秦汉监察制度研究：选任官员的制度

第三节　秦汉监察官员的选任制度

秦汉官员的选任有任子、纳赀、吏员出职、察举、特举等途径，监察官员的选拔与任用，主要通过两条途径，首先，是吏员出职。秦汉以文吏治天下，以吏员身份，通过严格考选成为监察官员的现象比较多见。其次，为察举入职。汉武帝元光二年，“初令郡国举孝廉各一人”，实开察举选官制度之先河。从此以后，由于官僚政治对知识水平的需要，通过察举入职的监察官员逐渐增多，这两条选官途径，对监察官员的构成产生了重要的影响，而究其发展趋势，大致前期以吏员出职为主，后期则以察举入职为多。下文将展开论述监察官员的选拔与任用情况。

一、御史大夫的考核与选任

御史大夫在秦至西汉时，职掌副丞相，位列三公，是御史府的长官，由于其职权地位尊崇，其他官员不能对其进行考核，因此对御史大夫的考课主要通过皇帝。如《汉书·宣帝纪》记载有宣帝亲政时事，“五日一听事，（自丞相）以下各奉职奏事，以傅奏其言，考试功能”⁽¹⁹⁾。包括丞相在内的三公官太尉、御史大夫都在皇帝的考核之中，皇帝上朝听事，在朝堂之上，各官员陈奏他们行政执行情况，皇帝通过他们陈奏的内容，考核他们的功劳与能力。这时的御史大夫的身份是朝廷的副丞相，与三公同属行政序列，因此都在皇帝的“考试功能”之中。

西汉末至东汉，废除了御史大夫，正式确立了三公之制，三公是外朝的宰相，具有监察百官行政的职权，对他们的考核，也是皇帝的责任，此据《后汉书·朱浮传》载光武帝与明帝时事：“躬好吏事，亦以课覈三公。李贤注曰：课其殿最，覈其得失。”⁽²⁰⁾“课”是评定功绩优劣，“覈”即核查之意，课覈三公，指对三公政务执行情况进行的考课。两汉对宰相的考核，完全由皇帝一人掌握。

秦至西汉成帝以前，御史大夫一直是御史机构内官吏考课的主要负责人，御史大夫二丞、诸御史都在御史大夫的考核之下，当然，御史丞与御史中丞分担具体的考核任务。西汉末，御史府被废除，御史大夫改官大司空，御史丞也罢除了，御史台开始崛起，御史中丞成为御史机构考核的主要负责人，御史中丞，外督部刺史，内领侍御史，不仅监督着御史机构，也对地方诸州部刺史有考课之权。

选任御史大夫，据《汉书·朱博传》称：“故事，选郡国守相高第为中二千石，选中二千石为御史大夫，任职者为丞相，位次有序，所以尊圣德，重国相也。”⁽²¹⁾其程序似以考核成绩优秀的郡国守相，升任九卿官，再从九卿官中选择成为御史大夫。但事实上，西汉郡国守相不经过九卿官而直升御史大夫的现象屡见不鲜。依据《汉书·百官公卿表》有选任御史大夫诸职官的详细纪录，本书依据《百官表》制成“御史大夫选任表”，在书后附表之中，读者详参之。

对表的内容作一番分析，西汉时担任御史大夫，为《百官表》所记录的，共计六十八人。其中从地方郡守国相升任御史大夫，计十六人；内史作为西汉前期京畿地方行政长官，升任御史大夫者，其员四人。可知御史大夫由地方二千石长吏补选之途径，约占西汉整个时期御史大夫总额的29.53%，是御史大夫选任的重要途径，由中央官员入职御史大夫的，所占比例最重，计三十九人，约占总数的57.35%，由列侯之位升任御史大夫者，计五人，约占总数的7.35%，而由御史机构属官升任御史大夫的并不多见，包括御史中丞，这一御史大夫的副贰之职，《百官表》中没有升任御史大夫的纪录，史料仅见一例，即玺符侍御史赵尧升任御史大夫事，可知，御史大夫并不以御史系统内部补选为常途。元帝建昭二年（前37年），以诸吏散骑光禄勋匡衡为御史大夫，其后，加“诸吏”衔名的中朝官担任御史大夫的机会逐渐增多，计七人，加上带有“侍中”衔的王音，中朝官成为西汉中后期入职御史大夫的主要途径，约占元、成、哀三朝御史大夫总数的32%。

