秦汉监察制度史研究：监察官员的政治角色

2023-07-20 理论教育版权反馈

【摘要】：第一节监察官员的政治角色一、秦汉以文吏治天下一般而言，在秦汉中央和地方官僚机构中服务的人员统称做官吏，相比后世官与吏有比较明确的区分，在秦汉时，官与吏的区分则显得相当模糊。其次，吏的角色是相对于不同的对象来说的。

第一节　监察官员的政治角色

一、秦汉以文吏治天下

一般而言，在秦汉中央和地方官僚机构中服务的人员统称做官吏，相比后世官与吏有比较明确的区分，在秦汉时，官与吏的区分则显得相当模糊。秦朝注重刀笔吏，在焚书坑儒之后，要求郡县民众“以吏为师”，学习秦朝的律法，这里的吏包括郡县各官吏。汉朝以官为吏，如班固的《汉书》与范晔的《后汉书》中都专设《酷吏传》与《循吏传》，考检其中政治人物，大多有担任从地方至中央重要职官的经历。如《汉书·酷吏传》记载郅都任职情况：

郅都，河东大阳人也，以郎事文帝。景帝时为中郎将……济南瞷氏宗人三百余家，豪猾，二千石莫能制，于是景帝拜为济南守。……都迁为中尉，丞相条侯至贵居也，而都揖丞相。……列侯宗室见侧目而视，号曰“苍鹰”。临江王征诣中尉府对簿……为书谢上，因自杀。窦太后闻之，怒，以危法中都，都免归家，景帝乃使使即拜都为雁门太守，便道之官，得以便宜从事。⁽¹⁾

郅都在朝廷之中两次担任重要职务，其中一次担任了九卿官之一的中尉，在地方上也两任太守，有着重要的职权与官品地位，然而，这样的为官经历，可以用“吏”来指称。王鸣盛在《十七史商榷》中有关于太守别称的论述：“《晁错传》称郡守为主郡吏，《严助传》助为会稽太守，帝赐书谓之郡吏。”⁽²⁾在皇帝的眼中，郡太守是为自己服务的吏员。

当然，秦汉官与吏仍有一些重要的区别，首先，吏的角色是相对于官的角色来说的。前已论述官位秩序与职位秩序的不同，知道禄秩、班位在官位中具有重要位置，是做官的标准。而职权轻重则在职位中起着重要作用，是为吏的标准。因此，汉朝重要职官，可称官，亦可称吏，“官”所代表的是职官的政治身份，“吏”所代表的是职官处理政务过程中的职权地位。又如阎步克先生所指出的，汉朝官吏的禄秩从属于职位，“有其职方有其秩，居其职即从其秩”⁽³⁾。吏的职位重于官的禄秩，整个国家政治统治就在吏的统治之中。

其次，吏的角色是相对于不同的对象来说的。公卿百官对皇帝负责，在处理政务时，公卿百官都是皇帝之吏。而三公置府，其中府员对三公负责，他们是三公之吏，在郡府之中，郡的官吏对太守负责，他们是太守之吏，县廷亦如此，县的官吏对县令长负责，他们也就是县令长之吏。如据《汉书·百官公卿表》云：“（县令、长）皆有丞、尉，秩四百石至二百石，是为长吏。百石以下有斗食佐史之秩，是为少吏。”⁽⁴⁾令史、丞史、尉史，秩百石以下，是为少吏，而县丞、县尉秩四百石至二百石，是为长吏。这样，单就县级机构而言，除去县令、长称为官外，其他办事人员皆称为吏。

最后，为吏不一定做官，此据《汉书·黄霸传》记载：“霸少学律令，喜为吏，武帝末以待诏入钱赏官，补侍郎谒者。”⁽⁵⁾黄霸先为吏，通过向国家纳钱的方式才被赏以官职，补任了侍郎谒者，这里所说的吏是官的准备阶段，成为了吏还需要得到朝廷的任命才能正式成为官，这里表现了官与吏的区别。总之，为官者因其职任而称为吏，但吏不一定都是官。

秦汉官吏中一些比较重要的职务，是由先秦时的“史”职发展而来。秦汉许多职务仍保留着“史”的名称：“秦汉官制中称‘史，者，较高级的如御史、刺史、长史、内史、治粟内史，较低级的如曹史、令史、卒史、佐史、尉史、候史、士史、仓史，等等。以令史为例，中央有尚书令史、御史令史、郡县的诸曹掾下有令史，都尉、侯官之下也有令史，进之尚有县令史、候官令史、司马令史、千人令史、城令史、城仓令史、库令史、厩令史、别田令史、门令史等等。汉武帝时丞相府之362名官吏中，史、少史、属史多达262人。称‘史，之官遍及各个官署，说明秦汉帝国是‘以文吏治天下，的。”⁽⁶⁾

