我国人民检察院退回补充侦查引导和说理机制的不足分析

2023-07-22 理论教育版权反馈

【摘要】：另外，现行《刑事诉讼法》关于退回补充侦查办案期限的设计不尽合理，从而导致在司法实践中检侦各自为维护部门利益而借退回补充侦查期限缓解办案压力，使退回补充侦查功能出现异化。根据《刑事诉讼法》的规定，补充侦查以一个月为限，补充侦查终结后，侦查机关应当重新移送检察机关审查起诉。

（一）从立法上看，退回补充侦查的规定过于笼统

一方面，从现行《刑事诉讼法》的规定来看，检察机关如果认为案件需要补充侦查的，可以决定退回补充侦查，也可以自行侦查，但是对于退回补充侦查的实施细则却没有详细规范。例如在什么条件下启动，哪些案件必须由侦查机关补充侦查、哪些案件由检察机关自行侦查，是否需要详细说明退查的理由，是否可以通过退回补充侦查方式补正证据程序性瑕疵，侦查机关补充侦查应该达到什么样的质量或要求等，均未详加规定。另一方面，现行《刑事诉讼法》规定之权利义务不对等，只规定了检察机关决定退回补充侦查的权利，却未规定侦查机关尽力补充证据的义务，从而造成检察机关对补充侦查的质量和效率无法进行有效监督，更加无法保证侦查机关补充侦查工作的质效。另外，现行《刑事诉讼法》关于退回补充侦查办案期限的设计不尽合理，从而导致在司法实践中检侦各自为维护部门利益而借退回补充侦查期限缓解办案压力，使退回补充侦查功能出现异化。

1.侦查机关与检察机关权责配置错位

现行的刑事诉讼中，公检法是分工负责、互相配合、互相制约的“流水式作业模式”，它构建了我国刑事诉讼中检警关系的基本框架——分权与制衡，就价值评判而言，这种模式无论是在权利保障方面还是在确保追诉权的实现上都有欠缺。^[5]侦查机关居于案件侦查、取证的主导地位，有人称其为“做饭的”，检察机关处于被动地位，有人称其为“送饭的”。侦查机关做什么饭，检察机关只能送什么饭，因此移送案件质量的高低，事实是否清楚，证据是否充分，基本由侦查机关决定。而且，检察机关对侦查机关的法律监督和制约方式及效力非常有限，导致权力配置严重失衡，影响了诉讼的质量和效率。一旦案件移送审查起诉，侦查机关就很少再承担责任，因证据问题造成的诉讼和信访风险都由检察机关承担。侦查机关认为，案件侦查终结移送审查起诉之后，自己的侦查工作就万事大吉了。当公诉人员通过审查发现案件存在事实不清、证据不足、漏罪漏犯等问题的时候，案件已经不在侦查机关手里，绝不可能再让侦查机关承担什么责任，只能采取退回补充侦查这种不得已而为之的补救措施。故而，公诉人在指控犯罪上具有举证责任，承担着更大的诉讼风险和心理压力，而指控的证据却又来源于侦查。在这种权责错位的环境下，侦查环节与公诉环节不可能形成有效衔接，刑事诉讼进程的良性有序运转必然受到影响。^[6]

2.退回补充侦查决定、程序、执行监督缺失

从《刑事诉讼法》、最高人民检察院《诉讼规则》的规定来看，退回补充侦查决定作出的标准是“事实不清，证据不足”，但此规定过于笼统，缺少统一细化的标准。由于相关法律既没有规定补侦侦查的适用前提，也没有明确的适用条件，因此导致其在实践中缺乏操作性。此外，补充侦查也没有规定相应的监督措施，所以公诉案件承办人在把握补充侦查必要性时较为随意，不但使该制度的功能大打折扣，而且成了侦、诉机关利用其“互借时间”的一种手段，从而人为地降低了刑事诉讼的效率，增加了犯罪嫌疑人的压力。从退回补充侦查执行程序上看，也存在着诸多问题。根据《刑事诉讼法》的规定，补充侦查以一个月为限，补充侦查终结后，侦查机关应当重新移送检察机关审查起诉。但是，由于对补充侦查人员缺乏可行的法定监管和约束，侦查人员也不需要承担相关的法律责任，所以他们往往并不按照法定期限完成补充侦查，也不向公诉人员说明没有完成的理由，有的甚至干脆不再报送案件，最终导致补充侦查的执行实质上处于监督的真空状态。在案件繁多、取证时间紧张的情况下，重破案、轻补查、查而不清、查而不报等问题一直得不到解决，退回补充侦查通常难以达到目的，检察机关只能二次补充侦查或被迫作出起诉或不起诉的决定。^[7]

