消费制度的调整：从政府控制到市场化

2023-07-22 理论教育版权反馈

【摘要】：同年6月，根据中共中央和国务院发的《关于国家机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》，机关行政人员和专业技术人员开始实行结构工资制。住房市场化初步形成阶段始于1991年国务院发布的《关于继续积极稳妥地进行住房制度改革的通知》。2003年8月，国务院下发的《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》第一次明确房地产是支柱产业。

1）从平均主义转向体现市场价值的工资制度变革

单位模式下的等级工资制度具有高度集中、平均主义和“大锅饭”的特点，同时出于控制消费、增加积累的目的，还具有低收入水平的特点。工资制度的改革是适应经济体制的要求，循着打破单位模式分配弊端逐步展开的。奖金部分的改革方向是与企业经济效益挂钩的。1978年5月，国务院下发了《关于实行奖励和计件工资的通知》，要求各国有企业有条件地实行计件、奖励工资制。1983年，国营企业开始实行“利改税”方案，并放弃了对企业奖金总额的控制，在此基础上初步实现了奖金与企业经济效益之间的挂钩。1984年，国务院先后发出《关于国营企业发放奖金有关问题的通知》和《关于进一步扩大国营企业自主权的暂行规定》，取消了奖金“封顶”的限制，但通过奖金税的形式来控制企业的奖金总额。

工资总额的改革首先是从工资调整开始，连续经历了1977年、1978年、1979年和1983年的调整。其中1977年的调整具有平均主义的性质，而之后的调整逐步体现了工资升级与个人技术水平、贡献大小以及企业的经营好坏联系，企业的经济效益开始在工资中有所体现。真正产生重要影响的改革源自1985年1月国务院发出的《关于国营企业工资改革问题的通知》，其中最重要的改革方案包括工资总额同经济效益挂钩（简称工效挂钩），企业与机关、事业单位工资改革和工资调整脱钩，企业可以根据自身特点和情况，自行确定工资形式、工资制度和分配方法。这一改革措施促进了分配主体由政府向企业的转移。同年6月，根据中共中央和国务院发的《关于国家机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》，机关行政人员和专业技术人员开始实行结构工资制。1993年的改革决定了机关和事业单位工资制度相互脱钩，前者实行职级工资制，后者分类制定。

调整后的工资制度，更好地体现了按劳分配的原则，竞争机制得以引入，较好地适应了市场经济体制的建立。由此，单位体制内就业群体的收入差异不断扩大；而体制外就业人群的收入更加多样，更进一步打破了城市居民平均主义的收入状况。这种收入差异在消费品由市场供给的环境中，逐步转换为居民消费模式及消费水平的差异与差距。

2）从国家福利转向市场为主、政府为辅的住房制度变革

早在1980年4月，邓小平就指出：“城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，10年、15年付清。住宅出售以后，房租恐怕要调整。要联系房价调整房租，使人们考虑到买房合算。⋯⋯将来房租提高了，对低工资的职工要给予补贴”。这为住房商品化定下了基本的方向。具体的住房改革措施大体上经历了住房市场化试点、初步形成和正式形成几个阶段。试点阶段始于1979年在西安等城市的全价售房。由于效果不理想，在1982年调整为补贴售房，即“三三制”，但由于政府及企业负担重和低租金的原因，效果受到限制。1986年开始进行提租补贴试点，但由于1988年通货膨胀而停止。

住房市场化初步形成阶段始于1991年国务院发布的《关于继续积极稳妥地进行住房制度改革的通知》。同年，上海开始全面的住房制度改革，包括推行公积金制度、提租发补贴、配房买债券、买房给优惠和建立房委会。此后，公积金制度开始在全国推广。1994年7月，国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，提出了我国要建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度。主要内容包括：把住房建设投资由国家、单位统包的体制改变为国家、单位、个人三者合理负担的体制；把各单位建设、分配、维修、管理住房的体制改变为社会化、专业化运行的体制；把住房实物福利分配的方式改为以按劳分配为主的货币工资分配方式；建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；建立住房公积金制度等。

住房市场化的正式形成始于1998年7月国务院下发的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》。该通知要求：“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。”从此，中国房地产市场开始全面发展。2003年8月，国务院下发的《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》第一次明确房地产是支柱产业。

