秦汉监察官员政治行为解析

2023-07-20 理论教育版权反馈

【摘要】：秦汉的监察官员正是严格遵循皇帝的律令执行监察任务的政治群体。由此可知，行政官员与监察官员在秦汉官僚政治中位置并不相同。尽管如此，秦汉时期的行政官员与监察官员都处在古代官僚政治制度所编织的律令秩序之中，在法律许可的范围内行使各自职权，那些不成为法令的要求原则上将不予遵守。

第二节　监察官员的政治行为

一、依照律令法规行事

秦汉官僚政治重要特征，是围绕着皇帝这一核心，严格依照法令法规使行政机器得到良好的运转，同时，以法律来规范各级官员的政治行为，控驭臣民的日常生活，保障政治统治的命脉，维护国家正常的统治秩序。

战国时代的魏国李悝撰定《法经》，由商鞅带入秦国，成为商鞅变法的法律基础，商鞅“改法为律”，后世以“律”为法制之名。湖北云梦睡虎地秦简有大量秦朝律法内容，所见律名不下三十种，秦律以刑律为主，包括兵刑钱谷、考课铨选诸方面，又有相当部分是行政中运用的法律规章，用以规范普通民众的生活。从普通民众日常经济生活到各级官员政治行为等诸方面，秦律都纳入其中。汉初相国萧何采摭秦法，修撰了“九章律”，直接继承了秦朝的律法，除此之外，陆续出台的律令、军法，章程、礼仪，使汉律与秦律在规范内容与深度上比较，有过之而不及。汉朝又逐渐丰富与细化各种律令的内容和形式，汉朝法律的形式，由此发展成为律、令、科、比四大类：

律是较稳定的法律形式。皇帝诏令也具有最高法律效力，所以著名酷吏，《大杜律》的作者杜周有言：“前主所是著为律，后主所是疏为令”。但这句话只是强调法权属于皇帝，因其意志为转移；对“令”的正确理解，应是“天子诏所增损，不在律上者为令”，是皇帝的诏令已具法律效力，但尚未纳入“律”、仍保持“令”之形式者。“科”大致相当补充法令与施行细则，如萧何所定“宁告之科”，汉武帝时的“首匿之科”。但也有学者认为“科”只是条文之义，还不是独立的法律形式。“比”就是判例，律文如无相应条款，则“取比类以决之”，如“死罪决事比”之类。⁽¹²⁾

国家的法律由皇帝制订，除了要求这些法律能让行政官员得到切实有效的遵循，还需要有监察官员能对行政官员的行政活动进行监督。秦汉的监察官员正是严格遵循皇帝的律令执行监察任务的政治群体。《汉书·东方朔传》云：“孔丘为御史大夫”句下应劭注曰：“御史大夫职典制度文章。”⁽¹³⁾这里的制度文章包括国家的制度法令与各类文书。律、令是皇帝所颁诏书命令的内容，秦朝御史府收藏有秦朝的各种律令图书。如《汉书·萧何传》记载萧何入丞相府、御史府中收取秦律令事：“沛公（刘邦）至咸阳，诸将皆争走金帛财物之府分之，（萧）何独先入收秦丞相御史律令图书藏之。”⁽¹⁴⁾

西汉初主要沿用秦朝制度，御史府仍然掌握有国家的图籍秘书。此据《汉书·百官公卿表》记载西汉御史中丞在殿中兰台，掌管图籍秘书。西汉御史府职掌图籍秘书，相当于现在的国家级图书馆，御史府是皇帝的私府，主要帮助起草皇帝的诏令，这类图籍秘书应该包括有皇帝所颁行的律令。律令是汉朝法律制度的基础，御史府也充任着皇帝御用法律咨询机构的角色。

东汉时御史中丞在兰台成为中央监察机构的长官，兰台仍然是皇帝保存国家制度法令及各类文书之所，御史台所属官员在职能上出现了更多的分化，治中侍御史负责国家法律事务，成为皇帝身边的专门的法律顾问。此据《后汉书·百官志三》云：“（御史中丞）及御史大夫转为司空，因别留中为御史台率。后又属少府。治书侍御史二人，六百石。本注曰：掌选明法律者为之，凡天下诸谳疑事，掌以法律当其是非。”⁽¹⁵⁾治中侍御史明晓法律，运用法律处理国家各类疑难案件，也有对司法机构如廷尉政务执行的监察责任。

对地方进行监察，秦至西汉设置监郡御史，监御史要奉行监御史九条来行使职权，监御史在汉武帝时被废除，刺史成为地方最高监察长官，依然要按照皇帝所颁行的“六条”诏书来行使职权，这是因为皇帝诏书所代表的是国家的律令，“前主所是著为律，后主所是疏为令”。刺史在规定的律令范围内监察地方郡国，那些不按“六条”处理政事的行为将受到相应的惩罚。如《汉书·鲍宣传》记载鲍宣担任豫州牧时，由于“举错烦苛，代二千石署吏听讼”⁽¹⁶⁾，逾越了六条的职权范围，随即被免除了刺史的职务。

秦汉三公府、郡府、县廷都有大批属吏，在这些属吏中，有专门负责监察事务的，如丞相府的丞相司直、郡府的督邮曹掾、县廷的廷掾，他们在各自的政治领域内发挥监察功能，首先要遵循国家的律令，另外还要依照各自长官的教令行事，长官的教令有如今天行政系统内部自制的法规条文。

