社会政策新论：促进社会均衡发展与提高福利

一、社会政策的定义

（一）学界关于社会政策的不同定义

关于社会政策，国外学术界提出了许多定义，概括起来，这些定义可以划分为以下几种类型。

1.“社会问题”型定义

1873年，德国一些新历史学派的代表人物为解决当时的劳动问题，组织了“德国社会政策学会”，在学会成立的预备座谈会上，休谟纳就提出：“本会的性质，不是讨论主义，而是要深入问题的中心，把握目前最重要的改良事项。”第一个给社会政策下定义的是德国社会政策学会的瓦格纳，他在1891年提出：“所谓社会政策，就是要把分配过程范围内的各种弊害，采取立法及行政手段，以争取公平为目的而加以清除的国家政策。”我国学者陈振明也认为，社会政策是指政府用来处理狭义的社会问题所采取的行动或行为规范，它以社会问题为对象，目的是解决社会问题，提高人民生活、增进社会利益、谋求社会平衡发展[1]。这类定义强调了社会政策对象的“物”的方面，即社会问题，认为社会政策是国家或政府面对社会问题作出的回应，是为解决社会问题而执行的规范和措施。

2.“行为准则”型定义

国内多数学者倾向于以“行为准则”为中心定义社会政策。陈国钧认为：“社会政策可以说是国家政策的一部分，它是专门解决社会问题，或改进社会所施行的基本原则或方针。”杨伟民认为，社会政策是社会为了满足其整体的需求或提高社会福利水平而制定和实施的各种措施、计划、方案、法律、制度[2]。这类定义突出了社会政策的具体内容和表现形式，认为社会政策是国家或政府为了一定的目标而制定的路线、方针、原则、规范等，以指导和控制人们的行为。

3.“行动”型定义

关信平等将社会政策界定为：“政府或其他组织在一定社会价值的指导下，为达到其社会目标而采取的各种社会性行动的总和。”[3]这类定义将社会政策看作是政府在社会福利事务领域中的干预行动。

4.“管理职能”型定义

以叶海平、李冬妮等为代表的一些学者将社会政策界定为：“我国政府为完成一定历史时期的社会管理和社会发展的任务，调整特定的社会关系而制定的行动准则与行动方针之总和。”这类定义突出强调了国家或政府对社会事务的管理职能。

5.“福利”型定义

迈克尔·希尔认为，社会政策一般是指与公民福利有关的国家政策[4]。马歇尔认为，社会政策是指政府所采取的一系列通过提供服务或资金，直接影响公民福利的行动，其核心内容包括社会保险、公共援助、卫生福利服务和住房政策[5]。蒂特马斯认为，社会政策主要关注的是在资源稀缺的条件下，在市场机制之外通过人类组织来满足一些人的社会需求。社会政策包括社会福利、财政福利和职业福利三个部分的广泛领域[6]。此类定义认为社会政策的实质是国家或政府在福利领域的干预行动。

6.“理想”型定义

艾斯汀提出，社会政策是“将我们在社会福利的生产、分配与消费中的社会的、政治的、思想的和制度的内容，放入到一个我们所期望达到的具有活力的道德与政治结果的标准框架中进行探索”[7]。拉特里迪斯则重视社会政策作为一种社会、经济、政治制度的安排，它背后的理念是理想社会的意识形态及国家目标，结果是社会福利[8]。这类定义强调社会政策背后的理想和价值、意识形态等主观性因素，认为人们之所以制定某种社会政策，首先是因为他们对什么样的社会是一个比较理想的社会有一定的期待，而现实的发展状况与这一期待之间存在一定的差距，这才促使国家或政府为主导的社会力量采取一定的干预行动。

7.“过程”型定义

杨团将社会政策概括为一定时期、一定区域内的各种力量为解决社会问题的协调成果，从方法论的角度，它又是一个具有生命周期的社会过程[9]。华菊香认为：“社会政策与法规是国家和社会运用行政和立法手段，遵循一定的程序，动员、利用、分配与再分配各种社会资源，以解决社会问题，保障人民基本权益，实现社会公平的过程。”[10]这类定义强调的是社会政策的运行有其周期性，它是在特定的时空下以国家或政府为主的社会力量对社会问题的回应。

