社会政策的起源与发展：一部新论

2023-07-25 理论教育版权反馈

【摘要】：社会政策的历史发展与西方工业社会和第一次世界大战等重大事件有着紧密的联系，也是现代国家社会立法和国家能力建构的历史产物。随着第二次世界大战的结束和福利国家的建立，社会政策在西方得到了迅速的发展。《济贫法》实际上就是最早的社会政策。这一理念对现代社会保障制度及社会政策的建立起到了积极的推进作用。德国是世界上第一个实行社会保险制度的国家。

社会政策既是一门学科，又是现实世界中的一种社会行动。作为一种实践，社会政策的发展历史可以追溯到现代意义上的国家发展史，可以从西方工业文明的发展历史中得到例证，其后就是现代社会福利和社会保障制度的发展历程。作为一门社会科学，社会政策产生于19世纪末20世纪初的欧洲，学者们认为，这门学科最早出现于19世纪的德国，它同德国历史学派的学说发展与1873年德国社会政策学会的成立是同步的。在德语里，社会政策是“Sociolopolitik”，历史学派的代表人物瓦格纳曾对社会政策作出这样的定义：社会政策是依靠立法和行政手段，解决分配过程中不平等弊端的国家政策，其目的是缓解劳资关系及其他各阶级之间的矛盾，从而实现正义，促进社会的整体发展。社会政策的历史发展与西方工业社会和第一次世界大战等重大事件有着紧密的联系，也是现代国家社会立法和国家能力建构的历史产物。随着第二次世界大战的结束和福利国家的建立，社会政策在西方得到了迅速的发展。作为政府的治理实践，社会政策体系越来越趋于系统和成熟，而作为一门社会科学中的专业，社会政策学科也得到了长足的发展，教学和研究成果不断深入，学科体系日益完善。

现代社会政策是社会保障制度不断发展与完善的结果，而社会保障制度则是工业社会发展的结果和要求。在自然经济状态下，家庭既是最基本的生产单位，又是最基本的消费单位，它自然也是最基本的社会保障单位。任何时候无论发生什么不测，遭遇什么灾难，除了邻里、慈善机构的有限援助外，家庭必须承受几乎全部的结果。随着资本主义生产方式的确立和生产的社会化，家庭不再是一个生产单位，其抵御社会灾难的功能也随之弱化。资本主义社会化大生产客观上要求有充足的自由劳动力，而这些自由劳动力客观上又要求有起码的社会保障。与奴隶制时代的奴隶和封建时代的农奴不同，资本主义社会的工人在法律上享有完全的自由，但与此同时他们的社会安全也必须有人关心。任何一个资本家都不会雇佣一个患有严重疾病或伤残的工人。在资本主义条件下，工人阶级的社会安全只能由代表整个资本家阶级利益的国家来负责。因为，如果整个工人阶级的社会安全得不到保障，资本主义生产方式也就无法运转。

在英国，开始于16世纪的圈地运动造成大量农村人口流入城市，大批农民在失去了土地的同时，也失去了生活保障，出现了严重的社会问题。英国政府首先从救济贫民入手，1601年颁布并实施了《济贫法》。这个法案规定政府有责任对没有工作能力的贫困者提供帮助，保障穷人的最低生活水平，用征税的办法对圈地运动中流离失所的贫民实行救助，并组织失业者从事劳动，安置孤儿、流浪儿当学徒等。该法案的颁布实施在英国确立起了官方济贫制度，表明英国统治者已经认识到了失业和贫困的危险，需要政府釆取措施缓解由此导致的社会矛盾。《济贫法》实际上就是最早的社会政策。为了减轻救济费用高涨给财政带来的负担，英国议会在1817年通过了新《济贫法》，相比旧法案，这个法案在一些方面规定更严苛，渗透了自由资本主义的价值取向，但它规定，社会救助是公民的合法权利，是政府的应尽的义务，也即人人都有生存的权利，保障公民生存是政府的责任。新《济贫法》的实施，尽管不能从根本上解决资本主义的根本矛盾和消除贫困，但是它在当时稳定了社会秩序，对19世纪中叶英国经济的高速发展起到了很大作用，也为欧洲其他工业化国家建立社会保障制度提供了立法基础和制度借鉴。这一理念对现代社会保障制度及社会政策的建立起到了积极的推进作用。

