制度安排：生产制度-集中资源与统筹工业建设

2023-07-22 理论教育版权反馈

【摘要】：新中国成立之初明确了积累国家工业化建设资金的方针为：“自力更生为主，争取外援为辅。”为了集中配置资源，新中国成立后逐步建立了以中国人民银行为中心的金融体系。2）统一调配劳动力的就业制度新中国成立之初，在严峻的经济形势之下，存在大量的失业人员。由于中国城市长期存在的就业压力，单位往往被迫接受多于实际需求的人员，造成单位冗员和隐性失业现象。对生产来说，国家可以按工业化发展的需求，安排和组织劳动力。

1）为工业化筹集资金、集中管理使用的财务制度

这里要介绍的财务制度主要是1956年社会主义公有制建成以后，单位模式下进行工业化建设的财务制度的总体状况和特征。其实，从1949年到1956年的财政经历了打击投机资本和稳定物价、调整工商业和改革农村土地关系、抗美援朝中“边抗、边稳、边建”等过程才实现了从战时到和平、从农村到城市和从供给财政到建设财政的转变[298]。另外后期还经历了“大跃进”时期的提高积累率和下放管理权限、1961年代初的调整和权力回收、1965年再次扩大地方财权和后期的“十年动乱”等阶段。

新中国成立之初明确了积累国家工业化建设资金的方针为：“自力更生为主，争取外援为辅。”实践中，以“一五”建设为例，国外借款仅为51.62亿元，只占财政收入的2.7％。从1949—1985年的36年中，全民所有制固定资产投资总计14500亿元，利用外资和其他投资只有487亿元，而绝大多数来源于国家财政预算分配和部门、地方及企业自筹。为了集中配置资源，新中国成立后逐步建立了以中国人民银行⑬为中心的金融体系。在对外贸易方面，通过1950年12月政务院颁布的《对外贸易管理暂行条例》和对私营企业的社会主义改造实现了国家对外贸的统一管理。这为计划性地配置资源奠定了基础，而向工业化倾斜和统一管理的财政制度更具体表现在积累与消费、中央与地方、政府与企业和农业与工业等多个方面。

从积累与消费的关系和基本建设投资的方向来看，单位模式下的财政安排是以工业化建设为中心展开的。从积累和消费的关系看，总体保持了较高的积累率。从“一五”时期到“六五”时期的积累率分别为24.2％、30.8％、26.3％、33.0％、33.2％和30.8％，其中最高的1959年高达43.8％。从基本建设投资的情况来看，生产性建设投资占了绝大部分，大部分年份都在80％以上；而非生产性投资比例很低，其中住宅建设基本在10％以下，多数年份都低于6％（图4.3）。

图4.3 单位模式下基本建设的投资结构

从中央与地方的关系来看，中国财政制度经历了从统收统支到统一领导、分级管理的财政体制两个阶段[299]。在统收统支的模式下，地方政府负责组织收入并全部上缴中央国库，地方政府一切开支均需中央统一审核，逐级拨付。因此，地方政府只是作为中央政府的派出机构，没有相应的事权和财权。在1953—1978年间的统一领导、分级管理的模式旨在给予地方政府一定的自主权，从而激发地方的积极性；但其实地方政府的权力很小，并不构成一级独立的预算主体，同时积极性也不够⑭。

对企业收入分配体制来说，经历了一系列的演变。1952—1957年建立企业奖励基金⑮和超计划利润分成制度⑯，1958—1961年实行利润留成制度⑰，1962—1968年取消利润留成制度，恢复企业奖励基金制度，在1969—1977年取消企业奖励基金制度，并入职工福利基金⑱。总体而言，虽然经历了数次调整，企业的独立性依旧很弱，不足以激发相应的积极性。企业只是国家实施工业化和现代化的生产车间，而非独立决策经营的主体。

另外，从农业与工业的关系来看，除前述提到的剪刀差外，还有税收和储蓄两种方式[300]为城市工业的发展提供支持。这也是毛泽东“大仁政”⑲观点的体现。1985年以前农业税稳定在30亿元左右，另外加上农业附加税（国家规定不超过正税的15％），估计1952—1990年农业以税收方式为工业化提供资金的数量约为1527.8亿元。

2）统一调配劳动力的就业制度

新中国成立之初，在严峻的经济形势之下，存在大量的失业人员。政府主要采取了“以工代赈为主，以生产自救、转业训练、还乡生产、发给救济金为辅”的救济原则[301]。而对于国民党政府的军政、公教人员实行“包下来”的办法，这构成了计划经济时期统包统配就业制度的雏形。后来，“包下来”的范围进一步扩大到大中专院校毕业生和军队转业干部及复员军人，并最终形成“固定工⑳”制度[302]。