与此同时，为了应对城市低收入群体的住房问题，与住房市场化同期发展的另一条轨迹是住房保障体系的建设。在1994年提出经适房供应体系的基础上，1998年国务院下发的《关于进一步深化城镇住房体制改革加快建设的通知》提出“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房保障体系供应”。2007年8月，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》标志着对住房保障更加重视，提出建立健全廉租房制度，改进和规范经济适用住房制度。2010年，为解决城镇“夹心层”群体住房困难，《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》提出加快发展公共租赁住房。2011年，《国家“十二五”规划纲要》提出“十二五”期间建设保障性安居工程3 600万套，加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。

需要注意的是，有关单位在住房供给中的作用并不是随着整个发展制度的变革和市场机制的加强逐渐降低的。事实上，单位在其中的作用曾一度强化[384]。1978年9月，国家计委、建委、财政部、物资总局联合发出了《关于自筹资金建设职工住房的通知》，这意味着住宅建设由国家主导在1980年代过渡到由单位自筹自建自分主导[385]。到1990年代末，出现了大量的单位自建住房，之后随着单位模式和住房制度改革深化，市场和政府互动的模式才逐渐形成。如果仅从生活设施供给的角度讲，这一时段反而是单位社会职能的增强。

住房供给与配置模式的调整将居民个体和家庭推到住房选择的前台，居民住房消费模式开始发生根本性改变，并在此基础上导致了住房分异的逐步显现和扩大。而住房存量的私有化进一步强化了这一过程，使得不同类型的城市人口在城市的居住空间中得以洗牌。

3）从单位福利转向个人参与、社会统筹的福利制度变革

在“文革”结束之后，首先进行了保险制度的恢复和调整[386]。1978年6月，国务院颁布实行了《关于工人退休、退职的暂行办法》和《关于安置老弱病残干部的暂行办法》，除提出工人和干部执行两套退休、退职办法外，还较大幅度提高退休待遇和放宽干部离休条件[302]。真正的改革是在很多企业退休职工大量增加、退休费用过快增长的背景下从“企业自保”走向社会统筹的改革。这一改革于1983年提出，1984年开始在广东、四川和辽宁等地试点，之后逐渐扩大。到1991年年底基本实现了国营企业退休费用市县统筹，部分地区实现了省级统筹。同年，国务院还颁布了《关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定》，规定参加养老保险的职工个人都需要缴纳一定的费用，实现了国家、企业和个人三方负担。此后通过对缴费原则、计发办法和统筹标准的调整，养老保险制度逐渐趋于完善。另外，根据1986年的规定，对于新招用的职工，一律实行劳动合同制，并开始执行国家、企业和个人三方负担的养老费用缴纳方式。而机关和事业单位的养老保险随着1992年人事部《关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》等一系列办法的实施，也走向了社会统筹[316]。

改革伊始，医疗保险制度的调整主要针对严重浪费现象，但后期随着医疗费用的增加和企业负担加重，医疗保险也逐渐走向了社会统筹[302]。1993年十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“城镇职工养老和医疗保险由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合（简称统账结合的政策）。”1994年根据国家体改委、卫生部和财政部制定的《关于职工医疗制度改革试点的意见》开始在江苏省镇江市和江西省九江市试点（简称两江试点），并在1996年之后在全国范围推广[316]。1998年起，开始逐步建立多层次的依赖保险体系。

1993—1997年，一些城市开始探索最低生活保障制度。1996年3月，第八届全国人大第四次会议批准新的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，提出建立最低生活保障制度。1997年9月，国务院颁布《关于建立城市最低生活保障制度的通知》，要求在全国建立这一制度，并确立了相应的时间表。1999年1月，国务院还发布了《失业保险条例》，保障失业人员基本生活。2011年又颁布了《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，决定依据“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则面向城镇非从业居民实施养老保险。但整体而言，由于历史的延续性和变革的渐进性，养老保险还存在非就业群体、企业职工、事业单位职工等社会群体之间的差异，还具有碎片化的特征。这种状况又进一步传导到居民的消费中，加强了差异化的消费。