由上分析可知，郡国守相与中央官员升任御史大夫所占比重最大，是御史大夫补选的常途径，但中央官员秩位高低并无一定限制，高者中二千石，低者如廷尉秩仅千石。朱博所言“选郡国守相高第为中二千石，选中二千石为御史大夫”这一线性迁升序列，在西汉选任御史大夫时并不成立。那么朱博说御史大夫“任职者为丞相”是否成立呢？我们再考察御史大夫升任丞相的情况。笔者根据《百官表》又制成“西汉丞相（相国）选任表”，由表中可知，西汉在高祖、惠帝、高后统治时期，由列侯、诸侯王相为丞相者最多，没有由御史大夫升任丞相的情况出现。而自文帝以后，地方诸侯王相等被排除出补选丞相的队伍，地方郡守擢任丞相的仅一例，丞相主要在中央官员中选任，其中，以御史大夫升任丞相者，人数日益增多，终西汉一朝，计得二十二人，大约占据选任丞相人物的半数左右。由此可知，由御史大夫升任丞相，是丞相补选主要的途径，因此，朱博前说御史大夫“任职者为丞相”是符合西汉历史事实的。汉成、哀之际，由中朝官（如诸吏散骑光禄勋、诸将军等）升任丞相的情况也逐渐增加，这与西汉中后期，中朝官势力大发展，外戚专权局面形成有重要的关联。

二、御史中丞的考核与选任

御史府在西汉时与丞相府号为“二府”，其官署的最高长官为御史大夫，其下有中央直接任命的佐官，如御史中丞与御史丞，又有府内亲辟的属吏，如监察诸史职。御史中丞在殿中执法，相对独立于御史府机构，这使御史中丞能比较自由的发挥自己的作用。西汉末年，御史府被罢除后，御史中丞所在兰台承担起主要的监察任务，御史中丞升格为监察机构的最高长官。在东汉时，御史台成为主要的监察机构，与尚书台、谒者台合称“三台”，是皇帝主要的政务监督执行工具，御史中丞、尚书令、司隶校尉号称“三独坐”，其职权地位盛极一时。

秦汉中央监察体系中，具有监察职任的高级官吏由丞官组成，御史机构中丞官包括御史丞与御史中丞，前文已知，秦至西汉成帝以前，御史大夫一直是御史机构内部各官吏考课主要负责人，御史中丞与御史丞、及以下各个御史政绩优劣都在御史大夫直接考选之下。考课的结果首先由御史大夫作出，再呈递皇帝最终裁定，由皇帝决定对御史府内官员是奖是惩。御史丞作为御史府内最重要的府佐，通常由御史机构最高长官———御史大夫亲自辟举，而御史中丞虽为御史大夫的副贰之官，隶属于御史府，但由于他与皇帝关系近密，有关御史中丞的辟举能常不由御史大夫，而是直接由皇帝来辟除。

有关御史中丞选任的材料较为稀见，我们只能通过只麟片爪的记录对其进行爬梳。严耕望先生曾采汉书列传、后汉书列传、汉碑制作了《汉代县令长任迁统计表》、《汉代郡国守相任迁统计表》二表，笔者从中辑出了有关御史丞与御史中丞选任他官的情况，据严先生表中所述，御史中丞迁任郡守国相的例子有四。有关他官选任为御史中丞情况，如由县令长迁御史中丞的见一例，即薜宣由长安令直接选任御史中丞。由郡国家相迁任御史中丞见一例。⁽²²⁾

