社会政策新论：发展简史

2023-07-25 理论教育版权反馈

【摘要】：“社会政策”一词发端于此。其核心是由社会保险、公共救助、健康和福利服务、住房政策等组成。简而言之，社会政策即通过政府供给对公民福利有直接结果的政策。除社会福利之外，社会政策的另外两个范畴是财政福利和职业福利。在这一阶段，社会政策的概念首先在德国被提出。

一、社会政策的起源

“社会政策”是英语social policy的直译。“社会政策”一词最早出现于1873年的德国，当时德国“新历史学派”的经济学教授们为解决德国最迫切的社会问题——劳资冲突，组织了“德国社会政策学会”。“社会政策”一词发端于此。日本于明治三十年（1897年）效仿德国也成立了“日本社会政策学会”。我国所使用的“社会政策”一词最初是由日文翻译过来的，自20世纪40年代初开始使用。但新中国成立后，较长的一个时期这个词很少出现，直到20世纪90年代，关于社会政策的讨论逐渐增多了起来，乃至成为学术研究的一个热点。

社会政策最初出现时，基于劳资关系紧张、对资本主义制度的存在构成严重威胁的现实，当时的学者特别关注劳资冲突的解决与缓和，强调劳动政策的重要性。在1872年成立“德国社会政策学会”举行的筹备会上，会议主席休谟纳在开幕词中指出：该会的性质不是讨论，而是要深入问题的中心，把握当时最重要的改良事项，如罢工、工会、工厂法以及劳动者住宅问题，以求产生实际效果。可见着重点在于解决当时与劳动有关的各种现实问题。赫德林、瓦塞拉普、亚蒙等人虽然认为社会政策的任务是基于全民福利的立场，调节社会成员间一切利害冲突，而不应以国民中的某一阶层部分的利益为对象；但又认为这样广义的社会政策的实行为时尚早，在当时仅能达成劳动阶级所要求的特殊的社会政策。德国社会政策学会的另一主干人物瓦格纳则认为，所谓社会政策，就是要消除分配过程范围内的各种利弊，采取立法以及行政手段，以争取公平为目的的国家政策。其着重点在于解决劳资之间的分配不公。

第二次世界大战以后，社会政策研究在欧美各国受到重视，关于社会政策的界定更多。当时的社会政策不再仅仅针对劳工阶级，也不再局限于劳动领域。马歇尔在1965年出版的《社会政策》一书中认为社会政策指的是与政府有关的社会政策，这些政策涉及向公民提供服务或收入的行动，通过这些行动对公民的福利有直接结果。其核心是由社会保险、公共救助、健康和福利服务、住房政策等组成。简而言之，社会政策即通过政府供给对公民福利有直接结果的政策。迈克尔·希尔的看法类似于此，他认为：“社会政策可以定义为影响福利的政策行为。虽然非国家机构也可以有政策，但社会政策这个一般性的表达方式主要用来界定与公民福利有关的国家所起的作用。”蒂特姆斯认为，社会政策主要关注在资源稀缺条件下，在市场机制之外通过人类组织来满足的一些人的需求。他指出：“我们所关注的是对一系列社会需求以及在稀缺条件下人类组织满足这些需求的功能的研究。人类组织的这种功能传统上称之为社会服务或社会福利制度。社会生活这个复杂的领域处于所谓的自由市场、价格机制、利益标准之外。”除社会福利之外，社会政策的另外两个范畴是财政福利和职业福利。可见在蒂特姆斯看来，社会政策涉及社会福利、财政福利和职业福利三个部分的广泛领域。因此，社会政策不仅是政府供给，也包括广泛的社会供给。

二、社会政策的发展

自19世纪末以来的一部社会政策发展史，大致上可以划分为三个阶段，即“前福利国家”阶段、“福利国家”阶段和“后福利国家”阶段。划分的时间界线则以20世纪40年代英国“贝弗里奇报告”的出台及稍后的“福利国家”的建成，以及70年代末英国撒切尔主义、美国里根主义的“社会福利制度改革”这两个在社会政策发展历史上起决定性影响的事件为准。

