基础规则调整: 外部推动与内部压力的影响

2023-07-22 理论教育版权反馈

【摘要】：1）市场经济体制的确立及其对企业主体地位的要求按十七大报告的理解，中国发展的转型是“从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制、从封闭半封闭到全方位开放的伟大历史转折”。在1980年代，整体是在计划经济的框架下引入市场机制。

1）市场经济体制的确立及其对企业主体地位的要求

按十七大报告的理解，中国发展的转型是“从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制、从封闭半封闭到全方位开放的伟大历史转折”。但市场经济体制的明确和发展是一个循序渐进、逐渐展开的过程。在1980年代，整体是在计划经济的框架下引入市场机制。在十一届三中全会中提出“应该实行坚决按经济规律办事，重视价值规律的作用”，⑯。在1981年《中共中央关于建国以来党的若干历史问题的决议》中指出：“必须在公有制基础上实行计划经济，同时发挥市场调节的辅助作用。要大力发展社会主义的商品生产和商品交换。”1984年，中共十二届三中全会作出了《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确提出我国社会主义经济是在公有制基础上有计划的商品经济，从而突破了把计划经济和商品经济对立起来的传统观念。

到1990年代则有了进一步的突破。1992年，邓小平在南方讲话中说：“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。，⑰在1992年的中共十四大上，明确提出我国经济体制改革的目标是“社会主义市场经济体制”，并在1993年3月写进了《宪法》。同年11月的中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》，指出要在20世纪末初步建立起社会主义市场经济体制，并从转换国有企业经营机制，建立现代企业制度等八个方面确立了基本的框架⑱。2003年10月，十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出更大程度地发挥市场在资源配置中的“基础性”作用。到2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中发展为：“紧紧围绕使市场在资源配置中起‘决定性’作用深化经济体制改革。”在此过程中，随着相关配套改革的进行，市场经济体制逐步深入并发挥更大的作用。

从计划经济体制到市场经济体制的转变是单位生存环境彻底、革命性的变革，对传统意义上的单位在性质、目标及组织管理方面都形成了直接的挑战[307]，要求单位必须从政府领导下的生产车间转变为真正的市场主体，以更加高效的现代企业制度组织企业。现代企业制度以市场经济为基础，以完善的企业法人制度为主体，以公司企业为主要形式[374]。这就要求单位以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为条件进行制度创新。当然，在实践中这是一个认识和制度变革逐渐加深和展开的过程。

2）激活城市化的统购统销制度解体和户籍制度松动

粮食统购统销制度的解体过程从1970年代末期一直持续到1990年代初[7，375]随着农村改革的突破和人民公社的解体，统购统销开始调整。最初的改变包括稳定征购基数、提高收购价格和加大议价、超价加价的比例。这是在计划经济为主、市场调节为辅的范围内的政策调整。但随之出现了苦乐不均、“卖粮难”和财政压力加大等问题。1984年的1号文件决定“继续减少统派购的品种和数量”。1985年的1号文件是在发展商品经济的框架下宣布对统购统销制度的取消，其中的第一条规定为：“除个别品种外，国家不再向农民下达农产品统购派购任务，按照不同情况，分别实行合同定购和市场收购”。面对农业生产减产、购销体制混乱和强制收购等新问题，国家进一步提高了合同定购价格，并开始实施粮食合同定购与政府供应平价化肥、柴油和发放预购定金的“三挂钩”政策。1992年十四大确立市场经济体制的目标后，农产品购销体制的“并轨”加快，做法包括理顺价格关系，实现购销同价，同时建立农产品市场体系和宏观调控体系。1993年中共中央、国务院《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》宣布：“粮食统购统销体制已经结束，适应市场经济要求的购销体制正在形成。”