当然，以上所述并不是严格意义上的分类，它们之间存在着相互包含的现象。我们可以从中归纳出一些共识性的内容。第一，社会政策与一定的社会理想密切相连，同时社会实际的发展状况如社会问题、弱势群体和社会不公平现象的增多等与人们的社会理想产生了一定的矛盾，从而产生了解决社会问题、关注弱势群体、实现社会公平、维持社会稳定、促进社会发展、增加社会福利等各方面的需求。社会政策是针对这些问题和需要而作出的回应。第二，社会政策通过一定的计划，运用法律、条例、措施、准则、方针和办法等约束和调整人们的行为，影响社会资源的再分配。在社会政策的运行过程中，国家或政府总是扮演着主导性角色，但社会政策作为一种“社会性”的政策，还迫切需要诸如社会团体、公民个人等社会力量的积极参与，社会政策实施的最终结果不仅能解决经济发展过程中的社会问题，而且对维护社会稳定、保持社会均衡发展、实现社会的整合、提高公民福利等都起着积极的作用。

（二）社会政策的定义

本书将社会政策定义为：在特定的情境中，以国家或政府为主导的社会力量，为实现社会均衡发展和增进社会福利而制定的行动方案或行动准则。其表现形式包括：法律法规，行政规定或命令，国家领导人口头或书面的指示，政府大型规划，具体行动计划、条例、措施、准则、方针和办法及相关政策等。

在上述定义中，特定的情景是指决定和影响社会政策运行的特定历史时期、特定环境条件以及社会政策特定的适用范围，即社会政策产生和存在的特定时空条件。在社会政策运行的过程中，国家或政府始终起着主导性作用，但由于社会问题本身的复杂性以及国家或政府自身的局限性，也就决定了科学的决策以及问题的解决需要动员各种社会力量，如非执政党、社会团体、大众传媒、思想库和公民个人等参与到社会政策的运行中来。促进社会均衡发展和提高社会福利是社会政策的灵魂，也是制定和执行社会政策的目的所在，而这一目的是通过解决社会问题和改造社会环境等途径实现的。行动方案是指为实现社会政策的目的而制定的具体性和可操作性的规划。行动准则是指政策的指导性和原则性规定。从方法论角度来看，社会政策有政策制定、政策执行、政策评估和政策终结等一系列的过程。社会法规与社会政策从制定主体、执行手段、表现形式和权威性等各方面来看，区别都很大，但作为实现一定目标的手段，它们实质上又是一致的，所以本书所讲的社会政策一般也包括社会法规。

二、社会政策特点

社会政策的制定是为了缓解或解决已经出现的社会问题，实现社会公平正义、消除社会排斥，由国家制定的权利平等及公共福利政策，保证弱势群体进而扩大到每个社会成员的权利。社会政策包含了四方面的内容。

（一）社会政策的价值取向

社会政策的价值取向不同于经济政策，经济政策的取向是以追求利润和效益为目的，利用市场手段，通过市场竞争获得利益最大化。在市场经济运行过程中，通过合法手段获得利益最大化，对于社会物质发展是十分必要的。社会政策的取向是以追求社会公正和社会融合为目标，反对社会排斥，促进各个利益群体的协调发展，立足于解决或缓解已经出现的社会问题，保障弱势地位的社会成员的权利。所以，两者追求的目标是不同的，一个是利润，一个是公正，甚至常常是互相排斥的。在经济领域中，追求利润就是主要的价值取向，不可以置换为公正，否则经济发展就缺乏动力；在社会领域中，追求公正是主要的价值取向，对于社会领域首先看它是否体现了公正，不能以利润来衡量，两者不可以错位和置换。其实，在以经济为中心的社会模式影响下，我们常常犯的错误是在社会领域中，放弃了社会价值取向，而将追求利润放到首位。例如，公共卫生的目的是保障人们的生命健康，维护生命健康权利，而一些卫生部门却将其作为促进经济发展的手段。又如，九年义务教育制度是保障每个适龄儿童接受教育的权利，而规模化的办学思路撤掉了分散的学校，使更多的农村孩子很难接受教育。

