现实中，在多数情况下是行政主体制定颁布的法律文件侵害了流动儿童的受教育权，行政主体制定颁布法律文件这一行为属于行政主体的抽象行政行为。因此只有建立起宪法诉讼制度，才能追究侵害流动儿童受教育权的抽象行政行为的责任。2001年，青岛的3名考生向最高人民法院提起行政诉讼，虽然提起的是行政诉讼，实际上是宪法诉讼的尝试。最终最高人民法院驳回了这3名考生的起诉，使得这次宪法诉讼的尝试以失败告终。......
2023-07-22
儿童受教育权利行政诉讼途径指南
【摘要】：“我国受教育权司法救济保障实践中，不管将受教育权视为宪法权利、教育行政法权利还是民事权利，都有采取行政诉讼救济途径的案例。”因此，当流动儿童的受教育权受到行政主体的侵害时，应按照相关法律规定，运用行政诉讼这一救济途径对流动儿童的受教育权进行保障。行政机关和公立学校一旦做出任何违反法定义务的行为，侵害了流动儿童的受教育权，流动儿童就可以向法院提起行政诉讼。
“我国受教育权司法救济保障实践中，不管将受教育权视为宪法权利、教育行政法权利还是民事权利，都有采取行政诉讼救济途径的案例。”[29]可见行政诉讼已经成为对受教育权进行司法保障的重要途径。因此，当流动儿童的受教育权受到行政主体的侵害时，应按照相关法律规定，运用行政诉讼这一救济途径对流动儿童的受教育权进行保障。流动儿童的受教育权能否通过行政诉讼予以救济，“按照我国的行政诉讼制度，取决于诉讼主体是否适格和受教育权是否属于行政诉讼的受案范围。”[30]通过分析我国相关法律，可以发现相关法律对这两方面做出了规定。
第一，行政诉讼主体方面，行政机关无疑是适格被告，公立学校是否可以作为适格被告值得我们探讨。这个问题可以从法律规定和司法实践两个方面进行探讨。在法律规定方面，《教育法》第29条规定学校具有自主管理、组织实施教学活动、招收学生、奖励或处分、颁发毕业证书等权利，这些权利表明学校具有对学生的特殊管理权限，可以被视为具有特殊行政管理职权的组织;在司法实践方面，行政诉讼案件中公立学校作为被告的情况多次出现，公立学校的行政主体地位在我国司法实践的过程中已经多次被确认。因此可以说公立学校是完全意义上的行政主体。由此，可以确定行政机关和公立学校作为行政主体，对流动儿童的受教育权都负有法律规定的保障义务。法律规定的保障义务包括消极不侵害、防止他人两者侵害、积极地创造条件和机会。行政机关和公立学校一旦做出任何违反法定义务的行为，侵害了流动儿童的受教育权，流动儿童就可以向法院提起行政诉讼。
此外，公立学校是否是适格的被告，涉及“特别权力关系理论”。这个理论决定了公立学校和学生之间的关系及学生能否对学校提起行政诉讼。“特别权力关系，是指基于特别原因(法律规定或本人同意)，服从于国家或公共团体的特别支配权这样一种关系。”[31]基于这种关系，当公民的权利受到国家或公共团体的侵害时能否提起行政诉讼这一问题便成了核心问题。这一问题我们可以从“特别权力关系理论”之集大成者奥托·迈尔的观点中找到答案。
学者奥托·迈尔认为:“凡使用公共设施者，踏入公共机构即得服从——‘特别权力关系’(机构权利)，由此也必须遵守行政内部的机构命令，对此不可通过法律途径予以撤销。”[32]这是传统的特别权力关系的观点。基于这种观点，对于公立学校与学生来说，“学校拥有对学生采取教育措施和纪律处分的自由裁量权，即使是开除和退学等给学生带来重大影响的处分，也不得诉诸法院接受司法审查。”[33]
二战后，传统的特别权力关系受到了宪政理论和现代法治理论的挑战，遭到了越来越多的批评。一些国家采取的措施行为也都表明“特别权力关系”已经不被作为正当依据来判断公民是否能够主张其基本权利，例如德国在1949年将人权保障和法治国家原则纳入宪法，联邦宪法法院在1972年认定基本权利适用于刑罚执行。随后，“重要性理论”的观点开始被教育关系领域采纳。“重要性理论”认为，凡与基本权利行使有关的事情，即涉及“重要性”，不论是给付行政还是侵害行政，都必须有立法予以调整。[34]“重要性理论”为法律保留原则和司法审查在特别权力关系中的应用铺平了道路。该理论在教育关系领域的主张为只要涉及学生基本权利的重要决定，只能由立法机关作出，不能交由公立学校或者教育行政机关。我国的法学理论没有明确的特别权力关系概念，但是也受到这一理论的影响。“借鉴西方国家对受教育权司法救济的成功经验，走出‘学校不是行政诉讼适格被告’的理论误区，切实保证公民的受教育权，已是现代法治发展与人权保障的必然趋势。”[35]
第二，行政诉讼受案范围方面，我们可以从相关法律的规定这一方面入手进行探讨。有关流动儿童的受教育权是否属于行政诉讼受案范围的相关法律主要包括《行政诉讼法》《行政复议法》《教育法》。首先，《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”根据《行政诉讼法》第12条和第13条的规定，受教育权既没有在可诉讼的事项之内，也没有在不可诉讼的事项之内，因此受教育权可以归为第2条所提到的合法权益。因此，受教育权作为《行政诉讼法》规定的合法权益，一旦受到行政主体的侵害，可以依法向人民法院提起行政诉讼。其次，根据《行政复议法》的规定，受教育权作为法定权利，可以申请行政复议。法律规定对于受教育权的行政复议不是最终裁决，因此如果对于行政复议决定不服，还可以申请行政诉讼。这一规定在《行政复议法》中具体的法条体现为:《行政复议法》第6条第9项规定“公民、法人或其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”第5条规定:“公民、法人或其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”最后，2015年我国新修订的《教育法》第43条规定:“对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，可提出申诉或者依法提起诉讼。”“从加强我国教育法制建设的角度出发，以及从教育法条文表述来看，允许提起诉讼的‘合法权益’可以包容人身权和财产权以外的非民事利益。”[36]因此，受教育权可以归为“合法权益”，是具有可诉性的权利。
除去《行政复议法》《行政诉讼法》《教育法》这几部主要法律之外，还有其他几部法律的规定也能够体现流动儿童的受教育权属于行政诉讼的受案范围。例如，《未成年人保护法》第46条规定:“未成年人的合法权益受到侵害的，被侵害人或者其监护人有权要求主管部门处理或者依法向人民法院提起诉讼。”《妇女保障权益法》规定政府、社会、学校应采取有效措施来保障女性儿童少年能够接受法律规定的义务教育，保障女性儿童的受教育权不受侵害。
综合以上的分析，行政机关和公立学校是行政诉讼适格的被告，流动儿童的受教育权也属于行政诉讼的受案范围。因此，当流动儿童的受教育权受到侵害时，可以通过行政诉讼的方式进行司法救济。
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