户籍制度本身并不复杂，但其背后附带的一系列福利增加了变革的难度[376]，变化的总体趋势是一个与市场化和城镇化相适应的逐渐展开的过程。在改革之初对户籍仍旧是严格控制。户籍制度的松动始于十一届三中全会后解决政策人员、返城知青等回城落户的问题。1980年9月，公安部、粮食部和国家人事局联合颁布的《关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供应粮食问题的规定》开始打破户籍的指标控制[377]。1984年10月，国务院发出了《关于农民进集镇落户问题的通知》，允许农民自理口粮到集镇落户，标志着户籍改革由指标控制转向准入条件控制。为了适应对流动人口的管理，1985年公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的规定》，《暂住证》成为重要的管理手段。同年9月，全国人大通过了《中华人民共和国居民身份证条例》。依据身份证来实现身份证明是对一户一本的《户口簿》和单位开具介绍信证明身份的重要改革，是单位管理向社会管理转变的重要标志。此后，户籍制度的改革继续深入。1992年公安部发出了《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，具有过渡性质的“蓝印户口”出现，基本原则是户口在当地有效，标志着户口准入制度扩大到小城镇[377]。1997年国务院转发了《公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案和完善农村户籍管理制度意见的通知》，进一步放宽了小城镇户籍限制。1999年，北京和上海两个特大城市为了吸引人才，在户籍制度上开了新的“口子”。之后，还出现了投资、购房等准入条件。2000年后出现了取消农业户口和非农业户口的区别、放宽准入条件等改革措施，但目前依旧是改革的焦点之一。

统购统销制度的取消和户籍制度的松动为农村富余劳动力流向城市创造了条件，最直接的表现就是城镇（常住）人口的快速增长和农村人口的减少（图6.1）。虽然这部分人口没有在户籍上实现城镇化，但为城市经济，尤其是非公有制经济的发展起到了巨大的推动作用，而这又进一步转换为对体制内经济成分的改革的推动和促进作用。对单位体系的直接影响来说，统购统销解除了城市居民日常生活中吃、穿、用的限制，为居民消费选择性的提高和空间的拓展创造了前提。而体制外人口的大量增加则对单位社区的过滤、杂化有重要的推动作用。

图6.1 去单位模式下中国城镇及农村人口数量和城镇化率的变化

3）非公有制经济成分的示范与帮助

在经历了1950年代的社会主义改造和“一大二公”的计划经济阶段后，非公有制经济在中国几乎绝迹。转型期以来中国非公有制经济的发展是从为个体经济的发展提供空间而逐步展开的[378]。非公有制经济开启最重要的标志是1982年12月五届人大五次会议通过的《中华人民共和国宪法》的规定：“在法律范围内的城乡劳动者个体经济，是社会主义经济的补充。”而对私营经济的正式肯定则直到1987年10月中共十三大报告指出“对于城乡合作经济、集体经济和私营经济，都要继续鼓励它们发展”和1988年的《宪法》修正案。1992年的中共十四大报告提出的“多种经济成分长期共同发展”是对其进一步的推动，到1997年中共十五大发展为“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”，并强调“坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争”。再后来则有1999年《宪法》修正案、2005年国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》和2007年《中华人民共和国物权法》的进一步肯定、推动和保护。在实践中，对个体经济活动的放行与拨乱反正和大规模的“知青”返城⑲有直接关系[379]。面对严峻的就业压力，让“待业青年”自谋出路成为放开个体经济的重要动力。而1982年1月11日，中央委员会号召打击一切经济犯罪，恢复社会主义经济秩序的政策出台，及当时对“投机倒把”的严厉打击等反映了政策领域在非公有制经济发展过程中的犹豫与反复，如“傻子瓜子”的开创人年广久因“剥削”经营在邓小平的保护才生存下来[4]。

