会政策行动，使各方的行为都朝着合理化的方向发展。此外，通过合理的运行机制可以兼顾社会政策行动公平与效率的目标。如何协调公平与效率的关系一直是社会政策行动中的一个焦点问题，而这一问题与社会政策行动的运行机制有密切的关系。一套合理的运行机制将使社会政策行动效率提高，使所投入的公共资金能够在维护社会公平等方面获得更大的社会效益，进而使政府的社会政策行动得到更多的社会支持；反之，则会因其低下的效率导致社会政策行动难以达到预期的社会目标，并使政府的社会政策招致更多的批评。

第二，通过合理的运行机制可以兼顾公共服务方式与个人自由选择。与市场化服务相比，政府社会政策行动的公共服务方式需要统一的社会服务计划，因而常常难以兼顾服务对象的自由选择。其结果是政府投入了大量的公共资金，但仍然难以有效地满足每个人的特殊需要。因此，多年来各国的社会政策研究者一直在探索如何通过改革社会政策行动的运行机制来兼顾社会政策公共服务方式与个人自由选择，以便使个人在公共服务体系中的受益最大化。

（三）我国社会政策运行机制的改革

我国改革开放前的福利性社会事业在较大程度上是按照“纯福利”的方式运行的。政府和企业负责建立并管理各种福利性服务机构（医院、学校、养老院、儿童福利院及企业的和社会的各种福利设施等），向居民及职工提供各种各样的福利性社会服务，职工及居民群众接受各种福利性服务一般不用付费或只付较低的费用。但是从20世纪80年代开始的福利改革，尤其是90年代以来的改革强调在福利供应中引入市场机制。政府对许多社会服务提供方（服务机构）不再按照其实际需求全额拨款，尤其是不再完全按照机构的规模和工作人员的数量拨款，而是要求社会服务机构按照“以服务养服务”（以商业化服务的利润来支持福利性服务）的方式，通过向居民提供商业性的或准商业性的服务（收费服务）来补偿其资金缺口，进而促使各种社会服务机构进一步走向市场，通过向服务对象提供更多更优的服务来维持自己的生存，并且在一些领域中提出和探索了“产业化”的道路，要求社会服务机构通过不断开拓服务市场来获得自身的发展。

一方面，毫无疑问，通过引入市场机制，社会服务机构自身的发展具有了更强劲的内在动力，这将促使机构提高其服务的数量、质量和效率，并降低政府财政的负担。另一方面，不少社会服务机构在市场机制的引导下，日趋偏向对市场需求的反应，面对市场以外的需求（如对弱势群体的社会保护）则越来越多地表现出无能为力，甚至将不能付费的需要者拒之门外（例如，有些医院将不能付费的病人拒之门外）。这意味着社会服务机构的公益性和福利性目标正在发生偏离。这些问题表现在一些社会服务机构，但根本的原因却在政府社会政策的导向。因此，要解决这些问题还需要政府在社会政策方面作出相应的调整。

为解决这些问题，使社会服务机构能够更好地兼顾效率、质量和社会保护，近年来越来越多的研究者提出“政府购买服务”的建议，即政府代表社会的公共利益，为满足社会成员，尤其是为弱势人群的服务需求而向社会服务机构购买服务。由政府去界定社会成员对福利服务的需求，尤其是界定需要优先照顾者（贫弱人群）的福利服务需求，然后要求社会服务机构向他们提供相应的服务，并按照其服务的数量和质量向机构付费。这种方式在兼顾效率和公平方面具有明显的优点，一些政府部门已开始考虑采纳这些建议。但由于涉及有关各方的利益调整，并且在技术上存在一定困难，因此目前仍然处于尝试阶段。

改革前，绝大部分社会服务机构及项目都由政府或国有企事业单位举办，或者是直接由政府部门管理，或者由国有企事业单位管理。福利改革使原有由政府主办的社会福利服务机构在管理和财政上与政府的关系弱化；一批由国有企事业单位主办的社会服务机构与其原有的主办单位脱钩，成为独立的经营者；并且新办的社会服务机构大都采用民营的方式。在存在大量独立经营的服务机构及政府财政投入比例相对下降的情况下，政府对福利性社会服务机构实施直接管理的模式不再有效。因此政府逐渐转化其职能，从直接管理者的角色逐渐转化为间接管理，即政府开始将主要注意力集中在对社会福利事业的宏观调控和指导方面，包括订立法规、提供优惠政策、在政策和技术上提供宏观指导、对服务机构的行为实施监督引导。