秦汉时期，行政官员与监察官员存在区别，就职能上说，秦汉各级行政官员在各自的政治领域中行使的政务职权，而各级监察官员则在这些领域中监督着行政官员的政务执行和政治行为，他们是“治官之官”。就与各级行政长官的关系来看，行政官员主要在处理政务的过程中与长官打交道，与长官之间是一种公务关系。监察官员则不然，他们是长官安置在行政官员身边的耳目，是长官派遣到下面的使者与亲近吏，与长官的关系近密，对长官负责，由此更多出一层私人关系，因此，监察官员往往被用来作为上级长官控制下级的政治斗争工具。由此可知，行政官员与监察官员在秦汉官僚政治中位置并不相同。尽管如此，秦汉时期的行政官员与监察官员都处在古代官僚政治制度所编织的律令秩序之中，在法律许可的范围内行使各自职权，那些不成为法令的要求原则上将不予遵守。

二、围绕文书开展工作

西周时设置了御史，是太史寮“五史”之一，御史掌赞书而授法令，“赞”有起草之义，其工作的性质有类于后世的尚书，帮助君主书写各类政务文书，是君主身边的秘书官，因常侍立于殿柱之下，又称柱下史。春秋战国之际，御史又增加了记事的职能，记载君主各种重要的政治活动，秦朝御史也主要活动在皇帝宫殿之中，殿柱之下，如《史记·张丞相列传》云：“张丞相苍者，阳武人也，好书律历，秦时为御史，主柱下方书……而张苍乃自秦时为柱下史，明习天下图书计籍。”⁽¹⁷⁾张苍为秦御史“好书律历”“主柱下方书”都说明御史主要处理与文书有关的工作，而御史也是“明习天下图书计籍”的知识群体。

天下图书计籍在秦朝主要收藏在御史府与丞相府之中，因此萧何入关中时，径入丞相、御史府收取天下图籍秘书。汉承秦制，也设有御史府，在未央宫中，是为皇帝私家服务的机构。御史府机构一身三任，职兼监察、行政与秘书工作，而其工作的核心还在对各类国家政务文书的处理上，御史大夫接收来自皇帝的诏命文书及百官奏事文书，是收藏国家政务文书的主要场所。秦朝大量图书秘籍掌握在御史府中，西汉时御史大夫的佐官御史中丞设在殿中兰台，兰台也是皇帝私家藏书地，东汉时兰台与辟雍、东观、石室、宣明、鸿都等地都收藏有皇家各种典策文章，无论秦至西汉时的御史府，还是东汉时的御史台，府（台）官吏都主要围绕着政务文书展开工作，检查各类文书中是否存有非违，由此监察百官政务执行情况与政治行为。

西汉初置十三州刺史部，刺史的前身是丞相府东曹史，东曹本是丞相府中主持官员考选的机构，如据《后汉书·百官志一》记载：“西曹主府史署用，东曹主二千石长吏迁除及军吏。”⁽¹⁸⁾八月秋收之季，地方二千石长吏编造计簿。编造计簿选择在八月，刺史巡察地方，监察整个计簿编造过程，考察郡国守相治理地方的政绩情况，作出相应的评定，到每年冬季郡国上计于丞相府，刺史也回至京城，奏上郡国二千石长吏治状优劣。丞相府结合刺史奏事与郡守上计两方面情况，对郡国守相治理地方的政绩优劣作出裁判，将评定结果上报给皇帝，对官员政绩优劣作相应的奖惩。丞相府置东西二曹，西曹主要管理丞相府中事，地方长吏所上计簿应由东曹掌管，处理与地方长吏之间的文书往来。刺史原由丞相府东曹所遣，是丞相府与郡府文书交往的主要官员。

丞相司直是西汉行政系统内部监察的最高长官，隶属于丞相府，丞相司直开展监察工作，也主要围绕着文书工作展开，通过审阅日常经过丞相府的各类文书，检查各级行政官员的不法行为，对此进行纠举。西汉初以丞相司直督部刺史，司直有督录诸州事的责任，即使在东汉时，丞相司直也助督录诸州事，刺史在诸州部巡行，发现官员有非法行迹，有向丞相府汇报的责任，丞相司直则通过审查这些文书，向丞相及朝廷纠举有违失行为的行政官员。

地方郡一级的监察官员是督邮，其最初的职掌是在郡与郡之间，郡与县之间传递文书，由传递文书的工作而发展成为对各类文书的掌握，郡督邮分部巡属县，汇报地方官吏行政情况，郡督邮有曹掾一人在郡府之中，通过审阅日常经过郡府的各类文书，检查属县官吏的不法行为，由此向郡守纠举，郡守则派出督邮监察官吏及搜集有关官吏违法犯罪的证据，证据确凿，则有收捕官吏之权。

地方县一级的监察官员是廷掾，廷掾是县廷的纲纪之官，与功曹一起，总领庶政，是县廷中地位显赫者，廷掾主要在县廷之中处理各类文书，从中检查县内官吏政务执行情况，有无行为违失，向县令、长纠举，又分遣部吏巡行乡部，部吏在监察乡部中发现基层官员的非法行为，则向县廷及时汇报，廷掾审查处理此类文书，向县令、长纠举不法官吏，由县令、长做出相应的决断。

由此可知，无论是秦汉主体监察机构御史府（台）及主要官员，还是行政系统内监察机构及官员，他们都是围绕文书开展工作的，与行政官员处理文书的工作性质有所不同，行政官员主要通过文书来行使各项政务职权，监察官员则通过文书来检查行政官员是否存在非法行为。在行政官员看来，文书是官员行政的工具与手段，是为处理政事服务的；在监察官员看来，文书本身即存在意义，是监察官员赖以生存的主要资源。

秦汉监察官员政治行为解析

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