除此之外，笔者认为，有关御史中丞的选任还有两条重要的途径：（1）由侍御史升任御史中丞。如根据《汉书·于定国传》的记载，“定国亦为狱史郡决曹，补廷尉中，以选与御史中丞从事，治反者狱，以材高举侍御史，迁御史中丞”⁽²³⁾；于定国首先为狱吏郡决曹，后补任廷尉史，都属于吏职，后通过考选方式进入到御史系统当上了御史中丞从事、又由侍御史升任至御史中丞。（2）以察举的方式选任为御史中丞，如《后汉书·樊宏传附准传》中樊准“拜郎中，从车驾还宫，特补尚书郎，……太后深纳之，后屡举方正敦朴仁贤之士，准再迁御史中丞”⁽²⁴⁾所引材料中，樊准本为尚书郎，曾有奏章深得太后赏识，太后开方正特科，樊准用通过方正科被察举选任做了御史中丞。

三、监察诸史的考选与课第

秦汉监察系统低级监察官最主要由史官组成，如御史机构的御史、侍御史、监御史等，尚书机构的尚书史、尚书令史等。这些低级监察官员，围绕着文书开展工作，具体行使着各项监察职权。这些史官与其他史官一样，都要经过一定程序的考试、选拔出来，在被任命以重要的职事后，又要接受所属机构长官的考课。监察系统内诸史官是秦汉国家史类职官中重要的组成部分，下文先论述总体上史的考选与课第过程，从中引述监察系统内诸史类职官考选与课第的经过。

在秦朝，出土的秦简中有《尉杂》篇，有可能是汉朝《尉律》的前身，其中涉及对吏员的铨选、考课及文书事务。睡虎地秦简《编年纪》记载，睡虎地十一号秦墓墓主喜，以史子的身份入学室，十九岁通过考试选用为史，成为史后，于次年十一月担任了安陆御史，后又做到安陆令史，鄢令史，鄢地狱掾等职，喜由学童考试成为史，由此而在地方任职的经历，是秦朝吏员出职，入仕为官的一条重要途径。

汉承秦制，汉朝选拔吏员要经过更为严格的考试程序。此据《说文》序引汉《尉律》的说法：“学童十七已上，始试，讽籀书九千字，乃得为吏。又以八体试之郡，移太史并课最者以为尚书史。”⁽²⁵⁾从此可知，汉朝学童年龄达到十七岁，通过一定的考试程序，才能成为吏员，如果在太史主持的考试中取得“最”的成绩，就可以担任尚书史的职务了。又据《汉书·艺文志》记载：“汉兴，萧何草律，亦著其法，曰：太史试学童，能讽书九千字以上，乃得为史。又以六体试之，课最者，以为尚书、御史、史书令史。吏民上书，字或不正，辄举劾。”⁽²⁶⁾这则材料中，具有监察责任的官吏如尚书、御史等，因为要从事文书方面的工作，因此，都必须从学童阶段开始培养，经过太史官的考试，才能担任尚书、御史一类低级监察吏员。

史、卜子年十七岁学。史、卜、祝学童学三年，学佴将诣大史、大卜、大祝，郡史学童诣其守，皆会八月朔日试之（四七四）。⁽²⁷⁾

试史学童以十五篇，能风（讽）书五千字以上，乃得为史。有（又）以八体试之，郡移其八体课大史，大史诵课，取冣（最）一人以为其县令（四七五）史，殿者勿以为史。三岁一并课，取冣（最）一人以为尚书卒史（四七六）。⁽²⁸⁾

张家山汉墓〔二四七号〕出土《二年律令》中有《史律》七条，其中有关于史学童考试选拔的律令规定：

史是记事之官，在汉朝主要从事文书一类政务工作，需要有一定的知识储备，因此有着严格的考选制度，以上《史律》内容可与《尉律》与《艺文志》互参对读，这样能让我们对史学童考选的经过有一个比较清楚的认识。中央史学童主要通过太史的考选，郡国史学童由郡太守处考试，再将“课”移送太史，由太史评定优劣，决定是否让其成为史员，每年八月朔日考试，课“最”者担任县令史一类低级吏职，课“殿”者不用为史。成为史的学童，要经过职事的锻炼，每三年对史员进行职务考核，职课为“最”者，可以选拔为高级史员———尚书卒史。

