流动儿童教育权利政策：从'有条件接收'到'同等待遇'的转变

1.政策措施发展概况

2001年，国务院颁发了《关于基础教育改革与发展的决定》，该政策正式宣布了“以流入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主，保障进城务工就业农民子女接受义务教育”的原则，即对流动儿童教育实行“两为主”的原则，并依法保证流动儿童接受义务教育的权利。这一政策的颁布标志着我国对于流动儿童入学由有条件的接收到向着与流入地儿童同等待遇目标的转变，并且在之后的许多法规政策几乎都是在坚持“两为主”的原则基础上展开的。2002年教育部印发的《全国教育事业第十个五年计划》重申了“以流入地区政府管理为主，依法保障流动人口子女接受义务教育”的原则。2003年，国务院办公厅下发的《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》提出，要保障流动儿童接受义务教育的权利，各个中小学不得乱收费。该通知规定:“流入地政府应采取多种形式，接受农民工子女在当地的全日制公办中小学入学，在入学条件等方面与当地学生一视同仁，不得违反国家规定乱收费，对家庭经济困难的学生要酌情减免费用。要加强对社会力量兴办的农民工子女简易学校的扶持，将其纳入当地教育发展规划和体系，统一管理。”同年9月，国务院颁发的《关于进一步加强农村教育工作的决定》仍旧坚持“两为主”的原则，并且不只是对流动儿童和流入地儿童一视同仁，还要减免流动儿童的教育费用。2003年10月，教育部、中央编办、公安部、发展改革委、财政部、劳动保障部联合颁发的《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》明确规定流入地政府及各职能部门的责任，要求加强对接收流动儿童入学学校的补助和扶持，要求流出地的政府也要积极配合流入地政府工作并采取灵活的收费方式，实现两地工作高效衔接。

2004年2月，中共中央及国务院印发的《关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》明确要求:“高度重视流动人口家庭子女的义务教育问题”。同时为了减轻流动儿童家庭的教育负担，教育部、财政部及国家发展改革委员会下发的《教育部、国家发展和改革委员会、财政部关于在全国义务教育阶段学校推行“一费制”收费办法的意见》，要求从当年秋季开学开始，全国的中小学收费实现“一费制”，明确规定了流动儿童的教育费用必须与当地儿童一视同仁，同时，该文件还督促各地区财政部门、教育部、劳动保障部等相关部门必须遵循《关于将农民工管理等有关经费纳入财政预算支出范围有关问题的通知》，将流动儿童教育费用纳入正常财政预算支出。

2006年3月国务院颁布的《关于解决农民工问题的意见》提出“保障农民工子女平等接受义务教育”这一新理念。在坚持“两为主”的教育原则同时，要做到“输入地政府将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划，列入教育经费预算，按照实际在校人数拨付学校教育公用经费，不得违反国家规定向流动儿童加收借读费及其他任何费用。”不仅如此，为进一步减轻流动儿童入学负担，国务院在2008年8月发布的《关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》要求从2008年9月份开学开始，“免除全国城市义务教育阶段学生学杂费，所需资金由省级政府统筹落实，省和省以下各级财政予以安排;对农民工子女义务教育，增加了公办学校对农民工子女免除学杂费、不收借读费，中央财政对农民工子女接受义务教育问题解决较好的省份给予适当奖励两项规定。”^[13]

基于义务教育保障的改善，政府和社会开始进一步关注流动学前教育的需求。2010年，国务院下发的《关于当前发展学前教育的若干意见》提出:“要关注流动儿童学前教育，加大对学前教育的财政投入，鼓励民间学前教育的发展，进一步普及学前教育。”

关于流动儿童的升学考试问题，政府早在2001年开始就对于流动儿童异地升学考试的态度开始转变，与对于农民工流动的态度相同，从一开始的拒绝转变为有条件的接受，2010年异地中考和异地高考政策的出台进一步打破流动地儿童和流入地儿童之间的教育隔膜，非户籍考生必须回原籍考试的规定已经被代替。2010年，国务院常务会议通过了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》，该文件指出:“进一步发挥两为主的政策，确保进城务工人员子女平等接受义务教育，研究制定随迁子女义务教育后在当地参加升学考试的办法。”为进一步保障各地区流动儿童异地升学的权利，教育部基础教育司在2012年提出“两个全部纳入”的政策，教育部等部委在同年联合制定了《关于进一步做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，要求地方各级政府部门要根据各地区不同的情况和发展特点，制定符合地区形势和现状的流动儿童升学考试具体政策，坚持保障流动儿童受教育和升学的权利。各地区和各部门之间应统筹协作、共同分工，不断完善流动儿童义务教育、学前教育以及异地升学考试工作。2014年，国务院颁布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》将居住证制度作为户籍改革的主要内容之一。将流动儿童的义务教育工作和管理以及其户口随迁工作归入到各级政府教育发展部署中。保证流动儿童能够接受学前教育、异地参加升学考试以及其他应有的受教育权利，为其提供除义务教育外其他受教育权利的保障。