（二）社会政策的受益群体

社会政策的受益对象首先应当是社会弱势群体。因为这些群体的社会权利最容易受到剥夺，对于生活上不能自助的社会成员，社会有责任提供必要的援助。当然，随着社会政策的实践以及经济发展，社会政策的受益对象应当予以扩大，每个社会成员都有权利得到社会的帮助。但是，当全民的社会保障并不能够建立起来的时候，应当特别强调社会弱势群体的权利的保障。

（三）社会政策的实施主体

毋庸置疑，社会政策的制定是政府的一种立法行为，民间团体可以参与和影响决策，但不能制定政策。政策制定后应当由谁来实施？在这个问题上，社会政策研究领域的看法同样经历了一个变化的过程。起初，人们几乎一致地认为政府理所当然地是社会政策的行动主体。然而，随着社会分工的日益细化，社会政策越来越复杂化，社会层面力量日益兴起，社会政策研究领域逐渐形成一种共同的看法：只是靠政府来实施社会政策显然是有些心有余而力不足了。因此，只有以政府为主，并动员社会层面的力量（如“第三部门”、社区的力量等），方可构成完整的行为主体。一些学者认为，给社会资源的分配和再分配，社会地位、权力的再分配带来改变和影响的不仅有政府的活动，也有其他社会组织的活动，包括以非营利组织为主体的第三部门的作用。因此，政策的关注范围必须扩展到政府以外。英国伦敦经济学院著名教授安索尼·吉登斯在1999年的一次演讲中指出，我们长期以来是以政府领域定义公共机构的，一谈到公共制度，它的所有者和控制者都是政府。现在需要重新定义公共机构的概念，形成公共制度的新的方式。应该承认，这其中的许多内容是由创新的第三部门的组织规划和实施的。

（四）社会政策的基本内容

社会政策的内容是不断变化的，社会政策内容往往等同于社会救济，继而扩大到社会福利体系，现在还关注到弱势群体的权利关系。当前的社会政策的内容主要集中在社会福利和弱势群体的权利方面，包括社会保险、社会救助、医疗卫生服务、公共教育、住房政策、社会关系等。公共政策可以广泛地包含政府的一切活动和策略，如经济、港口、运输、人口、移民、治安、国防、外交方面的政策。应当说公共政策涵盖的领域相当广泛，社会政策只是其中的一个方面却又是不可取代、不可忽视的方面。概括地说，社会政策包括两方面的内容：一方面是调整社会关系中的地位和权利，提升弱势群体地位。这一方面的内容主要涉及社会资源分配中的权利平等问题，比如弱势群体进入各个领域中的机会平等问题，进入各个领域中的同工同酬问题等立法和政策，比如种族平等法、工会法、残疾人保护法、性别平等法等等，在这里并不涉及福利问题或极少涉及福利问题。另一方面，是通过立法和行政手段，形成的社会资源再分配的福利政策行为，比如《义务教育法》为适龄儿童提供九年免费义务教育，《失业救济金》为失业者提供社会保障。

三、社会政策的分类

（一）依据社会政策内容关系的分类

从社会政策内容之间的包含与被包含的关系来分，可以将社会政策划分为总社会政策、基本社会政策和具体的社会政策。

1.总社会政策

总社会政策是一个国家或地区社会政策体系中具有全局性、原则性，决定社会发展基本方向的社会政策。它对其他各项社会政策起着指导和规范的作用，是其他各项社会政策的出发点和基本依据。也正是因为在社会政策体系中处于最高层次并具有重要的作用，总社会政策要有较强的稳定性。总社会政策的表达形式可以是执政党领袖、国家元首、政府首脑的正式讲话或报告，执政党或者政府的正式文件，执政党的党纲、宪法的有关条文等[11]。

2.基本社会政策

基本社会政策是用以指导某一领域、某一方面或某一部门的指导性政策，它是连接总的社会政策与具体社会政策的中间环节。一方面，它根据本领域、本部门的实际状况，将总政策的原则规定具体化；另一方面，它又是制定各项具体社会政策的依据和原则，是指导本领域、本部门工作的全局性的社会政策。依照基本社会政策的性质，又可以分为阶段性基本社会政策和领域性基本社会政策。阶段性基本社会政策是贯穿于某一历史阶段，对该阶段各项具体政策起主导作用的基本社会政策；领域性基本社会政策是指在社会生活某个领域、某个方面起主导作用的基本社会政策。基本社会政策在一定的历史时期内具有相当的稳定性，它一般是由国家最高决策机构直接授权的机关制定，可以采用法律、法令、政府文件等方式表达和发布。