《史律》中有关于史学童通过文化考试及职事考核选拔合格后，担任实际职务的法律规定。

□□，大史官之；郡，郡守官之。卜，大卜官之。史、人〈卜〉不足，乃除佐（四八一）。⁽²⁹⁾

大史、大卜谨以吏员调官史、卜县道官，官受除事，勿环。吏备（惫）罴、佐劳少者，毋敢亶（擅）史、卜。史、卜受调书大史、大卜而逋、（四八二）留，及亶（擅）不视事盈三月，斥勿以为史、卜。吏壹弗除事者，与同罪；其非吏也，夺爵一级。史、人（卜）属郡者，亦以从事（四八三）。⁽³⁰⁾

《汉书·平帝纪》引如淳注有“诸官吏初除，皆试守一岁乃为真，食全俸。”在地方“试守”锻炼，经过考课合格之后，太史、郡守、太卜等授以史员以官的地位，“乃为真，食全俸”。太史选派吏员为县道官员，一旦选派出去，不允许推托，吏在挂职锻炼期间懒散的不能得到任命，吏接到太史的调书，不赴任或延期不至，以及到任后不处理事务达到三个月以上的，都罢除史的职任，其他吏与该吏一样不处理政事的，以同罪论，如果不是吏，则夺民爵一级。那此由郡长官任命的史，按以上办法处理。

从文中可知，史学童只要通过考试，就能取得吏的身份，其后要经过六体（八体）试，有如在地方上挂职锻炼，或“试守”吏职一段时间，合格以后，在太史或郡“官之”以后，才能真正取得史的身份，官之以史，因此又称为官史，由此可知，史虽然是吏，但吏不一定是史。史所代表的是一种官员身份；吏所代表的是一种职事身份。这也可看做是吏与史的一种重要区分。

史类职官在监察系统中发挥着重要的作用，如御史、尚书史、刺史等等。刺史由于成为监察地方的长官，其地位转隆，此暂不叙述。其中尚书史、御史诸史仍是诸监察机构低级监察职官，尽管如此，他们主管着机要文书，具体负有监察职能，与皇帝的关系近密，位卑而权重，因此，相比起普通史职的考选，对这些监察诸史官的选任则显得特别严格，所有挂职锻炼的吏员，经过“三年一并课”取得优异成绩的人才能成为监察诸史官，起家为御史、尚书令史，其政治地位显得特别突出。

在担任尚书令史与御史后，这些低级监察官员与其他被任命为史的官员一样，需要严格遵行史官处事的原则，认真对待自己的工作，不能懈怠政事，否则将受到惩罚，严重的将被革除职务。这其中，西汉御史府长官御史大夫负责对所有监察官员的考课，御史中丞因为“内领侍御史”，也有课第侍御史之权，而尚书机构长官尚书令，则要对尚书令史的考课负有重要责任。

四、诸州刺史的考核与选任

刺史的前身是丞相史，汉文帝十三年时，以丞相史出刺各州，不常置，武帝时，罢监御史，始置部刺史十三人，刺史由于出自丞相府东曹史，在设立刺史前，已设有丞相司直领辖，因此，丞相司直有督察刺史的权力，在最初的阶段，刺史主要的考课任务由丞相司直完成，不久之后，御史中丞开始总领诸州刺史，如《汉书·薛宣传》云：“为御史中丞，执法殿中，外总部刺史。”⁽³¹⁾而丞相司直只发挥“助督录诸州事”的作用，在御史中丞作为刺史主要司察官后，仍具有部分对诸州督察之权。