（二）从制度上看，“以审判为中心”的新型检侦关系尚未形成

1.检侦双方尚未形成统一证明标准

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的考验”。“审判中心主义”刑事诉讼制度有效避免了侦查对审判的限制和束缚，审判机关可以对侦查机关做的“饭”进行全面的审查和判断，达不到证明标准的则不予认定，换言之，即侦查获取的证据对于裁判没有预决力，在刑事案件事实认定、证据质量上对侦查机关都提出了新的要求。但是，现行《刑事诉讼法》对案件事实清楚、证据确实充分并无明确和详细的规定，加上案件类型的纷繁复杂，检侦机关各自承担着不同的职责，导致两者在案件认定标准的理解上也不一致，所以司法实践中经常出现侦查机关和检察机关对同一案件在事实认定和证据上观点迥异，侦查机关认为已经达到了提起公诉的条件，检察机关却认为案件事实还不清楚、证据也未确实充分。同时，由于检侦双方缺少定期沟通会商机制，导致双方就同一类型案件的证据证明标准长期无法达成一致，从而在实践中出现案件因标准不一而反复退回补充侦查的情况，最终结果是诉讼进程停滞不前。

2.检察引导侦查制度尚未形成

长期以来，我国刑事诉讼程序严重受到“侦查中心主义”的影响，养成了公安机关“做饭”、检察机关“端饭”、审判机关“吃饭”的不良习惯，造成检察机关过度依赖侦查机关移送的证据与调查的事实，没有提前介入相关案件的侦查工作进行有效的监督和指导，严重缺乏主导性。现有侦查机关的调查取证质量无法适应建立以审判为中心的诉讼制度之要求，当前我国尚未形成有效贯彻和落实“审判中心主义”的新型检侦关系，检察机关什么时间介入侦查，由哪个部门介入侦查，介入侦查后怎么有效引导等问题，均没有制定相应的规范作为依据，导致侦查质量问题层出不穷。

3.侦查机关相关考核制度仍需完善

科学的考核制度对于提高侦查人员的工作积极性，及时完成侦查任务，提高工作效率起着非常重要的作用。但是，侦查机关现有的考核制度，多以移送案件数量、批捕率作为考核指标，并未将案件起诉率、退补率纳入考核的范畴。不作为考核指标，就意味着即使工作没有干好，其工资收入不会因此受到影响，更不会因此受到处分或惩罚。同时，侦查机关对于补充侦查质量也没有制定相应的奖惩措施，由此造成侦查人员形成严重的消极懈怠心态，认为案件一旦移送检察机关就万事大吉。由于侦查机关针对性考核的直接激励、督促的缺乏，部分侦查人员对退回补充侦查的补证工作敷衍了事，导致退回补充侦查工作效果甚差，不尽人意。

（三）从观念上看，检侦固有工作观念均已不适应新时代的法治要求

1.检侦双方侦查中心主义的观念仍然存在

侦查中心主义观念在我国长期占据主导地位，侦查机关往往决定着刑事案件的事实认定，从而导致审判活动很少组织控辩双方对证据进行实质上的质证，仅是对侦查获取的证据及结论在形式上予以确认而已。因此，侦查人员观念上一直存在着一些错误倾向，例如“重破案、轻诉讼”“重口供、轻取证”。他们认为案件已经侦破了，检察机关要求补充侦查纯粹属于吹毛求疵、多此一举，因此对退回补充侦查持消极态度，心怀抵触，故意久拖不查，甚至置之不理。而检察机关不少检察人员目前也存在这样的错误观念，一是过度依赖侦查，认为侦查机关既然已经破案，就说明证据已经很充分了，直接起诉就行了。二是对侦查人员的消极怠工疏于监督、怯于监督，从而导致补充侦查工作举步维艰，没有取得预期的效果。

2.侦查机关重实体、轻程序的观念仍然存在

司法实践中，侦查机关长期以来存在着重实体、轻程序的办案观念。很多侦查人员认为，只要事实的真相调查清楚就可以了，调查取证程序上的合法性往往没有引起重视。随着新《刑事诉讼法》的修订，其中增加了许多规范办案程序和保障人权的内容，程序合法才逐渐引起了侦查人员的重视。不过，虽然新的《刑事诉讼法》对办案程序作出了明确的规定，但要办案人员在一朝一夕转变旧观念却非常困难，因此实践中仍然存在不少程序违法现象，例如辨认笔录缺少侦查人员或者见证人的签字、超过退回补充侦查重报时间才重新移送审查起诉等。

3.检察机关“亲历性审查”观念尚未形成

在传统检侦关系中，检察机关在侦查阶段并不参与案件侦查，他们认为侦查是侦查机关的事情，将自己工作定位为审查批捕、审查起诉，因此侧重审查检察，即仅在案件移送审查起诉后对证据进行书面审查，并没有提前介入侦查进行“亲历性审查”的观念。长期实践导致检察机关缺少发挥捕前、诉前引导侦查作用的意识，侦查取证能力因无从发挥而日渐退化；同时在发现证据存在问题时，存在第一反应就是督促侦查机关进行补证，而非自行补证的错误倾向。^[8]

我国人民检察院退回补充侦查引导和说理机制的不足分析

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