3.具体社会政策

具体社会政策是基本社会政策的具体化，是为了贯彻、实施基本社会政策而制定的具体行为规范，体现并服从于总社会政策和基本社会政策的目标，是实现总社会政策和基本社会政策的手段和方法。相对于总社会政策和基本社会政策而言，具体社会政策内容比较具体，更有规范性、灵活性和可操作性。具体社会政策也可以有多种表达方式，如计划、条例、法规、章程、说明、细则、措施、办法、项目、策略和规范等。

（二）依据政府介入程度和范围的分类

依据政府介入程度和范围的不同，可以将社会政策分为剩余型社会政策、制度型社会政策和发展型社会政策三种类型[12]。

1.剩余型社会政策

剩余型社会政策的核心理念是社会政策只关注那些真正贫困的群体。在面对社会问题，尤其是一些弱势群体的社会问题时，国家或政府首先强调的是公民个人、家庭及其亲属在解决问题过程中的责任，只有当这些血缘和地缘支持网络不能有效发挥作用时，以政府为主导的社会力量才会开始发挥作用。这种类型的社会政策，具有较强的选择性，它所关注的是所谓的“真正贫困者”，以政府为主导的社会力量在解决社会问题的过程中是被动的和消极应对的。这类社会政策的侧重点在于行善和社会救济，以解决真正生活困难的群体基本生存问题。

2.制度型社会政策

制度型社会政策将社会政策作为国家或政府制度设置的一部分，国家或政府通过积极解决社会问题，满足公民的需要，为公民的安全和社会发展建起一道安全网，政府对社会保障、医疗卫生等福利领域都以法律文件的形式予以规范化和制度化。

3.发展型社会政策

发展型社会政策强调在应对社会问题和公民需要时主体的多元性，强调公民个人、家庭、社会力量和政府共同合作解决问题，同时也强调社会政策与经济政策相融合，使两者相互促进、共同发展。

（三）按照社会政策所涉及的领域分类

按照社会政策所涉及的领域来划分，也可将社会政策划分为社会保障政策、就业政策、教育政策、住房政策、公共卫生政策、社会服务政策等。其中每一项社会政策还可以进一步进行分类，如中国社会保障政策就可以进一步划分为社会救助政策、社会保险政策、社会优抚政策和社会福利政策等。而这些具体的社会政策还可以再进一步进行划分，如社会保险政策就可以进一步划分为社会养老保险政策、社会失业保险政策、社会医疗保险政策、社会工伤保险政策和社会生育保险政策等。

此外，依据社会政策背后所涉及的理念来分，可将社会政策划分为保守主义社会政策、自由主义社会政策和社会主义社会政策。

四、社会政策的功能

社会政策是为一定的社会目标制定的，在实现这些目标的过程中，社会政策发挥着经济政策不可取代的功能和作用，成为社会发展过程中的支柱之一。当我们来认识社会政策的功能时，不是出于一种美好的想象，而是对于已经实践的社会政策的重新认识，看看社会政策给社会的运行与发展究竟带来了什么。

（一）保障弱势群体权利，促进社会合作

1.市场的马太效应与弱势群体的出现

社会政策是在市场经济运行的过程中发展起来的。几乎任何事情的出现都是双刃剑，市场经济也不例外：一方面，市场竞争给经济增长带来了巨大的活力，以至于社会发展必须引入市场机制，这是中国经过计划经济时期的时间深刻认识到的道理；另一方面，市场机制在追求经济合理的同时，也出现了一些必须面对的问题，比如社会风险加大。应当说，与前工业社会人们生活的稳定性相比，现代社会所面临的环境充满了更多的不确定性和风险性。从一定程度上讲，现代社会是高风险社会。市场经济是这种风险社会的存在依据，而现代社会与技术更使这种风险社会的发展达到了极致。现代社会的这种风险性最具说明性的例证可以说是人们在股票市场上进行的投资。而信息技术不仅仅是个人，甚至连单个的国家在国际金融投资者的投机性行为中都会表现出脆弱性。实际上，现代生活中充满了不确定风险的岂止股票交易。如果把前工业社会的人们的生活比作在坚实的土地上是小范围的轻度运动，那么现代社会的生活则可以被比喻成在初融的薄冰上进行快速的滑行表演，其风险性不言而喻，其对安全性的要求也显然更高[13]。

