调整城市发展模式：策略和方法

2023-07-22 理论教育版权反馈

【摘要】：1）城市发展的经济转向与地方分权1966年5月—1976年10月的“文化大革命”，使党、国家和人民遭到新中国成立以来最严重的挫折和损失①。2）经济体制的市场化变革中国市场经济体制的建立是一个循序渐进的过程。中国城市住房制度改革是在原来以福利形式分配住房的模式中引入市场机制而展开的[16]。

1）城市发展的经济转向与地方分权

1966年5月—1976年10月的“文化大革命”，使党、国家和人民遭到新中国成立以来最严重的挫折和损失①。“文革”结束之后，“四个现代化”得以重启[1]。1978年5月，《理论动态》发表了题为《实践是检验真理的唯一标准》的文章，之后实用主义逐渐赢得了胜利。同年年底，十一届三中全会召开，明确指出把党的工作重心转移到社会主义现代化建设上来②。同时，还指出了经济管理体制过于集中的问题，明确了向地方和企业分权，精简经济行政机构，利用价值规律的发展方向。

为了促进地方发展的积极性，从1980年代初开始，国家向地方进行了财政、经济管理等方面的分权。前者包括1980年2月开始实施的《关于实行“划分收支，分级包干”财政管理体制的暂行规定》，俗称“分灶吃饭”。另外一次影响深远的调整是1994年分税制的实施。此外，在经济管理、审批以及社会事务方面也向地方分权。在此过程中，行政级别更高的城市和对外开放城市获得了更多的权限。总体而言，发展重心的转移和地方分权是一个去政治化的过程，全能主义的国家逐步消退，意识形态日益淡化。

以发展经济为中心，同时向地方分权的结果是地方政府多重身份的出现，作为地方经济利益的主体得以形成。在地方政府企业化的背景之下，地方与城市之间的竞争“锦标赛”与“诸侯经济”等现象出现[2-3]，并深刻地影响了城市发展的轨迹。

2）经济体制的市场化变革

中国市场经济体制的建立是一个循序渐进的过程。1984年之前，强调计划经济为主、市场经济为辅。1984年《中共中央关于经济体制改革的若干决定》强调对整个经济体制进行改革，明确了社会主义计划经济是公有制基础上的有计划的商品经济。这就认可了对市场的需求和渴望[1]。1992年中共十四大明确了经济体制改革的目标为社会主义市场经济体制。2003年又发布了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，将其进一步推进。此后，经济体制的变革进一步在这一基本方向上延伸。

在经济体制市场化变革的总体背景下，国有企业改革逐步展开、非公有制经济逐步发展壮大、商品及要素市场不断发育。其中，国有企业改革首先开始的是企业自主权的扩大，以及后来向现代企业制度转变的努力[5]。而对个体、私营等非公有制经济的发展态度经历了开始的不推崇、不宣传、不禁止的“三不”政策，到后来的肯定和鼓励[4]。商品市场的建立是伴随价格体系的改革、非公有制经济的发展逐渐形成的，而价格“双轨制”是其中的过渡阶段[6]。粮食领域则表现为从1984年开始，持续大约10年时间直到统购统销制度的取消[7]。劳动力市场的形成是随着计划经济统包统配的就业制度向市场作为主要配置方式的就业制度转变而形成的[8]。中国资本市场的发展始于改革开放初期的股份制改革，1992年成立证监会，全国性资本市场开始形成；1998年《证券法》颁布，资本市场进一步规范[9]。土地使用制度经历了从使用权的无偿、无限期向有偿、有限期使用的转变[10]。这一过程始于1979年《中外合资经营企业法》中关于土地使用权的规定，到1988年《宪法》和《土地管理法》进行了相应的调整，及至1990年国家颁布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行管理办法》，有偿使用全面展开[11]。

3）社会构成多元化与流动性的增强

改革开放以来，中国的社会结构整体上经历了从总体性社会向分化性社会的转变[12]，以职业为基础的新的社会阶层分化机制逐渐取代过去以政治身份、户口身份和行政身份为依据的分化机制，社会阶层多元化不断发展[13]。与此同时，随着户籍制度的调整、就业制度的改变和城市化的加快，中国社会的流动性不断增强[14-15]无论是在就业、居住等长期行为的选择上，还是在日常出行、休闲旅游等短期行为上都体现出了越来越强的流动性。

中国城市住房制度改革是在原来以福利形式分配住房的模式中引入市场机制而展开的[16]。与新建住房主要以市场机制进行分配相对应的另一面是原有公共住房的私有化[17]。在住房制度改革过程中，户籍制度、单位和市政房管机构都发挥作用，导致了住房供给与需求的多样化和差异化。这不仅体现在外来人口和本地人口之间、郊区农民和城市居民之间，还体现在单位之间。商品化改革还造成了商品房与公房之间以及不同商品房类型之间的差距，在不同类型住房之间相互影响以及居民流动的基础上，形成了多样化的居住形式和邻里关系，包括外来流动人口的集聚地、农村村落、老住宅区和单位大院、“残余化的”单位大院，以及各种不同的商品房——经济适用房、普通商品房、豪华公寓和别墅等等[18]。

单位制度的退出与上述住房制度改革、就业变革和居民流动一起重塑了基层社会管理的局面。为了适应新的社会治理需求，包括应对流动人口，并向城市的贫困、下岗和老年群体提供帮助，基层社会治理模式发生了变化，市、区、街道、居委会模式产生[19]。始于1990年代的社区建设成为其中重要的组成部分[20]，城市管理及服务从纵向的单位制转向了以地方政府为主导的模式。

调整城市发展模式：策略和方法

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