刺史权重，隶属于御史中丞，这样在朝廷内外，二者权力相维。《汉书·陈万年传》记载陈咸（陈万年之子）担任御史中丞时，“总领州郡奏事，课第诸刺史，内执法殿中，公卿以下皆敬惮之”⁽³²⁾。引文中“课第诸刺史”说明御史中丞有刺史的考课之权，课第的内容主要包括考察刺史打击地方豪强、省察治政、黜陟能否、断理冤狱方面的情况，以刺史所遵“六条问事”行使监察权力的优劣作出评定，由此排出从殿（最差）到最（最好）的次第，给予相应的奖励与惩罚。如《后汉书·贾琮传》记载有考课贾琮政绩的情况：“在事三年，为十三州最。”⁽³³⁾

刺史秩仅六百石，却可以升任郡国守相之官。《汉书·朱博传》云：“部刺史奉使典州，督察郡国，吏民安宁。故事，居部九岁国守相，其有异材功效著者，辄登擢，秩卑而赏厚，咸劝功乐进。”⁽³⁴⁾那些“有异材功效著者”，往往不需要九年遵循九岁之制，在比较短的时间里，擢升到地位重要的职官之中。如同书《循吏传》记载黄霸担任扬州刺史仅三年时间，即升任为颍川太守事：“上擢霸为扬州刺史。三岁，宣帝下诏曰：制诏御史，其以贤良高第扬州刺史霸为颍川太守，秩比二千石，居官赐车盖，特高一丈，……以章有德。”⁽³⁵⁾由州刺史升任郡国守相的例子还有很多，严耕望先生对此有考述：

西汉，如黄霸由扬州迁守颍川，马宫由青州迁守汝南，王尊由益州迁相东平，又由徐州迁守东郡，是也。东汉，如谢夷吾由荆州迁守巨鹿，李固由荆州迁守太山，杨震由荆州迁守东莱，法雄由青州迁守南郡，度尚由荆州迁守桂阳，杨秉由兖州迁相任城，是也。合而观之，约得守相补任全额十分之一。⁽³⁶⁾

补任郡国守相途径很多，除了由守相上佐补选，由县令补选，重要的途径是由刺史补。刺史大约有一半迁升做了郡国守相，另外，还可以迁升为尚书令、司隶校尉、丞相司直以及中郎将等。

刺史之任，以县令、侍御史为主要途径。以县令迁刺史的情况：

在西汉，如王尊由郿令选刺益州，萧育由茂陵令迁司隶。东汉，如鲁丕由新野令、法雄由宛陵令皆迁刺青州，牟融由丰令选司隶，苏章由武原令迁刺冀州，杨震由襄城令迁刺荆州，贾琮由京令，朱隽由兰陵令，皆迁刺交趾，王涣由温令迁刺兖州。⁽³⁷⁾

刺史由县令补选之途径，占全部选任刺史官员的四分之一或五分之一，又有关于以侍御史迁任刺史的情况：

侍御史本督察之吏，剧迁亦为刺史、二千石，明著于前引汉仪。如杜邺刺凉州，杨秉、王允刺豫州，朱穆刺冀州，桥玄刺凉州，皆其例也。就碑传所见，刺史之由此径者亦得四五分之一。⁽³⁸⁾

“汉中丞，故二千石为之，或选侍御史高第，执宪中司，出为二千石”⁽³⁹⁾。侍御史虽然是监察系统内低级史官，但其职权却非常重要，侍御史政绩卓著者由此官剧迁至诸州刺史。刺史由侍御史补选之途径，依严先生的说法，大约也占所有选任刺史官员员额的四、五分之一。由县、令长及侍御史等迁任刺史，应可算做常迁之途，除此之外，由谏大夫、博士、议郎等职官迁任刺史的，这些升迁的比例也不少。又有由尚书机构如尚书左、右丞、尚书侍郎迁任刺史的例子，以及由谒者及公府掾等超迁为刺史的例子。

