流动儿童受教育权利政策的转变：从'堵'到'有条件接收'

2023-07-22 理论教育版权反馈

【摘要】：在此社会现状下，国家开始进一步限制农民工流动务工。20世纪90年代以来，我国开始逐渐关注流动儿童群体并颁布了一系列的政策法规来保护流动儿童的受教育权利。这一时期也允许私人开办专门招收流动儿童的“简易学校”。流动儿童也可进入这类“简易学校”就读并缴纳一定的借读费，学校为其建立临时学籍。

1.政策措施发展概况

随着我国经济的飞速发展，农村进城务工人员的数量呈直线上升，随之而来的就是进城务工人员带来的流动儿童受教育问题。这一问题已经不仅仅是起初大城市所要面临的地区性问题，而是逐渐发展成为全国性的重点问题。1989年，大批的农村劳动力开始从农村涌入城市，引发了交通运输不畅、社会治安混乱等诸多社会问题。在此社会现状下，国家开始进一步限制农民工流动务工。1989年国务院下发了《关于严格控制民工外出的紧急通知》。同年，民政部、公安部下发了《关于进一步做好控制民工盲目外流的通知》。当时政策选择加强限制民工的流动以及外出务工，但显然这些文件和规定并不能阻挡住时代所决定的民工潮。到1990年以后，外出务工的民工开始适应在流入地城市的生活并定居，流动人口中的儿童数量急剧增加。这些儿童不仅仅是由在城市出生的儿童组成，还包括出生在流出地但被父母带入流入地城市生活的儿童，这样第二代移民(子女)的义务教育问题开始浮出水面。^[11]面对这一日益严峻的形势，国家和地方首先对流动儿童这一概念作出了政策性的概括，1998年原国家教委与公安部联合下发了《流动儿童少年就学暂行办法》，该办法将“流动儿童少年”定义为:“流动儿童少年是指6至14周岁(或7至15周岁)，随父母或其他监护人在流入地暂时居住半年以上有学习能力的儿童少年。”

20世纪90年代以来，我国开始逐渐关注流动儿童群体并颁布了一系列的政策法规来保护流动儿童的受教育权利。但真正意义上关于流动儿童受教育权的教育政策是1996年原国家教委颁发的《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法(试行)》和1998年原国家教委和公安部联合颁布的《流动儿童少年就学暂行办法》，这是政府第一次开始关注流动儿童义务教育保障的政策，从20世纪80年代末拒绝接纳流动儿童发展为有条件地向流动儿童提供教育机会。其中，《流动儿童少年就学暂行办法》提出流动儿童以全日制公办中小学学校借读为主，并以流入地政府管理为主的要求。与此同时，流动儿童也可以进入民办或公办中小学。这一时期也允许私人开办专门招收流动儿童的“简易学校”。流动儿童也可进入这类“简易学校”就读并缴纳一定的借读费，学校为其建立临时学籍。同时，各地方也积极响应，纷纷根据各地区情况颁布各项政策，如上海颁布《上海市外来流动人口中适龄儿童少年就学暂行办法》、浙江省颁布《流动儿童少年就学暂行办法》、湖北省武汉市颁布《社会力量流动人口子女简易小学办学的基本标准》等。^[12]

2.主要政策贡献及问题

(1)《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法(试行)》的主要贡献和不足

一是主要贡献

这一时期我国开始关注流动儿童的教育问题，并意识到一味地“堵”是解决不了流动儿童受教育问题的，并开始逐渐对流动儿童提供受教育机会，《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法(试行)》对流动儿童的范围作出规定，比如，第二条规定，“本办法所指城镇流动人口，是指在流入地从事务工经商等经济活动或其他社会活动，并持有流入地暂住户口的人员。”第三条规定，“城镇流动人口中适龄儿童、少年，是指6至14周岁(或7至15周岁)，有学习能力的子女或其他被监护人。”并且对流入地教育行政部门如何解决流动儿童的受教育权问题作出了相应的规定，比如，第四条规定，“流入地人民政府(市、区、镇，下同)，要为流动人口中适龄儿童、少年创造条件，提供接受义务教育的机会。流入地教育行政部门，应具体承担城镇流动人口中适龄儿童、少年接受义务教育的管理职责。”第六条规定，“城镇流动人口中适龄儿童、少年户籍所在地教育行政部门，应建立严格的适龄儿童、少年流动管理制度。凡户籍所在地有监护条件的，必须在户籍所在地接受义务教育;户籍所在地没有监护条件的，流动期间在流入地接受义务教育。”第九条规定，“城镇流动人口中适龄儿童、少年入学，应由其父母或其他监护人，持流入地暂住证，向流入地住所附近中小学提出申请，经学校同意后即可入学。如果入学申请不能被流入地住所附近中小学校接受，可向流入地教育行政部门或其指定的单位，提出申请，由教育行政部门，或其指定的单位，协调解决就学。”