此外，市场经济还在制造社会不平等和导致阶层分化的效应。市场所依赖的竞争和效率机制，使得市场本身就具有资源集中和产生垄断的倾向，导致财富和贫困在社会两端累积的马太效应。只不过这种效应是通过一种形式上平等的市场交易实现的。财富越来越集中在少数人手里，大多数人陷入贫困。这是市场经济发展的必然结果，即贫富差距的急剧扩大。

如何看待贫富差距？一个社会要有生机活力，就必须有必要的差别；同样，一个社会要保持稳定发展，就必须把差别控制在合理的范围之内。所谓贫富差距的扩大，是指贫富差距超出了合理的界限。测量贫富差距，通常采用基尼系数法。根据国际通行惯例，基尼系数介于0.3～0.4，表明全体居民的收入差距达到一个较为合理的程度。也就是说，这种差距第一是必要的，是有利于提高效率的，第二是社会可以接受的，也就是不违背公平原则的。低于0.3表明收入分配过于均匀，高于0.4表明居民收入的分配已趋于不合理。据世界银行的数据，我国的基尼系数在改革开放前为0.16。我们的研究表明，从20世纪80年代到90年代，基尼系数出现了两个台阶的提升：首先是从1988年前不到0.3上升到1988年的0.382，其次是由0.382上升到1994年的0.467。反映我国收入差距的基尼系数两个台阶的提升，正好表明了中国收入分配状况突破过于平均局面走向收入差距合理化阶段，又由合理的收入差距迅速滑向收入差距十分显著的不合理阶段。这样，在短短的十几年间，中国已经从一个平均主义盛行的国家，转变为收入差距超过国际上中等不平等程度的国家，这样快的变化值得忧虑。

随着贫富差距的扩大，社会弱势群体出现了。2002年，“弱势群体”一词首次在国务院政府工作报告中出现。随后，有关“弱势群体”的问题受到了学术界前所未有的关注，学者们对“弱势群体”的定位也可谓是仁者见仁、智者见智。有的学者认为社会弱势群体“是一个在社会资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性的特殊社会群体”[14]。另外有的学者把弱势群体界定为那些依靠自身的力量或能力无法保证个人及其家庭成员最基本的生活水准、需要国家和社会给予支持和帮助的社会群体。而按照国际社会学界和社会政策界达成的基本共识，所谓社会弱势群体是指那些由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会而在社会上处于不利地位的人群。

我国学者认为，在中国弱势群体的数量是庞大的，农民已经成为最大的弱势群体，统计数据表明：农村居民家庭人均纯收入在1982年是城镇居民人均可支配收入的54％，1992年大约为43％，2002年仅为32％；在金融资产占有上，人口比重超过六成的农村储蓄存款仅占全国存款余额的两成[15]。