这些政策从政府的宏观层面保证和落实了流动儿童的受教育权，围绕着“双为主”的政策，不仅要求让所有的流动儿童都能够接受义务教育，还要求保障其学前教育和接受义务教育之后升学考试权利。

2.主要政策贡献及问题

(1)致力于同等教育待遇的主要政策贡献及不足

这时的政策主要聚焦于促进流动儿童和本地儿童在受教育权上享受同等的待遇。其中，比较有针对性的政策包括《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》和《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》。

一是《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》的主要贡献

该政策主要倾向于保障农民工的进城务工就业的管理和服务，其中针对流动儿童的受教育问题，第六条作出了具体的规定:“要保障农民工子女接受义务教育的权利。流入地政府应采取多种形式，接收农民工子女在当地的全日制公办中小学入学，在入学条件等方面与当地学生一视同仁，不得违反国家规定乱收费，对家庭经济困难的学生要酌情减免费用。要加强对社会力量兴办的农民工子女简易学校的扶持，将其纳入当地教育发展规划和体系，统一管理。”该规定突出了解决流动儿童受教育问题的重要性，强调农民工子女在入学条件等方面与当地学生一视同仁，并且将农民工子女简易学校划归当地教育系统，也就是进一步实现简易学校的合法化，不断完善国家教育政策体系。

二是《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》仍存在的问题

在该政策关于流动儿童教育的保障问题中，我们仍旧可以发现，该政策并没有明确规定流入地政府如何具体实施保障的条款，并没有详细指出流入地政府的哪些部门主要监管流动儿童的受教育问题。这将会出现相关部门相互“踢皮球”的现象。当学校违规将流动儿童拒之门外时，也没有相对应的监管部门，他们无法通过有效的途径进行维权。

三是《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》的主要贡献

这一政策专门针对流动儿童的受教育权保障问题，提出了一系列流入地政府应负的教育职责，其中包括义务教育工作、制定行政规章、发挥渠道作用、建立保障机制、减轻负担以及加强管理和宣传等。

该政策第三条规定:“流入地政府要制定有关行政规章，协调有关方面，切实做好进城务工就业农民子女接受义务教育工作。教育行政部门要将进城务工就业农民子女义务教育工作纳入当地普及九年义务教育工作范畴和重要工作内容，指导和督促中小学认真做好接收就学和教育教学工作。公安部门要及时向教育行政部门提供进城务工就业农民适龄子女的有关情况。发展改革部门要将进城务工就业农民子女义务教育纳入城市社会事业发展计划，将进城务工就业农民子女就学学校建设列入城市基础设施建设规划。”这规定将流动儿童的义务教育管理归入城市教育管理的规划之中。并将每一个相关部门都纳入流动儿童受教育权保障的体系中，规定了教育行政部门、发展改革部门以及公安部门的权责。相关部门的工作环环相扣，可以很好地保证流动儿童入学的基本要求。在流动儿童入何种学校、如何保障流动儿童与当地儿童享受同等教育待遇的方面，该政策的第四条也作出了详尽的阐述:“充分发挥全日制公办中小学的接收主渠道作用。全日制公办中小学要充分挖掘潜力，尽可能多地接收进城务工就业农民子女就学。要针对这部分学生的实际，完善教学管理办法，做好教育教学工作。在评优奖励、入队入团、课外活动等方面，学校要做到进城务工就业农民子女与城市学生一视同仁。学校要加强与进城务工就业农民子女学生家庭联系，及时了解学生思想、学习、生活等情况，帮助他们克服心理障碍，尽快适应新的学习环境。”这规定明确要求全日制公办小学要发挥接收主渠道的作用，其目的也是希望流动儿童能在城市享受与城市儿童相同的教育资源。同时，也考虑到学校的教师和学生对于流动儿童可能会出现的排斥和歧视现象，规定在评奖评优、课内外活动方面都要一视同仁，不搞“一个学校，两类学生”的现象。该政策也考虑到了流入地学校学生和教师对于流动儿童的接纳程度问题，第九条指出:“加强宣传引导，营造全社会关心和支持进城务工就业农民子女义务教育工作的良好氛围。地方各级政府要及时总结工作经验，改进工作方法，广泛动员全社会关心支持进城务工就业农民子女义务教育工作。要将保障进城务工就业农民子女义务教育工作作为城市精神文明建设的一项重要内容，充分发挥各种宣传媒体的作用，宣传各级政府及有关部门制定的方针政策、工作规划、办法措施和实际工作中取得的成绩和经验。”社会的舆论宣传导向对学校的学生和老师来说是一种价值取向的引导。该政策不仅在城市基本设施和硬性方面规定要接纳流动儿童，在整个社会的情感层面也要引导大众接纳和关心流动儿童。