二是存在的问题

但在这一时期的办学政策下，并没有太多关于非正规教育的政策和财政扶持，比如第十一条规定:“经流入地市、区人民政府批准，企事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人，可依本办法举办专门招收流动人口中适龄儿童、少年的学校或教学班、组。所需经费由办学者负责筹措。”虽然明确了非正规教育的合法性，但其仅仅在法律上规定其合法性，并没有给予太多的支持。而此时的政策对于非正规与正规教育的要求也存在着差异。与此同时，从第十二条的规定“经流入地教育行政部门批准，城镇全日制中小学校，应利用现有校舍，聘请离退休教师或其他具备教师资格的人员，举办招收城镇流动人口适龄儿童、少年的附属教学班、组。”以及第十三条的规定“教学班、组或附属教学班、组，可采取晚班、星期日班、寒暑假班等多种形式;小学可只开设语文、数学等课程，至少达到扫盲的程度。初中也可适当减少授课门类。”可以看出，虽然给予了流动儿童受教育的机会，但仍旧将其与城市儿童割裂开来，而且从师资、教学资源以及教学目标都可以看出，对于流动儿童的受教育问题，政府并未给予太多的关注，也仅仅将教学目标定为“扫盲”，这与本地儿童的教育教学目标相差甚远。

(2)《流动儿童少年就学暂行办法》的主要贡献和不足

一是主要贡献

1998年的《流动儿童少年就学暂行办法》同样也是这一时期比较具有代表性的政策。这时对于流动儿童的定义也进行了一定的修改，第二条规定:“流动儿童少年是指6至14周岁(或7至15周岁)，随父母或其他监护人在流入地暂时居住半年以上有学习能力的儿童少年。”此时，我国政府已经开始考虑到流动儿童的学籍问题，比如，第五条规定:“流动儿童少年常住户籍所在地人民政府和流入地人民政府要互相配合，加强联系，共同做好流动儿童少年接受义务教育工作。流动儿童少年常住户籍所在地乡级人民政府、县级教育行政部门、学校和公安派出所应建立流动儿童少年登记制度。流入地中小学应为在校流动儿童少年建立临时学籍。”这一条款使得流动儿童的身份不再如开始那样尴尬，即使是临时学籍，也意味着流动儿童获得了可以进入与当地儿童相同的学校学习的机会。第九条规定:“经流入地县级以上人民政府教育行政部门审批，企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人，可依法举办专门招收流动儿童少年的学校或简易学校。办学经费由办学者负责筹措，流入地人民政府和教育行政部门应予以积极扶持。简易学校的设立条件可酌情放宽，允许其租赁坚固、适用的房屋为校舍。”这一条款表明政府开始关注并在财政政策上支持招收流动儿童的学校，与此同时，对这些学校作出了制约性的规定:“凡招收流动儿童少年就学的学校和全日制公办中小学附属教学班(组)，均不得以营利为目的，不得违反国家有关规定乱收费、高收费。对家庭经济困难的学生应酌情减免费用。”该办法充分考虑到了流动儿童通常家庭经济情况不佳的情况，同时也避免了社会上的不法之徒利用这些流动人口文化水平较低的特点蒙骗流动儿童非法入学的行为。该办法也充分考虑到了流动儿童入学后可能受到歧视的问题，第十四条规定:“流入地教育行政部门和学校应维护就学流动儿童少年的正当权益，在奖励、评优、申请加入少先队、共青团、参加校内外活动等方面不得歧视。”

二是存在的问题

《流动儿童少年就学暂行办法》在一定程度上保障了流动儿童的受教育权，但我们研究其中的条例时可以发现，该办法中存在着相关政策条款表述较为含糊的问题，仅仅从总体上对保障流动儿童教育权的要求作出了一些原则性规定。比如第四条规定:“流入地人民政府应为流动儿童少年创造条件，提供接受义务教育的机会。流入地教育行政部门应具体承担流动儿童少年接受义务教育的管理职责。流动儿童少年就学，应保证完成其常住户籍所在地人民政府规定的义务教育年限，有条件的地方，可执行流入地政府的有关规定。”其中，教育行政部门要“具体承担”流动儿童的义务教育管理职责，但“具体”的意义和界限却并未阐述其职责，也无法明确规定，这就可能会造成教育行政部门难以领悟该条例的要求。以及对“有条件的地方”的这一阐述中，其中的“条件”是指什么?这些在该条例中都没有进行表述，极有可能造成“规定”和“执行”之间出现“两张皮”甚至背道而驰的现象和问题。

流动儿童受教育权利政策的转变：从'堵'到'有条件接收'

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