德国是世界上第一个实行社会保险制度的国家。19世纪中叶，处于俾斯麦时期的德国由于连年战争，人民贫苦，社会矛盾尖锐，工人运动高涨。为了扩大殖民势力，取得在欧洲的霸主地位，德国必须继续加快经济建设，而通过制度建设创造相对稳定的社会环境成为必需。在这种情况下，俾斯麦倡议德皇威廉一世颁布《黄金诏书》，规定工人在患病、事故伤残和老年经济困难的情况下有权要求救济。这对安抚工人、缓和劳资矛盾起到了积极作用，被称为德国社会保障的“大宪章”，并引发了德国的社会保险立法。

1883年在俾斯麦的主持下，德国制定了世界上第一部《疾病保险法》，1884年颁布《工伤事故保险法》，1889年出台《老年、伤残、死亡保险法》。这三部社会保障法体现的重要原则包括：权利与义务相统一的原则，以交费作为享受保险待遇条件的原则，保险费用多方负担的原则等。由俾斯麦创建的社会保险制度，使工人免受了经济状况调查的查问与济贫院的奚落与冷遇，同时，由雇主和雇员共同出资、国家资助建立起来的社会保险制度，既符合劳动者的利益，对雇主来说也有利于拥有较为稳定的雇员群体，一定程度上减少了劳资冲突，对国家来说更是有利于社会稳定和经济发展。进入20世纪，德国进一步完善了社会保险制度，构建起当时世界上较为完备的社会保险制度。德国社会保险立法成为现代社会保障制度的雏形，标志着现代社会福利保障制度从此诞生。德国首次以国家立法的形式，强制对所有雇佣劳动者实行“统一”和“平等”的社会保险，保证了他们的基本生存条件，为其提供了比较稳定的生活保障，不仅缓和了阶级矛盾，也为扩大再生产提供了充足的劳动力。虽然俾斯麦曾直言不讳地说，颁布这些法律的主要目的就是安抚工人阶级，抵制社会主义运动对资本主义制度造成的威胁，但是这种通过国家直接干预和调节社会再分配来消除社会问题、缓和阶级矛盾的做法，是对工业化国家解决社会问题所作的一个有益的探索，并提供了一种新思路。

虽然人们对俾斯麦的政见褒贬不一，但是由于他所创立和推行的社会政策适应了资本主义社会发展的需要，顺应了工业化、现代化和社会进步进程，很快被其他欧洲国家效仿。例如，瑞典议会就于1884年成立了专门的委员会，负责考察国家在社会保险方面可能采取的行动；在1891年、1901年和1931年，瑞典议会先后颁布了关于疾病保险、事故保险和老年保险的法令。丹麦和挪威也在1885年成立了类似瑞典的委员会。1891—1898年，丹麦颁布了与德国类似的三项立法。与此同时，为了提高劳动力水平，满足资本主义生产发展的需要，西方国家还先后建立了公共教育制度。这表明，进入20世纪以后，资产阶级国家的社会政策逐步增添了“民众福利”的内容，预防贫困、关注劳动力状况和权利保障成为社会政策发展的三个重要特点。资本主义要实施有效的社会政策，必然要加大政府的财政支出，财政来源于税收，而税收的主要对象大多是资本主义经营中的成功者，而社会政策的直接受益者往往都是市场竞争中的弱者和失败者。所以，资本主义的社会政策至少在表面上看，具有了某种“劫富济贫”和“全民福利”的色彩，是对资本主义市场分配机制的一种补充，是对社会财富的再分配。

也正因为如此，西方社会政策从产生开始就遭到资产阶级自由主义思想家的反对，他们认为社会政策的干预破坏了社会自身的发展规律，造成混乱和倒退，因为只要让竞争机制充分发挥作用，各种社会矛盾就能自动解决，资本主义社会就可以实现协调发展。但是1929—1933年的资本主义经济危机，宣告了自由资本主义理论的破产。危机造成的巨大破坏否定了传统经济学关于自由竞争、市场供求关系的波动能够自动建立起和谐的经济秩序的观点，凯恩斯主义开始盛行，这一观点承认资本主义经济将伴以大规模的失业和周期性经济危机的事实，认为危机和失业发生的主要原因是社会有效需求不足，如果摒弃传统的自由放任政策，由国家对经济生活实施积极的干预，特别是提高有效需求，就能够刺激生产，增加就业。