刺史的选任，究其出身，以吏员出职及察举得官两类为主。刺史本出自丞相府东曹史，由丞相府史官发展而来，而吏员通过考核选任为官时，首先担任起各级行政官署的低级史官，吏员可以先成为御史，再由御史迁升刺史，这成为吏员出职一条重要的途径。前引黄霸少喜为吏，即是通过吏员出职的方式，不断升迁，做到了扬州刺史。而通过察举的方法成为刺史，是西汉中后期察举制度形成发展的结果，在西汉时，盖宽饶就以孝廉为郎，担任了汉宣帝的司隶校尉，汉成帝时，何武被察举为贤良方正，历职兖州刺史。在东汉，察举制度发展更为完备，统治者也更加重视通过察举来选择官吏，如东汉左雄举孝廉，迁任冀州刺史。李膺举孝廉，为司徒胡广所辟，举高第，迁任青州刺史。蔡衍举孝廉，迁任冀州刺史等。

分析刺史选任发展趋势，西汉以吏员出职为选任刺史的主要途径，随着察举制度的形成与发展，也随着对刺史职权地位不断加重，对刺史政治文化素养要求的不断提高，通过察举途径迁升刺史的情况越来越多，东汉的刺史逐渐以察举得官为主要途径。

【注释】

(1)《汉书》卷九〇《酷吏传》。

(2)王鸣盛：《十七史商榷》卷一四，“太守别称”条，上海书店出版社，2005年，第103页。

(3)参见阎步克《论汉朝禄秩之从属于职位》，北京大学学报（哲社版），1998年第6期。

(4)《汉书》卷一九上《百官公卿表》。

(5)《汉书》卷八九《循吏·黄霸传》。

(6)吴宗国主编：《中国古代官僚制度研究》，北京大学出版社，2004年，第38页。

(7)卫宏：《汉官旧仪》卷上。

(8)参见高敏：《试论汉朝“吏“的阶级地位和历史演变》，载《秦汉史论集》，中州书画社，1982年，第214页。

(9)顾炎武：《日知录》卷九“部刺史”条。

(10)《陔余丛考》卷二六“监司官非刺史”条。

(11)《后汉书》卷五九《鲍永传》。

(12)吴宗国主编：《中国古代官僚政治制度研究》，北京大学出版社，2004年，第45页。

(13)《汉书》卷六五《东方朔传》。

(14)《汉书》卷三九《萧何传》。

(15)《后汉书》卷三六《百官志三》。

(16)《汉书》卷七二《鲍宣传》。

(17)《史记》卷九六《张丞相列传》。

(18)《后汉书》卷三四《百官志一》。

(19)《汉书》卷八《宣帝纪》。

(20)《后汉书》卷六三《朱浮传》。

(21)《汉书》卷八三《朱博传》。

(22)严耕望：《中国地方行政制度史》上编（一）卷上，秦汉地方行政制度（上册），中央研究院历史语言研究所专刊之四十五，1961年，第335～343页。

(23)《汉书》卷七一《于定国传》。

(24)《后汉书》卷六二《樊阴列传·樊宏传附准传》。

(25)《玉海》卷四四《艺文》，《说文》序引《尉律》。

(26)《汉书》卷三〇《艺文志》。

(27)《张家山汉墓竹简》〔二四七号〕，文物出版社，2006年，第80页。

(28)《张家山汉墓竹简》〔二四七号〕，文物出版社，2006年，第80-81页。

(29)《张家山汉墓竹简》〔二四七号〕，文物出版社，2006年，第81-82页。

(30)《张家山汉墓竹简》〔二四七号〕，文物出版社，2006年，第82页。

(31)《汉书》卷八三《薛宣传》。

(32)《汉书》卷六六《陈万年传》。

(33)《后汉书》卷六一《贾琮传》。

(34)《汉书》卷八三《朱博传》。

(35)《汉书》卷八九《循吏·黄霸传》。

(36)严耕望：《中国地方行政制度史》上编（一）卷上，秦汉地方行政制度（上册），中央研究院历史语言研究所专刊之四十五，1961年，第324页。

(37)同上注，第322-323页。

(38)同上注，第332页。

(39)《通典》卷五四《职官四》“御史台”条。