生产制度的调整：从被动任务性生产到主动适应市场需求的策略

2023-07-22 理论教育版权反馈

【摘要】：但总体而言，这些只是对传统就业体制的局部调整。对于“固定工”制度的改革则是对传统就业体制的正面调整，这一过程始于国有企业在放权让利的改革中将招用工人择优录取的权力下放给企业的改革。过去无偿、无限期、无流动的土地使用制度正转变为有偿、有限期、有流动的土地使用制度。土地使用制度的有限期、有偿使用的实施激活了城市空间潜在的交换价值，为土地使用权的流转创造了依据，这进一步转化为城市空间布局调整的重要动力。

1）从统收统支转向地方与企业激励的财政制度变革

财税制度的改革经历了从中央与地方和企业之间利益分配的调整到适应市场经济体制的财税体系的建立过程[381]。变革之初，中央与地方之间实行“分灶吃饭”的财政分配关系，包括“划分收支、分级包干”“划分税种、核定收支、分级包干”和“收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解递增包干、定额定包、定额补助”等多种形式。国家与企业之间实行“减税让利”的政策。这一阶段的总体安排是调整中央与地方和企业之间利益分配的关系，是传统框架下的放权让利性质的改革。

1994年开始，中央与地方之间开始实行分税制，即按照税种统一划分中央税、地方税和中央地方共享税，建立中央税收和地方税收体系，分设中央税务机构和地方税务机构，实行中央对地方税收返还和转移支付制度，建立了分税制财政管理体制的基本框架。中央与企业之间在降低国有企业所得税税率、取消能源交通重点建设基金和预算调节基金的同时，实行国有企业统一按国家规定的33％税率依法纳税，全面改革国有企业利润分配制度。但这一阶段的改革所覆盖的还只是体制内的政府收支，而游离于体制之外的政府收支则没有进入视野。在1990年代后期，以规范政府收支行为及其机制为主旨的“税费改革”以及财政支出管理制度的改革，先后进入中国财税体制改革的中心地带，并由此将改革带上了财税体制整体框架的重新构造之路，即构建公共财政体制框架。

在财政分权激励之下，城市政府获得了发展地方经济的动力和能力，城市越来越成为参与全国及世界竞争的主体，并进而推动了经营城市以及政府企业化的现象。而相应的管理权限调整为城市政府从整体上调整城市的管理与规划创造了条件。这样，去单位模式下的城市空间生产开始打破单位的局限，城市整体的调整成为可能。国企等单位与此类似，不仅有了更多的追逐收益的动力，同时也面临来自市场竞争的压力。此外，企业还可以根据发展的需求，以市场主体的身份参与竞争与合作。

2）从统包统配转向劳动力市场的就业制度变革

在单位模式下，中国城市中形成了统包统配和缺乏流动的就业制度，对职工来说拥有的是不会失业的“铁饭碗”。这一刚性的制度向市场机制下灵活制度的转变经历了由浅入深、逐步展开的过程，而最初的动力是应对严峻的就业压力。1980年8月，全国劳动工作会议提出了“三结合”的就业方针。自此，统包统配的就业制度出现了缺口[301-302]。1981年10月，中共中央和国务院作出了《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干规定》，强调要把就业问题和所有制结构、产业结构密切结合起来，这就促进了劳动密集型产业和非公有制经济的发展。但总体而言，这些只是对传统就业体制的局部调整。

对于“固定工”制度的改革则是对传统就业体制的正面调整，这一过程始于国有企业在放权让利的改革中将招用工人择优录取的权力下放给企业的改革。1983年2月，劳动人事部颁发《关于招工考核择优录取的暂行规定》，其中包含了招工单位自行组织的规定。在实施中采用了双轨的改革方案，新招收的工人推行劳动合同制，而固定工则维持现状，即俗称的“老人老办法，新人新办法”。1984年后，结合企业贯彻经济责任制，优化劳动组合等措施作为改革固定工制度的一项措施开始实施，固定工制度开始出现松动和调整。1993年12月，劳动部发布了《关于建立社会主义市场经济体制时期劳动体制改革总体设想》，明确提出推行全员劳动合同制的任务。此后就业制度主要是在市场经济的思路下对劳动力市场的培育、再就业的促进、失业保险以及对就业双方权利义务的明确和保护等政策措施的实施，如1986年颁布的《国营企业职工待业保险暂行规定》和1994年通过的《中华人民共和国劳动法》。