1955年《关于第二次全国劳动局长会议的报告》中提出了统一管理、分工负责的方针，规定企业用工必须经过劳动部门进行。而1957年《国务院关于劳动力调剂工作中的几个问题的通知》要求：“各单位对于多余的正式职工和学员、学徒，应该积极设法安置，如果没有做好安置工作，不得裁减。”由于中国城市长期存在的就业压力，单位往往被迫接受多于实际需求的人员，造成单位冗员和隐性失业现象。结果是中国城市职工的流动性很低[303]，长期甚至终生在一个单位。另外，在后期为应对就业压力，单位内部还出现了职工提前退休和子女“顶替”（接班）的做法[304]。而“上山下乡”运动则是对此问题规模更大、范围更广的应对。

在单位内部，则通过人事档案对成员进行管理。人事档案是国家机构、社会组织在人事活动中形成的，并经组织审查或认可的，记述和反映人员经历、德才水平和工作表现的以个人为单位集中保存的文字、表格及其他各种形式的，经组织认可归档保存的个人材料[305]。现代中国人事档案是在人事管理活动中产生和形成的，主要由人事、组织、劳资等部门在培养、教育、考核、选拔和使用员工的工作活动中产生和形成的。人事档案包括干部档案、工人档案和学生档案等类型，具有权威性、动态性和机密性等特点。

虽然统包统配的就业制度和人事档案对解决就业问题、促进社会稳定有积极作用，但对单位模式的形成来说，有更重要的意义。对生产来说，国家可以按工业化发展的需求，安排和组织劳动力。对居民生活来说，长期在同一单位内的工作和生活促使职工形成了强烈的单位情结和归属感。

3）政府划拨、无偿使用的土地使用制度

虽然直到1982年城市土地国有的规定才进入《宪法》，但“历来对城市土地是按国有对待，农村土地是集体所有，。早在1954年2月24日政务院发布《关于对国营企业、机关、部队、学校等占用市郊土地征收土地使用费或租金问题的批复》和3月8日内务部《答复关于国营企业、公私合营企业及私营企业等征用私有土地及使用国有土地缴纳契税或租金的几个问题》中就分别作出了关于使用国有土地无需缴纳租金和无偿划拨的规定[306]。在这种情况下，城市土地的使用具有了无偿、无限期和无流动的特点。

土地国有化和无偿使用的制度降低了企业的生产成本。对单位而言则产生了多占地的冲动。建设单位存在着“宁大毋小，越多越好”的本位思想。另外，由于单位土地无限期和无流动的特点，加之单位有各自的行政隶属关系，造成了城市空间调整的困难。

4）政府计划、命令下的企业组织管理制度

计划经济体制下，国家按照“统一领导，分级管理”的原则，对国营企业进行管理，到1956年底，基本形成了中央（各主管部门）和地方（各省、自治区、直辖市）分级管理的体制，对国有企业形成了中央管、中央和地方共管以中央为主、中央和地方共管以地方为主和地方管四种类型[307]。1957年，中央政府各部门直接管理的工业企业数达到9300多个，约占国营企业总数的16％，工业总产值接近全部国营企业总产值的一半[308]。

在企业管理和中央与地方关系上，虽然在“大跃进”和“文革”时期都有放权，但地方和企业都未获得实质性权力[309]，如1958年，中央直接管理的企业只有1075个，比前一年减少88.4％，1976年，中央直属企业只有1674个。但地方政府在税收和财富的分配方面都没有自主权。即便在“大跃进”期间，中央仍然控制着下放企业利润的80％[286]，而下放给企业的权力很多被地方政府截流，企业也没有实质性的自主权。

计划经济更直接的表现是国家通过计划对国营企业进行事无巨细的直接指令性行政管理和控制。其中指令性生产指标有12项，包括总产值、主要产品产量、新种类产品试制、重要的技术经济定额、成本降低率、成本降低额、职工总数、年底工人到达数、工资总额、平均工资、劳动生产率和利润[310]。到1956年，国家计委统一管理、直接下达的指令性计划产品达380种，其总产值占全部工业总产值的60％左右。计划范围之广、内容之细在今天看来令人难以置信——可以小到发卡厂和油饼店，因为弹簧钢是国家战略物资，而油和面是重要的生活物资[308]。政府计划、命令式的管理为企业执行政府意图创造了直接的便利，从而被纳入到中国现代化发展的整体意图中。

另外，国家还通过编制确定党政机关系统、军队以及企事业单位的组织机构及其人员数量的定额和职务配置[111]。计划经济时期，中国有行政编制、事业编制和企业编制三种类型。单位的隶属关系很大程度上决定了该单位的等级。级别越高，其在单位序列中的地位越高，获得更多资源的可能性越大，单位实力也就越强。从影响来说，单位之间的差别一方面造成了单位之间的割裂，另一方面促进了单位成员认同感的加强。

制度安排：生产制度-集中资源与统筹工业建设

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