寻求发展与安全平衡：国家政策探究

2023-07-23 理论教育版权反馈

【摘要】：无人机前途大好，国家应该放宽政策，促进行业发展。无人机作为一种航空器必须严格监管，安全问题要予以高度重视。被两种外界声音充斥的我国规则制定部门就不得不谨慎考虑，在发展和安全之间寻找平衡。无人机规范任重道远，我国在推动无人机行业健康发展的道路上，一直没有停下探索的脚步。尤其是2015年以后，我国发布了关于多项无人机的征求意见稿，广泛吸纳民意，目的就是为了实现安全和监管之间的平衡。

监管的制定速度落后于无人机行业的发展速度，管理层面上的滞后性，让无人机没法有序飞行，成熟的监管体系迟迟不落地，这些已经是无人机领域老生常谈的话题。所以进行顶层设计的有关部门，一直面临着社会给的很大压力。

在业内人士看来，不同调研机构对我国未来5～10年内民用无人机销量的预测，都呈整体上升趋势，我国民用无人机市场规模将突破百亿，消费级无人机和工业级无人机市场均将被进一步开拓。无人机前途大好，国家应该放宽政策，促进行业发展。

可也有人记得，2016年5月28日，成都双流国际机场突现无人机，导致东跑道停航80分钟，55个航班无法正常起降，机场飞行秩序受到干扰。无人机作为一种航空器必须严格监管，安全问题要予以高度重视。

这两个观点好比对立面，反映了无人机的两个相互关联的特性：市场增长和潜在危害。被两种外界声音充斥的我国规则制定部门就不得不谨慎考虑，在发展和安全之间寻找平衡。

这其实是一个世界共性问题，就算是航空业相对发达的美国，也在朝着两全其美的路上苦苦探索。一方面，考虑到安全的重要性，美国联邦航空管理局（FAA）2015年年末出台了无人机注册制度，以便强化管理，尽快追查到事故责任人。2016年美国无人机注册数量已经超过50万。另一方面企业们向美国政府游说，想要一个更加包容的环境。受市场影响，FAA在2016年年中出台了针对55磅以下小型无人机的新规，虽然整体依然严苛（比如只能昼间和视线内飞行），但较之前的管理还是有所放松（比如对于无人机操作者不再要求飞行执照，只需要通过相关知识测试）。

同样地，在寻找平衡点的过程中，我国也进行了很多尝试，最典型的就是空域管理。

根据1999年颁布的《中国民用航空空中交通管理规则》和2004年颁布的《民用航空使用空域办法》，我国的空域被分为飞行情报区、管制区、限制区、危险区、禁区、航路和航线。管制区是我国空域划分体系中基本的架构，其下面分为四类，分别是高空管制区、中低空管制区、终端（进近）管制区和机场塔台管制区内的空域，通常被称为A、B、C、D类空域。根据这两个文件，我国执行着严格的空域管理制度，并未把低空空域作为单独分类。

最近几年来，随着低空空域利用价值的提升，我国对低空空域管理越来越重视，相继提出了一系列改革措施。2014年出台的《低空空域使用管理规定（试行）》（征求意见稿），对未来我国真高1000米（含）以下区域的管理进行了阐述。在空域分类划设上，意见稿提出，低空空域将分为管制空域、监视空域、报告空域以及目视飞行航线四大类：

管制空域是指为飞行活动提供空中交通管制服务、飞行情报服务、航空气象服务、航空情报服务和告警服务的空域；

监视空域是指为飞行活动提供飞行情报服务、航空气象服务、航空情报服务和告警服务的空域；

报告空域是指为飞行活动提供航空气象服务和告警服务，并根据用户需求提供航空情报服务的空域；

目视飞行航线是为确保航空用户能够飞到预定空域，且飞行人员在目视条件下飞行的航线。

该意见稿还就不同空域的准入条件进行了要求，其中管制空域要求最严，监视和报告空域相对容易进入。

航空用户使用管制空域必须同时具备以下条件：飞行计划获得许可；航空器配备甚高频通信设备、高精度高度表、二次雷达应答机和广播式自动相关监视设备（ADS-B）；无线电保持持续双向畅通；民用航空器驾驶员实施目视飞行最低应持有私人执照或运动执照、学生执照，实施仪表飞行最低应持有私人执照。

航空用户使用监视空域必须同时具备以下条件：飞行计划已报备；航空器配备甚高频通信设备和广播式自动相关监视设备；无线电保持持续双向畅通；民用航空器驾驶员最低应持有运动执照或学生执照；空域内飞行，航空器空速不大于450千米/小时。

航空用户使用报告空域必须同时具备以下条件：飞行计划已报备，民用航空器驾驶员最低应持有运动执照或学生执照；空域内飞行，航空器空速不大于450千米/小时。

从以上准入条件来看，《低空空域使用管理规定（试行）》（征求意见稿）对于通航界来说是个利好消息，若是管制空域控制在一定范围，在剩下的监视空域或报告空域，无须走批复流程，只要报备飞行计划即可飞行，这将极大便捷包括无人机在内的通航飞行器的使用。

不过毕竟空域改革并非易事，涉及的方面太多，不能一蹴而就，低空空域管理改革想要完全落地在全国铺开，十分不易。但可喜的是，我国已经在部分城市展开了真高1000米以下空域管理改革试点工作，根据2015年10月的报道，我国已有约33%的低空空域告别全域管制，改为按管制、监视、报告三类不同属性管理。

2016年5月，国务院办公厅印发的《关于促进通用航空业发展的指导意见》再次提出扩大低空空域开放，科学规划空域，要求及时总结推广低空空域管理改革试点经验，实现真高3000米以下监视空域和报告空域无缝衔接，简化通用航空飞行任务审批、飞行计划申请和审批（备案）程序。

低空空域管理改革还在进行中，由于我国地形地貌复杂，划设空域时需要考量大量因素，精细化空域管理是一项高难挑战，不过随着新举措的继续推进，通航将成为新的经济增长点，在经济社会中发挥重要作用。无人机作为通航中的一员，也会因为未来低空的放开而受益。

无人机规范任重道远，我国在推动无人机行业健康发展的道路上，一直没有停下探索的脚步。除了空域改革，有关部门也在无人机适航管理、无人机飞行服务等多面做着努力。尤其是2015年以后，我国发布了关于多项无人机的征求意见稿，广泛吸纳民意，目的就是为了实现安全和监管之间的平衡。

寻求发展与安全平衡：国家政策探究

相关推荐