（一）“前福利国家”阶段（19世纪70年代—20世纪40年代初）

这一阶段的主要目标是“缓解贫困问题”。在这一阶段，社会政策的概念首先在德国被提出。但是，国家施行社会政策的实践却可以追溯到1601年英国《伊丽莎白济贫法》的颁布。在这个阶段，英国模式和德国模式先后问世。进入20世纪，社会政策研究的中心逐渐移向英国。为在政府政策与个人需求之间搭起一座互动与沟通的桥梁，作为国家政策与个人福利之间的“传承机制”的社会工作的作用凸显出来。当时的社会政策研究和教学主要被包含在社会工作学的范畴之内，甚至只是社会工作学的一门课程。同时，社会政策研究与社会工作一样，主要是取“问题导向”和“行动导向”，对贫困、健康、住房、教育等方面具体政策的研究占主要地位。其中最为著名的有19世纪末、20世纪初英国的布什（Charles Booth）和朗特里（Seebohm Rowntree）关于贫困问题的研究，如布什的《伦敦东区人民的劳动和生活》和朗特里的《贫困：城镇生活研究》。

（二）“福利国家”阶段（20世纪40年代初—70年代末）

这一阶段发展的主旋律是“政府行政管理”。40年代英国《贝弗里奇报告》的出台及稍后“福利国家”的建成标志着社会政策研究进入了“福利国家”阶段。“福利国家”的制度和政策设计实际上为国家政策和个人福利之间的关系设定了一个相对稳定的大框架。由于从20世纪50年代初到70年代中是西方国家经济发展的黄金时期，在这样的社会、经济背景下，福利国家政策的发展也是一帆风顺。

在这一阶段，逐渐地，从社会工作学中分出了一门独立的学科，称为“社会行政学”。因为已经有凯恩斯经济学和《贝弗里奇报告》基本上框定了福利国家的“大政方针”，所以，政府和社会要做的事似乎就是将福利国家的既定政策通过各种社会福利计划与相关服务具体地落实到每一个公民身上。因而，政府的行政管理似乎更值得关注。于是，“研究各种提供社会服务的人类组织和正规结构”的“社会行政学”（Social Administration）作为一门独立的学科首先从社会工作学中分化出来。据中国香港的周永新教授介绍，蒂特马斯是社会行政学的第一位教授，因此被奉为这门学科的鼻祖。在社会行政学中，社会政策研究已经占据了相当大的分量，蒂特马斯当时讲授的就是“社会政策”。他的讲稿在他去世之后由他的学生编辑为《社会政策十讲》一书，成为社会政策领域的经典著作。蒂特马斯的其他著作还包括《社会政策导论》《福利国家评析》《收入分配与社会变迁》等等。这一时期其他的重要著作还有马歇尔的《社会政策》、平克（Robert Pinker）的《社会理论与社会政策》、瑞恩的《社会政策：选择和变迁的结果》等。

（三）后“福利国家”阶段（20世纪70年代末至今）

这一阶段的主题是“社会福利制度改革”。20世纪70年代西方国家走进了“滞胀时期”，凯恩斯经济学和福利国家理论受到了普遍的怀疑。以英国的撒切尔主义和美国的里根主义为代表的社会福利制度改革翻开了社会政策研究的新的一页。这一阶段又可分为两个小阶段：一是从20世纪70年代末到90年代初期，保守主义和新自由主义大行其道，对福利国家理论大肆抨击，将其作为西方经济衰退的“替罪羊”；二是90年代中期至今，“中间道”占了上风，既对保守主义和新自由主义的盛行进行反思，又对福利国家的理念重新审视并基本加以肯定。

在这一阶段，福利国家的基本理念受到冲击。同时，全球化的影响使社会政策的变化更为频繁，影响也更为广泛，“福利多元化”成为时代的主流。全球化也使社会政策需要更为广阔的国际视野。于是，社会政策的不确定性与日俱增，社会政策研究的必要性和紧迫性也增加了。因此，仅仅局限在“行政管理”上来讨论相关的问题已经落后于形势，为适应需要，到90年代后期在大学中将“社会行政系”易帜为“社会政策系”成为风潮，这标志着社会政策作为一门独立的学科和研究领域日趋成熟。

在研究成果方面，这一阶段既有批判福利国家理论的著作，如安德森（Digby Anderson）的《破除福利国家的符咒》、米休拉的《危机中的福利国家》等，同时，也有很多对上述批判提出质疑的著作，如C.皮尔逊（Christopher Pierson）的《超越福利国家》和P.皮尔逊（Paul Pierson）《拆卸福利国家》。到90年代后期，社会政策研究走出了福利国家功过是非之争的圈子，不同福利体系的比较成为热门，如希尔（Michael Hill）的《社会政策比较研究》、米奇列（James Midgley）的《全球化下的社会福利》等，都已经将研究视野投向全世界。

社会政策新论：发展简史

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