四是《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》仍存在的问题

这一政策加强流动儿童受教育权的保护，对相关部门的职责和权力做了一个总的概括，与之前的政策相比有了很大的进步。就政策本身来看，该意见确实考虑到了流动儿童入学所可能遇到的一些问题。从政策层面上规定了学校的义务，但同时可能会带来学校随着流动儿童的入学导致学生过多超过学校负荷，教育资源无法满足总体学生需求的情况。一味地要求多招收流动儿童入学，可能也会导致本地儿童入学出现问题。只是从总体方面提出学校招收流动儿童的硬性规则，但具体的招生比例和资源的分配并没有详细地探讨。对于有关部门的职责要求上并没有详细的规定。该政策第一条规定:“公安部门要及时向教育行政部门提供进城务工就业农民适龄子女的有关情况。”但没有详细说明提供流动儿童的何种信息，也没有指定固定的汇报频率。这就可能会造成政策实施无法良好对接的问题。

(2)解决流动儿童教育经费问题的主要政策贡献及不足

由于大部分农民工的经济条件较差，其子女的教育经费也成为亟须解决的问题之一。这一时期聚焦流动儿童教育经费问题的政策主要有《关于将农民工管理等有关经费纳入财政预算支出范围有关问题的通知》和《关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》。其主要贡献和存在的问题讨论如下:

一是《关于将农民工管理等有关经费纳入财政预算支出范围有关问题的通知》的主要贡献

该政策主要针对随着农民工进城务工而产生的管理与服务工作，对有关部门用于农民工管理和服务的必要经费进行管理和政策指引。其中，该政策第六条指出要保障农民工子女享受义务教育的权利，并要求完善流动儿童的义务教育工作制度以及经费筹措保障机制，“教育行政部门要将进城务工就业农民子女义务教育工作纳入当地普及九年义务教育工作范畴，充分发挥全日制公办中小学的接受主渠道作用，加强对接受进城务工就业农民子女义务教育为主的社会力量所办学校的扶持和管理，指导和督促中小学认真做好接受就学和教育教学工作。积极采取措施，切实减轻进城务工就业农民子女教育费用负担，做到收费与当地学生一视同仁。”该政策延续了之前以全日制公办中小学为主的流动儿童教育接收渠道，从农民工这一特殊群体的角度考虑，解决农民工进城务工所产生的经济问题，规定流动儿童的教育收费与流入地学生保持一致。

二是《关于将农民工管理等有关经费纳入财政预算支出范围有关问题的通知》仍存在的问题

该政策并没有具体说明采取怎样的措施来减轻流动儿童的教育费用负担，仅仅停留在理论层面。而且，关于教育收费的问题仍存在疑问，流动儿童的家庭是否能够和当地学生家庭一样能够承担相同的教育费用?如果出现农民工家庭无法承受教育收费的情况是否应该通过教育补贴来鼓励流动儿童入学，从而保障流动儿童的受教育权呢?