4）从精神引导转向事业与产业分类发展的文化管理制度变革

文化制度变革是在整个城市发展模式市场化的大背景中发生的，经历了从相对模糊到逐渐清晰的发展变革过程。从管理来说，早在1978年，财政部就批准了《人民日报》等八家新闻单位实施企业化管理的报告[387]。1979年，邓小平在中国文学艺术工作者第四次代表大会上的讲话可以说是文化领域的一次拨乱反正，并推动了相应的变革。1988年国务院批转文化部《关于加快和深化艺术表演团体体制改革的意见》和1989年中共中央下发《关于进一步繁荣文艺的若干意见》，提出了实行“双轨制”（分类对待，少数成为国家扶持的全面所有制，其余为较多的多种所有制）的改革意见以及推动承包经营和“以文助文”（有偿服务）的经营策略。在出版领域，1984年取消了统一定价，实行分级管理；1988年则进一步缩小定价范围，引入市场定价机制。

随着改革的深入，1988年在文化部、国家工商局联合发布的《关于加强文化市场管理工作的通知》中首次使用“文化市场”的概念；1992年在国务院办公厅编著的《重大战略决策——加快发展第三产业》一书中，提出了“文化产业”的概念；1996年《广州日报》成立了中国第一家报业集团；2001年《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》则进一步推动了文化产业集团的发展。在2003年的十六大报告中提出了文化在综合国力竞争中的重要地位，强调了文化社会效益的重要性，并将文化领域分为“文化事业”和“文化产业”两个方面促进和分类发展。前者强调社会效益和公益性，后者突出市场化和经济效益[388]。

由于文化内容有关乎国家安身立命的政治思想体系和道德信仰体系，在文化制度变革中对国家主流价值观的维护是一个重要的原则。在2006年1月国务院《关于深化文化体制改革的若干意见》中，强调我国文化体制改革的基本原则是：“坚持社会主义先进文化的前进方向；坚持马克思主义在意识形态领域的指导地位，确保国家文化安全⋯⋯”这在文化产品方面则表现为政府对“主旋律”作品的激励制度。文化事业与产业，尤其是文化产业的发展为居民提供了越来越多的消费选择。居民的文化消费因此脱离了完全处于单位模式下具有意识形态化和明显精神导向性的状况，这促进了居民生活质量的提升。

5）从单位办社会走向政府、市场、社会互动的消费模式变革

1995年5月2日，国家经贸委、国家教委、劳动部、财政部、卫生部联合颁布了《关于若干城市分离企业办社会职能，分流富余人员的意见》。该意见就企业分离社会职能的原则和范围作了明确规定。分离的范围包括：公益型的社会职能，包括自办中小学和卫生机构等；福利型的社会职能，包括企业负责职工住房职能的管理机构、企业自办的食堂、浴室、托儿所和招待所等后勤服务单位。自办中小学、医院等向当地政府移交，并与相应制度改革结合起来。企业自办的食堂等后勤服务单位和职工住房的管理机构要企业生产经营主体分离。

2002年4月，国家经贸委、财政部、教育部、卫生部、劳动保障部、建设部联合下发了《关于进一步推进国有企业分离办社会职能的工作意见》，要求加快分离企业办社会职能工作的实施，规定经济发达地区的大中城市地方国有大中型企业自办中小学、医院等公益型机构在2—3年内完成分离，经济欠发达地区3—5年，少数偏远地区可根据实际情况确定。2005年3月5日十届全国人大三次会议上的政府工作报告提出：“要加快解决企业办社会问题，继续做好国有企业政策性关闭破产工作，建立依法破产机制”。

随着单位办社会模式的解体，居民个体及相应的社会机构成为一支重要力量。住房制度改革和外来人口的增加推动了城市社区建设的发展。市场化变革下的差异化收入为居民差异化的消费奠定了基础。物质和文化消费品的市场化变革为居民提供了多样化的选择。福利制度的变革推动了单位福利走向多方参与的社会福利，政府在其中需要承担更多的职责。由此，多方面的变革使单位办社会的消费模式走向终结，政府、市场和社会互动的格局开始形成。

消费制度的调整：从政府控制到市场化

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