就业制度的变革打破了单位模式下僵化的就业操作，就业领域的流动性不断增强。在双向选择的机制下，居民可以根据自身的需求选择就业岗位，并且可以随自身状况的改变进行调整。企业同样具有了根据需求自主决定所需劳动力的权利。由此，居民与企业的关系不再是单位模式下的全面和单向依附，而是转向了灵活多样的互动。

3）从无偿、无限期转向有偿、流动的土地使用制度变革

土地使用制度总体上经历了从无偿使用到有偿使用的过程，最初的变革是对外资企业征收土地使用费[382]。1979年出台的《中外合资经营企业法》明确规定对外资企业征收土地使用费。1980年国务院制定的《关于中外合营企业建设用地的暂行规定》要求不论新征土地，还是原有企业场地，都应征收场地使用费。进入1980年代，地方开始土地有偿使用实践，这最早始于1981年的深圳。1987年国务院批准深圳、上海等地进行土地使用制度改革试点。

第二阶段为以法律形式肯定土地使用价值的商品性质，并对交易进行规范。1988年4月，全国人大对《宪法》进行了修改，删除了土地不得出租的内容，将相应条款修改为“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”；随即又对《土地管理法》进行了相应修订。到1990年代在《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《城市房地产管理法》等法律法规下，土地使用制度得到细化。过去无偿、无限期、无流动的土地使用制度正转变为有偿、有限期、有流动的土地使用制度。进入2000年以来，土地制度进一步经历了完善制度、规范秩序和增强调控等阶段[383]。

土地使用制度的有限期、有偿使用的实施激活了城市空间潜在的交换价值，为土地使用权的流转创造了依据，这进一步转化为城市空间布局调整的重要动力。在城市政府及城市规划的推动下，城市空间以新的生产方式开始适应社会经济发展的模式。

4）从政企不分转向现代企业制度的企业管理制度变革

国有企业经营机制的改革同样经历了由浅入深的过程。第一个阶段是在原有的管理框架下对企业放权让利的结果，虽然经历了一系列改革，但没有从根本上改变传统上收和放的格局。改革启动于1978年在四川试点的扩大企业自主权，主要内容包括扩大企业在生产、销售方面的部分自主权，实行利润留成，提高固定资产折旧基金提留比例以及改进奖励制度等。1981年，根据国家经委和国家体改委提出的《关于实行工业经济责任制若干问题的意见》，开始推行经济责任制。1983年年初，国务院决定实施利改税，即把国有企业上缴的利润改为按国家规定的税种及税率缴纳税金，税后利润完全归企业支配。1984年5月，中共中央办公厅和国务院印发《关于认真搞好国营企业领导体制改革试点工作的通知》，厂长负责制开始试点。1986年9月，中共中央、国务院同时颁发《全民所有制工业企业厂长工作条例》等文件，规范、支撑厂长负责制的实施。1987年，六届全国人大五次会议通过的政府工作报告指出：“根据所有权和经营权分离的原则，认真实行多种形式的承包经营责任制”。1988年2月，国务院发布《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》，对其进行规范。为了打破条块分割，早在1980年，国务院就颁发了《关于推动经济联合的暂行规定》。1986年3月，国务院颁发了《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》，但各企业因受到隶属关系、所有制和财政上缴的限制，更深一步联合受到制约。

1990年代初到21世纪初是国有企业以转换企业经营机制，建立现代企业制度为目标的改革阶段，这与社会主义市场经济体制的确立有直接关系。1991年4月，七届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》提出转换企业经营机制的要求：“实行政企职责分开、所有权与经营权适当分离，逐步使绝大多数国营企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的社会主义商品生产者和经营者”。1992年7月，国务院颁布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》来推动实施。1993年11月，中共十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出：“建立现代企业制度，是发展社会化大生产和市场经济的必然要求，是我国国有企业改革的方向”。此后，规范化公司改造、推进兼并破产、减员增效和再就业、抓大放小等措施陆续实施。1993年，国家体改委公布了《股份制企业试点办法》等14个规范性文件引导企业股份制改造。

2002年以来则是国企改革不断深化的阶段。2002年10月，中共十六大报告作出了改革国有资产管理体制和深化国有企业改革的决定。2003年3月，国有资产监督管理委员会（简称国资委）成立。2007年8月，《中华人民共和国反垄断法》颁布并实施。2008年10月，《中华人民共和国企业国有资产法》通过，并于2009年开始实施。国企改革是涉及政府与企业和市场关系的根本性变革，在中国走的是摸索前进的过程，目前还未根本完成。但整体上，国有企业已经具备了相当多的自主决策与经营权，这就为经营管理、区位调整、就业及福利调整等创造了条件。

生产制度的调整：从被动任务性生产到主动适应市场需求的策略

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