三是《关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》的主要贡献

在全面实行农村义务教育经费保障机制改革的基础上，政府开始免除城市学生的义务教育阶段学杂费，同时进一步强化政府对义务教育的保障责任。其中，“全面免除城市义务教育阶段学生学杂费”“切实解决好进城务工人员随迁子女就学问题”这两条内容对于流动儿童来说，是在切实减轻其家庭的经济负担。

该政策第一条规定:“从2008年秋季学期开始，全部免除城市义务教育阶段公办学校学生学杂费。”并且要求:“在接受政府委托、承担义务教育任务的民办学校就读的学生，按照当地公办学校免除学杂费标准，享受补助。”这意味着不只是公办全日制中小学，进入流动儿童创立的民办学校的流动儿童也可以免除学杂费。由国家进行补贴，使得民办学校的教育收费标准向公立学校看齐，这使得没能进入公立中小学学习的流动儿童也能享受到同等的教育福利。对于流动儿童来说，家庭经济条件较差是一个现实而又普遍的群体性问题，第一条中规定:“对享受城市居民最低生活保障政策家庭的义务教育阶段学生，继续免费提供教科书，并对家庭经济困难的寄宿学生补助生活费。”家庭困难的儿童可以领取到相应的教育补助，解决了教育的大部分经费问题。针对流动儿童的教育管理问题，该政策也做了详细的要求。在流动儿童的入学、教育经费、教育资源的方面做了要求:“进城务工人员随迁子女接受义务教育要以流入地为主、公办学校为主解决。地方各级人民政府要将进城务工人员随迁子女义务教育纳入公共教育体系，根据进城务工人员随迁子女流入的数量、分布和变化趋势等情况，合理规划学校布局和发展。”这一条款对于流动儿童接收学校具有指导价值，合理安排和细化了各地的相关部门职责。

与前一时期安排流动儿童入学原则较为宽泛的规定相比，该政策规定:“对符合当地政府规定接收条件的进城务工人员随迁子女，要按照相对就近入学的原则统筹安排在公办学校就读，免除学杂费，不收借读费。”与当地儿童按学区入学的原则相似，避免了入学地点混乱的问题。对于接收流动儿童的学校，该政策规定:“地方各级人民政府要按照预算内生均公用经费标准和实际接收人数，对接收进城务工人员随迁子女的公办学校足额拨付教育经费。”解决了入学人数增多所带来的经费不足的问题。

四是《关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》仍存在的问题

该政策相比前一时期关于教育经费问题的政策有了非常大的改进。但在一些具体的政策条例上仍然存在着范围模糊和职责不清的问题，比如该政策要求流动儿童按照“相对就近入学的原则统筹安排在公办学校就读”，虽然是对流动儿童入学的学校安排做了总体规定，但并未说清楚“相对就近”的含义。地域范围划分不清楚可能会导致学校之间相互推诿或者“抢”学生的情况出现。另外，该政策也对地方实施奖励机制，“中央财政将对进城务工农民工随迁子女接受义务教育问题解决较好的省份给予适当奖励。”但解决较好的标准是什么?将由谁来评判解决的好坏?中央财政对于流动儿童教育权保障问题的监督和奖励措施并没有完善，这可能会出现地方为了获得财政奖励而弄虚作假的问题。

(3)解决流动儿童后义务教育问题的主要政策贡献及不足

随着进城务工人员规模不断拓展，流动儿童在流入地完成义务教育人数不断增长，其升学考试问题随之而来。做好流动儿童升学考试的工作，是保障流动儿童受教育权利不受侵犯的重要措施。

一是《关于进一步做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》的主要贡献

该政策首先规定各省、自治区、直辖市人民政府的职责，即要根据各地区不同的情况，“因地制宜”地制定流动儿童升学考试的具体政策。该政策要求“根据城市功能定位、产业结构布局和城市资源承载能力，根据进城务工人员在当地的合法稳定职业、合法稳定住所(含租赁)和按照国家规定参加社会保险年限，以及随迁子女在当地连续就学年限等情况，确定随迁子女在当地参加升学考试的具体条件，制定具体办法。”根据不同的地区，有关部门要时刻掌握非本地户籍人口变动和流动儿童就学的情况，以便于制定出台有关流动儿童升学考试的方案。

在具体实施关于流动儿童升学考试的工作方面，该政策第四条规定:“对符合在当地参加升学考试条件的随迁子女净流入数量较大的省份，教育部、发展改革委采取适当增加高校招生计划等措施，保障当地高考录取比例不因符合条件的随迁子女参加当地高考而受到影响。经流出地和流入地协商，有条件的流入地可提供借考服务。”该政策不仅考虑到流动儿童的升学问题，同样考虑到当地高考录取比例的问题，采取增加招生计划等措施来减少对于当地高考的影响。与此同时，该政策特别提到了要严格审查考生的报考资格，“各地要加强对考生报考资格的审查，严格规范、公开透明地执行随迁子女升学考试政策，防止高考移民。”这一条例有效地防止一些不法人员钻流动儿童异地升学考试的法律空隙，挤占流动儿童的入学机会。