2.社会排斥及其后果

弱势群体的出现，会引起社会的排斥，将会处于更加不利的境地。所谓社会排斥，是一个多元的概念，它不但关注弱势群体在经济资源上的长期匮乏，尤为关注他们在社会关系上、心理上、文化上和政治参与上被长期隔绝的状况。这种可称之为个人长期无法实现的某种能力和功能的匮乏，被排斥者不仅可能出现经济贫困，甚至不能享受到公民地位（citizenship）所赋予的公民政治及社会权利。而这种权利不能依靠经济援助和社会保障救济来赋予。社会排斥形成的影响因素是多方面的，如缺少工作机会、低学历、缺少技能、体弱、缺乏政治和社会参与等，这些因素导致社会关系网络丧失而陷入边缘困局。而且，这种社会排斥在市场经济的作用下，还会殃及子孙。在市场经济条件下，如果政府无力承担教育开支，就会凸显家庭在教育中的作用，而贫困的家庭则会因为贫困而无法受教育，无学历者或者低学历者再次遭到社会排斥。在市场竞争中会出现“马太效应”，即好者愈好，富者愈富，差者愈差，贫者愈贫，这种状况将日益突出。在市场竞争中，具有资金、权力、能力和社会关系等方面的资源优势的是强者，他们处于优势积累的有利地位，一旦第一步领先，便回步步领先，具有滚雪球似的“放大效应”。相反，缺乏资金、权力、能力和社会关系等方面的资源优势的是弱者，他们改变自己处境的机会相当少，一步赶不上，往往步步赶不上，处在竞争中的劣势地位。正是这样，弱者最先也最强烈地感受到改革的代价。从理论上说，改革的社会代价应当由全体社会成员共同承担，但实际生活中，受到改革带来的社会风险冲击最大的往往是承受力最低的社会弱势群体成员。总之，从一定意义上说，社会弱者比社会强者为改革付出的成本更多，承受着来自经济、社会、心理等方面的更大压力。

近年来，欧洲学术界在社会政策的研究中非常重视排斥概念，凡有关贫困及社会不平等的研究都把注意力投向减少社会排斥、增加社会融合上。社会融合意味着“社会要避免出现可能威胁社会稳定的巨大收入差距，保障贫困人口享受教育、医疗和基本服务（如清洁的水、卫生和用电）的机会，意味着人们能够参与影响他们生活的重大决策，这也就是赋权的含义”。

3.实施社会政策，保障弱势群体的合法权利

在这里，实施社会政策，保障弱势群体的合法权利有三个环节非常重要。

第一，政府的角色要进行调整，由传统的镇压者角色、守夜人角色，转变为对于侵权行为的仲裁者及制裁者，将社会公正作为制定社会政策的基石。在这里，社会角色的转变不是通过自我革命实现的，而是各种社会力量不断推动的结果。

第二，在各种社会力量的参与下，制定各种禁止对弱势群体歧视的立法，比如性别、种族、老年等立法，对社会歧视由原先的不作为到作为，由过去的默认到通过法律措施予以制裁和惩处。这些禁止社会歧视的立法，实质上是对不平等的社会关系的调整和纠正，相当于在汹涌的洪水旁边筑起的堤坝，以减少弱势群体遭受社会排斥。

第三，提供社会福利，建立社会安全网，通过公共教育、公共服务、公共医疗等的完善，使弱势群体的教育、生存、健康获得保障。通过这些社会政策的实施，弱势群体的基本权利正在得到尊重和保障。例如，社会政策通过在劳资双方建立各种有助于改进劳资关系的制度，从而起到保障社会安全的作用。在劳资关系方面，保证工人就业、保障工人的工资和福利是一项主要内容。例如，按照有关就业立法，雇主在解雇工人时，必须提前三个月发出通知，并就解雇问题与工会、政府部门进行磋商。这时的雇佣劳工的问题已经不像自由放任主义时期那样被认为纯粹是资本家自己的事情。工人一旦被解雇，他可以获得一笔可观的解雇费，同时还可以申请失业津贴或救济。这些费用可以维持他在一段时间内的生活。此外，若出现了违反法律的歧视性行为，弱势群体可以到有关部门起诉，甚至得到法律援助，维护自身合法权益。

此外，社会政策还着手建立制度化的阶级合作关系。这种阶级合作关系是在雇主、雇员和政府三方之间进行的制度化合作。这种合作关系在实行社会民主主义社会政策与保守主义社会政策的国家表现得最为突出。它主要体现在以下几个方面。

第一，在劳动和就业方面，通过建立劳动力市场共同管理制度来保证劳动就业、对失业进行救济、开展职业培训和就业指导；通过建立股权参与制度把雇员的利益与雇主的利益连在一起，使雇员能够直接分享经济发展的成果。

第二，在企业管理方面，由劳资双方在企业内部建立企业民主制度（或称为“共决权”制度），对诸如关于企业投资、生产战略等过去完全由资方决定的问题共同作出决策。

第三，在解决劳资纠纷方面，也基于自由协商的原则建立制度以解决有关工资待遇、辞退解雇、劳动条件等方面的纠纷。这种多方合作的方式已经影响了国际劳工局的建构，在这里既有政府官员，也有雇主，还有劳工组织，通过三方面对政策的制定进行制衡。

