中国流动儿童教育权利立法保障的存在问题

2023-07-22 理论教育版权反馈

【摘要】：[12]流动儿童受教育权的立法保障问题已经受到社会各界的广泛关注。作为社会发展进程中不可忽视的群体，流动儿童的受教育权理应得到国家切实的法律保护。流动儿童受教育权保障问题随着社会形势发展愈发严重，然而国家目前却仍旧缺乏专门针对流动儿童受教育权保障的立法，在流动儿童受教育权方面存在法律空白。现阶段，我国对流动儿童受教育权的法律保障依然还停留在形式上，没有落到实处。

1.教育立法体系不完善，法律法规缺乏可操作性

受教育权是由宪法和法律共同赋予我国公民的法定权利，只要是我国公民，人人都可平等享有这项权利，流动儿童也不例外。国家作为保障流动儿童受教育权的责任主体，应通过各种途径解决流动儿童受教育问题，尤其是通过立法手段，完善国家的法律体系，为流动儿童的受教育权提供可靠的立法保障。“教育法律是配置教育资源的直接依据。教育立法的目的就是将应然性的公民各项教育权利和义务，以实然性法律的形式确定下来并在法的实现和运行过程中转变为人们具体的、可操作的教育权利和义务。”^[12]

流动儿童受教育权的立法保障问题已经受到社会各界的广泛关注。但是，由于户籍制度的约束，流动儿童的平等受教育权实现起来总是困难重重，迫于无奈只能游离于正常的教育体制之外。作为社会发展进程中不可忽视的群体，流动儿童的受教育权理应得到国家切实的法律保护。学者认为，平等受教育权兼具自由权和社会权的特性，但就国家而言，平等受教育尤其是接受义务教育权，主要是一种社会权，它的实现基本依赖国家权力的广泛介入。这就意味着，国家负有为流动人口子女积极提供平等接受义务教育的条件、制度与机会等义务。^[13]

尽管我国已初步建立了一套法律体系以保障流动儿童的受教育权，例如，我国《宪法》第46条明确规定了“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”1995年颁布的《中华人民共和国教育法》第九条再次明确强调了“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”2006年修订的《义务教育法》第十二条规定:“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。”以及1998年公安部和原国家教委联合颁布的《流动儿童少年就学暂行办法》明确了“流入地政府对流动儿童义务教育阶段的教育负有主要责任。”

但是，就流动儿童的教育立法而言，我国教育立法一定程度上远滞后于社会的发展。流动儿童受教育权保障问题随着社会形势发展愈发严重，然而国家目前却仍旧缺乏专门针对流动儿童受教育权保障的立法，在流动儿童受教育权方面存在法律空白。流动儿童因家庭条件、教育背景等原因导致在义务教育中屡屡遭到不公正对待，国家虽出台了许多政策以维护流动儿童的教育权益，但是并未通过教育立法程序为流动儿童提供平等的受教育机会，以及未对流动儿童因教育不公现象而受到的身心伤害做出及时的补救措施。

已有的法律中许多关于流动儿童受教育权的相关规定随着社会的发展也变得不再适用，且大多数的法律规定较为笼统，没有进一步进行细化，未明确相关的责任主体以及详细的惩罚措施，在具体的法律实践上缺乏一定的可操作性，一些地方性的政策法规容易对其产生影响，削弱了其实际效力。

现阶段，我国对流动儿童受教育权的法律保障依然还停留在形式上，没有落到实处。在法律实践中，相关法律法规的具体实施受到多重阻碍，未建立强力有效的运行机制，各级政府部门也疏于管理，导致许多法律法规只能在应然层面上保障流动儿童的受教育权，未能深入到实然层面。

2.财政立法存在局限，教育投入比例及责任划分不明确

流动儿童平等受教育权的实现不仅需要国家教育法律制度的保障，还需要充足的教育经费作为物质支持。建立健全职责明确、权责对等的义务教育财政体制，能够有效地缓解流动儿童义务教育不公平问题。

虽然《义务教育法》第44条规定“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制”，明确了中央和地方政府需要共同分担流动儿童的教育支出成本，但是，可以明显看出，该法律条款中并没有详细划定中央和地方政府的义务教育财政投入比例。

从制度设计的角度来看，中央在流动儿童教育经费保障方面主要发挥宏观调控作用，流动儿童教育经费的具体保障则希望由地方政府的财政投入来实现，并且需结合实际情况作出相应的调整。依照我国现行的义务教育财政体制，教育经费主要是地方政府根据当地户籍的学生数量划拨到相应的学校，流出地政府本应承担流动儿童的义务教育费用。但是《义务教育法》在2006年重新修订后，“以流入地政府为主，以全日制公办中小学为主”的规定使得流入地政府成为流动儿童的责任主体，负责流动儿童的教育经费支出。由于我国财政立法的局限性，教育经费投入的比例和责任划分不明确。相关制度也没有关注到流动儿童的地区分布差异和地方实际财力的差异，受教育行政管理体制和义务教育财政分担模式的影响，中央政府、人口流入地政府和流出地政府在流动儿童受教育权保障中的具体职责并未理清。^[14]

一方面，现行的“地方负责，分级办学”的义务教育财政体制将责任下移至地方，导致中央政府的教育支出明显不足，地方政府承担了过多的义务教育经费，财政压力较大。另一方面，义务教育经费转移支付制度还未建立，以户籍地为主的义务教育财政分担模式存在较大局限性，教育经费无法随着流动儿童的转移而转移，流入地政府的财政收入需要支付流动儿童带来的额外教育成本，因此，这造成了流出地政府与流入地政府在教育经费支出上的“相互推诿”，二者都不愿意负担流动儿童的义务教育费用，使得流动儿童的教育经费负担变相地转嫁给了流动儿童家庭，违背了义务教育的免费性原则。

总体而言，我国财政立法存在很大的局限性，义务教育经费制度设计不合理，没有考虑到各地区的经济差异和流动儿童地区分布不均的现实情况，且对于流入地政府和流出地政府经费划拨的责任分工不明确，导致双方承担流动儿童义务教育经费的积极性降低，给流动儿童的义务教育带来不好的影响。

中国流动儿童教育权利立法保障的存在问题

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