该政策第五条对各地区和各部门的协调发展原则作出规定，要求各地区要明确分工，密切配合，齐抓共管。并且分别对各地招生考试委员会、教育部门、发展改革部门、公安部门以及人力资源社会保障部门的职责作出相应的规定:“各地招生考试委员会要统筹做好随迁子女升学考试工作，教育部门会同有关部门依据随迁子女升学考试人数合理调配资源，做好招生计划编制、考生报名组织、考试实施以及招生录取等工作。发展改革部门要将进城务工人员随迁子女教育纳入当地经济社会发展规划。公安部门要加强对流动人口的服务管理，及时提供进城务工人员及其随迁子女的居住等相关信息。人力资源社会保障部门要及时提供进城务工人员的就业和社保信息。”构建了一个地方各部门之间相互协作、环环相扣的体系，保障流动儿童的正常升学和考试。

二是《关于进一步做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》仍存在的不足

该政策针对流动儿童升学考试的问题提出了一系列的政策要求，从管理方面解决流动儿童升学考试的问题，并且考虑到了增加流入地高考升学比例的问题。该政策虽然规定“流动儿童在异地参加高考要符合在当地升学考试的条件。”但该政策对“符合在当地参加升学考试条件的随迁子女”的表述并不是明确和清晰的，虽然该政策提出要防止“高考移民”的现象和问题，但如果关于“符合在当地参加升学考试条件的随迁子女”没有明确和清晰的表述，那么，防止“高考移民”的政策也只是一纸空文。

三是《关于进一步推进户籍制度改革的意见》的主要贡献

该政策对于流动儿童升学考试问题具有重大的意义。进城务工人员在城市生活所产生的绝大多数问题来源于其外地户籍的身份。居住证制度的建立为流动儿童实现异地升学考试以及与向本地儿童看齐的升学标准的重要制度举措。该政策规定:“公民离开常住户口所在地到其他设区的市级以上城市居住半年以上的，在居住地申领居住证。符合条件的居住证持有人，可以在居住地申请登记常住户口。”这意味着进城务工人员在城市生活半年以上可以拥有合法的居住证明，享有相应的权利。相应的，居住证也为流动人口带来了许多福利:“以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利;以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件，逐步享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利，同时结合随迁子女在当地连续就学年限等情况，逐步享有随迁子女在当地参加中考和高考的资格。各地要积极创造条件，不断扩大向居住证持有人提供公共服务的范围。”这一政策的颁布为流动人口进入城市工作解除了后顾之忧。与此同时，该政策规定:“随迁子女也根据在当地就学年限的情况享受参加中高考的资格。”这一政策为流动儿童在流入地进行升学考试有了一个初阶的许可资格标准，进一步规范了流动儿童异地参加升学考试的政策。

四是《关于进一步推进户籍制度改革的意见》仍存在的问题

该政策初步建立了新户籍制度以及针对流动人口的居住证制度。进一步解决了随着流动人口不断增加给流入地带来的社会问题，其中对于流动儿童来说，居住证制度是解决升学考试资格的重要方案。但该政策的相关规定缺乏具体的可操作性，要求地方“结合随迁子女在当地连续就学年限等情况，逐步享有在当地参加中考和高考的资格。”但其中“连续就学年限”并没有规定具体的年限，仅仅是一个方向上的指导，作出一个对具体时间的规定是否更具有现实意义呢?此外，对于“逐步享有”中高考资格的表述也不甚明晰。总的来说，该政策对于流动儿童的升学考试教育来说，提出一个资格准入标准，这是一个改革的方向，但在具体的实施上并未给出细则，仍需地方和有关部门加以补充和完善。

总的来看，这一时期从义务教育到非义务教育后阶段都形成了一个相对完整的关于流动儿童受教育问题的教育政策体系，充分考虑了流动儿童在流入地的生活状况，发挥地方政府和部门的渠道作用，其目的是力求保证流动儿童和本地儿童享受相同的教育待遇和升学考试权利。