在20世纪30年代初，西方资产阶级政府几乎普遍接受了凯恩斯主义的理论指导，寻求办法解决危机造成的社会问题，以维系社会的安定。这为社会政策的成熟和完善创造了条件。加上工人运动的发展，西方主要资本主义国家已先后实现了普遍的选举权，建立了议会民主政体。为了争取占人口大多数的工人群众的选票，资产阶级政党在社会政策上也表现出更多的对工人阶级权益的关注。这样，从20世纪30年代到60年代，西方国家的社会政策体系逐步成熟和完善起来，并且实现了从以男性劳动力为对象的社会保险，向全体社会公民权益维护的转变。尤其是第二次世界大战以后，许多国家都建立起全民义务教育制度、全民医疗保险、全民养老、失业保险制度等，并且开始实施积极的劳动力市场政策。

1935年美国颁布《社会保障法》，规定以“普遍福利”为核心的社会保障制度作为建国的基本方略，实行“以工代赈”的现代社会救助。该法案初步奠定了美国社会保障体系的框架和基础，其实施在一定程度上缓解了危机过程中的劳资冲突，对促进生产力的恢复起到了积极作用，同时通过扩大政府福利开支，刺激了社会有效需求，对干预和调整国民经济的复苏和发展，起到了积极的作用。

1942年被称为“福利国家之父”的贝弗里奇向英国战时内阁提交了《社会保险报告书》（Report on Social Insurance），即著名的《贝弗里奇报告》，针对英国以往社会保障政策的弊病，提出了援助导向保障的福利国家的社会建设蓝图。在社会保障改革的定位上，报告认为，英国社会保障制度改革要超越以往的经验，成为革命性的变革，应该成为一种综合性的社会发展政策的一部分，而且必须通过国家与个人之间的结合来实现。在保障方式上，报告倡导援助导向保障，就是国家整合全部社会资源，为全体国民在就业、收入再分配、卫生保健、教育、经济发展与社会机会等领域提供无差别的基本保障性公共援助。报告明确指出，社会保障计划应该包括三种社会保障方式：社会保险、社会救济和自愿保险。社会保险满足居民的基本要求；社会救济满足特殊情况的需要；自愿保险则满足收入较多的居民较高的要求。也就是说，国家组织的社会保险和社会救济的目的是保证以劳动为条件获得维持生存的基本收入，而特殊阶层要求的超出最低生活标准的需要则可以通过参加私人举办的自愿保险计划去解决。这样，社会保障就体现了“普遍和全面”的原则，包括了所有居民的各种不同社会保障方面的需要。报告提出了社会保险制度的六大原则，即：社会保险津贴同一标准原则；社会保险缴费统一标准原则；统一管理原则；社会保险津贴发放的时间与数量应该合理的原则；综合性原则和分类原则。

《贝弗里奇报告》是英国社会保障制度发展与演变过程中的一份非常重要的文件，它对20世纪后半期英国社会保障制度的发展产生了重要影响。贝弗里奇对英国当时的社会保障制度进行了广泛调查，对其存在的弊端提出了强烈的批评，提出了社会保障制度改革的全面计划，阐述了社会保障制度改革的原则和社会保障制度发展的基础、社会保障制度的目标以及社会保障制度管理方面的问题，为战后英国社会保障制度改革和发展指明了方向。战后英国政府在《贝弗里奇报告》的基础上，通过了一系列的社会保障立法，通过福利国家的社会建设推动社会重建。英国政府利用三年的时间，通过整体性、可操作性的制度建设，建成了福利国家制度体系。1948年，艾德礼首相宣布英国成为世界上第一个福利国家。《贝弗里奇报告》的原则和精神很快被瑞典、丹麦、芬兰、挪威、荷兰、比利时、西德、法国、意大利、美国、加拿大等北大西洋两岸的资本主义国家采用，它们纷纷仿效英国，在20世纪六七十年代也先后宣称建成福利国家。

考察西方社会政策的演进过程，我们可以看出，西方社会政策的发展经历了从济贫到关注劳动力状况再到全民保障的发展历程。从本质上看，西方社会政策并没有对资本主义制度的根基有任何触及，但是，它通过制度性调整，改善了工人阶级以至全体国民的福利，缓解了资本主义生产方式带来的固有矛盾，对维护资本主义社会的发展起到了积极的作用。

社会政策的起源与发展：一部新论

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