（二）调整利益结构，减少利益冲突

社会是由不同的利益群体组成的，其中强势群体与弱势群体的关系是最为敏感的一对关系。一旦弱势群体总是受到强势群体的剥夺，强势群体依靠敲诈弱势群体的利益来积累财富，就会导致与弱势群体的关系处于尖锐的对立之中。社会学理论指出，利益被相对剥夺的群体可能对剥夺他们的群体怀有敌视或仇恨心理。在阶级对立的社会里，社会安全感极差，绑架、凶杀、犯罪、抢劫的机率就会大幅度上升。当弱势群体将自己的不如意境遇归结为获益群体的剥夺时，社会中就潜伏着冲突的危险，甚至他们的敌视和仇视指向也可能扩散。犹如经济学上的“水桶效应”，水流的外溢取决于水桶上最短的一块木板，社会危机最容易在承受力最低的社会群体身上爆发，从而构成威胁社会稳定、影响社会发展的一个巨大的社会隐患。

如何解决工业社会时期出现的社会对立和阶级冲突？马克思主义主张改变私人占有的生产关系，倡导用暴力革命的方式彻底推翻私有制，取消商品经济和市场，实现无产阶级专政。而改良主义的思路则不同，它主张在不改变现有的经济制度和生产关系的前提下，通过社会政策在再分配领域中实行社会资源的重新分配，由此对现存的利益结构进行调整，缩小不同阶级之间的利益冲突，缓和收入财富分配中的不公正现象。这是社会政策思路与马克思主义解决社会对立主张的一个明显区别。

社会政策进行利益调整的手段是税收和收入的转移支付。王刚义将这种利益调整过程大约分为四个阶段：第一阶段就是在原始收入（主要包括工资收入、投资收入等）中加入通过现金转移支付给予的各种津贴，这些津贴主要包括养老金、儿童津贴、疾病工伤津贴、失业津贴、救济金，调整后的收入就是总收入；第二阶段就是从总收入中减去直接税（个人所得税和职工为自己缴纳的社会保险税），之后形成的收入是可支配收入，这里的税收根据收入的不同，缴纳的比例不同，收入高的缴纳的比例就高，高收入的高税收就转移到低收入津贴中来；第三阶段就是从可支配收入中减去间接税（消费税、关税、烟酒税、牌照税等）以及雇主为职工缴纳的社会保险税，由此而形成的收入就是税后收入，在这里个人消费越多，缴纳的税收就越多，个人消费得少，缴纳的税收就少；第四阶段就是税后收入加上转移支付（包括医疗服务、公共教育、住房补贴、交通补贴等），最后得到的收入就是最终收入。在这四大过程中对总体的收益分配结构所做的调整都会产生较明显的影响。

第一，通过税收和收入的转移支付，将强势群体的部分高收入转移支付给低收入群体，从而在社会资源再分配中缩小了贫富差距。世界银行的《2000/2001年世界发展报告》的统计数据表明，发达国家的基尼系数普遍偏低，如英国为0.36，法国为0.33，丹麦为0.25，意大利为0.27，德国为0.3，瑞典为0.25，日本为0.25，加拿大为0.32，澳大利亚为0.35，只有美国稍微高一些，为0.41，这与美国实施的自由主义社会政策模式有关。

第二，产生了一个中产阶层。有的学者把资本主义发展初期的社会分层形态比喻为金字塔，在金字塔顶部是一小部分大资本家，底部则是广大的无产阶级。通过社会政策的调整，社会分层形态已经变成了一个上下两端细、中间粗的结构，中间是数量众多的中产阶层。中产阶层成为战后工业化国家稳定政治权利的中坚力量。因此，莱斯特·瑟罗说：“历史上是民主制的政府而不是市场造就了中产阶级。中产阶级成为稳定社会的主要力量。”[16]随着社会政策的实施，已经使早期的资本主义出现了一系列重大变化，其中的一个变化就是由资本主义排斥走向社会融合，由一味追求金钱转变为尊重人的基本权利。可以说，这是静悄悄的革命。