在中国发展模式渐进式转型的背景下，对外开放过程同样经历了一个逐步展开的过程，即从1980年代初的试办经济特区到1990年代的纵深发展和全方位开放，再到21世纪初加入世贸组织并融入全球化的发展过程。具体来说，1979年7月和1980年5月中央政府先后决定在深圳、珠海、汕头和厦门创办经济特区。1984年，决定进一步开放14个沿海港口城市。1985年，决定将长江三角洲、珠江三角洲、闽南三角洲地区和环渤海地区开辟为沿海经济开放区。1990年6月，正式批准开放和开发浦东新区。在1992年起进入加速阶段，批准开放13个沿边城市、6个长江沿岸城市、18个内陆省会城市。而且，先后批准了32个国家级经济技术开发区、52个高新技术开发区、13个保税区和34个口岸。2001年11月加入世贸组织。此后，对外开放进一步探索和发展。

非公有制经济的发展对单位模式的变革具有重要作用，不仅为市场经济体制赢得了政治认同[4]，而且为体制内的国企改革提供了经验和启示。从前述的非公有制经济发展的轨迹可以看出，国家的态度经历了从应对困难和允许试验到成功之后的政策肯定与推广的转变。非公有制经济发展的启动处于以公有制经济为绝对主体的国家经济的边缘，可以承担较大的改革风险。以“摸着石头过河”的方式观察其效果，是比较稳妥的方式。而事实上，非公有制经济取得的巨大成功则让国家看到了市场经济的创造力与活力。从成效上来说，国有和集体以外的经济贡献越来越大，以工业总产值为例，1980年不足1％，到1991年已经突破10％，到1999年更是超过了40％（图6.2）。就业方面也有很大的贡献：1979年城镇中的个体劳动者只有32万，不足总量的1％；到1999年城镇中除国有和集体单位外的就业人员超过了1亿人，占全部城镇就业人口的53.3％⑳。宏观上，非公有制9经济的发展不仅非常有助于解决农村和城市富余劳动力的就业问题，从而为体制变革提供稳定的和相对宽松的环境，还为体制内人员向体制外流动创造可能，推动“下海”的同时也降低了“下岗”所带来的阵痛。另外，在操作上为国企改革提供了具体的经验借鉴，比如国企改革中的承包责任制就受到了农村家庭联产承包责任制和乡镇企业做法的启发[307]。外资、合资经济也有类似的效果。在1984年年初，邓小平在深圳特区视察时题词“深圳的发展和经验证明，我们建立经济特区的政策是正确的”，并指出“特区是个窗口、是技术的窗口、管理的窗口、知识的窗口，也是对外政策的窗口。⋯⋯特区成为开放的基地，不仅在经济方面、培养人才方面使我们得到好处，而且会扩大我国的对外影响”。事实上，很多改革措施，包括建筑工程招标承包制、劳动用工合同制、机关干部聘用制、土地使用权有偿出让和转让、劳动保险社会保障体系等都是在特区率先实施的，在成功之后才向其他地区推广。

图6.2 去单位模式下不同经济类型工业总产值的比重变化

4）单位自身变革的财政压力

计划经济体制下的单位企业有其天生的缺陷和弊端，诸如所有者与经营者利益不一致从而导致激励不相容、信息不对称以及责任不对等[5]。从运作上来说，是一种高投入、低产出和低效率的状态[380]。从1957—1978年的21年时间里，国有企业投入增长了7.7倍，而产出方面，国有企业生产总值只增长了4.9倍，生产净值增长只有4.0倍。从投入产出比来看，1957年投入1元能够增加国有总产值1.36元，到1978年降为0.78元，相应的国有净产值则从0.62元降到0.32元。从效益上来说，这是一种不可持续的制度安排。从结果上来说，一方面表现为企业赢利能力下降。国有工业企业固定资产净值利润率在1980年为23.2％，到2001年下降为6.0％，下降幅度惊人。另一方面是国有企业的大量亏损。以2001年为例，国有工业企业亏损数量达13 470个，亏损额为752.2亿元。这种状况构成了国有企业单位改革最直接的内部压力。

基础规则调整: 外部推动与内部压力的影响

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