吏与史可以互通，前引阎步克先生对秦汉称“史”之官的考察，正是这些“史”官，造就了“以文吏治天下”的局面。又如卫宏《汉官旧仪》称：“更令吏曰令史，丞吏曰丞史，尉吏为尉史。”⁽⁷⁾这则引文记载了有关县级行政单位官吏设置情况，县令、长、丞、尉各有属吏，他们最初都统称为吏，如令吏、丞吏与尉吏，后改称为史，有令史、丞史、尉史。

由吏改史，固然说明了吏与史之间有相通之处，然而更为重要的是，吏与史之间出现了更多的分化。在这些史职之下，散布着其他一些吏，这些吏往往与卒、徒连称、并举，是汉朝特殊的服役者。“他们身份的卑贱程度，远在当时的贫苦农民之下，以致当时的史籍往往把他们与当时的奴隶连称，谓之‘吏僮，；也为‘佃客，连称，谓之‘吏客，”⁽⁸⁾。改吏为史，所改是那些在各级政务机构中处理事务的职吏，史承担起原来职吏的一块，而承担杂役的散吏逐渐成为国家劳役征发对象，这样吏、史之间有了重要的区分。

另外，就像吏与官的区别一样，为史者因此职事可称为吏，但为吏者却不一定能被看做为史。为吏说明了它具有职事的方面，只要能为秦汉国家利益服务的可称为吏，而为史，则需要太史或郡守的任命，他们是国家的官员。在“对监察诸史官的考选与课第”这一部分，我们将重点论述史与吏在政治角色上的区别。

官与吏，史与吏在政治角色上的区分，并没有改变秦汉国家“以文吏治天下”的实质，秦汉官员同时具有官与吏两种角色，有些官员表现出来官的角色重些，有些官员表现出来吏的角色重些，我们下面要论述的秦汉监察官员，以“秩卑而权重”为特色，为“吏”更甚于做“官”，其职权地位重于官品地位，是秦汉官僚政治体系中比较特殊的政治力量。下文将对监察官员的政治角色作一番探讨。

二、监察官“吏”的角色

西周有御史一职，是太史寮“五史”之一，在“史”职中地位比较低下。春秋战国，御史成为君主身边记事之官，是君主的亲从。秦统一后，御史有了属于自己的机构御史大夫寺（御史府），有了自己的长官御史大夫，但御史的身份并没有改变，仍然是皇帝的亲从，有为皇帝处理日常事务的责任，尽管秦汉御史府是国家重要的政务机构，但它也有皇帝私府的一面，是皇帝的御用机构。因此，御史府诸职官又可以视为皇帝御用之吏。

汉朝以官为吏，官与吏区分并不明晰，前述中央监察制度史内容时，已经将汉朝政治地位的确定，划分成两个主要的衡量标准，其一为官位秩序，其二是职位秩序。职位秩序体现官员“吏”的身份与角色，汉朝主要监察机构———御史府，其府内官吏沿袭秦朝的特为，扮演着皇帝御吏的身份与角色，这些官吏既在御史府内开展政治活动，更是皇帝的侍从官，皇帝亲信他们，虽然在行政系统内官位秩序地位不高，但皇权所赋予的职权地位则显得非常突出。如御史大夫禄秩仅中二千石，远低于丞相、太尉的万石之秩，仅相当于九卿官的待遇，却能职掌副丞相，位列三公官，在皇帝发布诏令时，由御史大夫向下传达给丞相。又有御史中丞为千石之官，其禄秩地位与一般地方县令、长相平齐，却能监视着京师公卿百官的行为，而其下的各御史员秩仅六百石，与县丞、尉待遇相平，却常常能充任使者，代表皇帝下到地方处理重大政治事务，并有监督地方郡国二千石官镇压农民起义的职权。

汉朝的刺史，由丞相府东曹史演变而来，是丞相府低级官员，其禄秩仅六百石，汉武帝设立十三州部刺史时，却能监督地方郡守二千石官，以卑临尊。这样看似非常不合理，但其由最高行政机构所遣，奉皇帝“六条”诏书，作为皇帝使者的身份，加重了他监察地方官吏的职权地位，职权地位的重要，抵消了官品地位的不足。以卑临尊，秩卑权重，成为秦汉地方监察的一个主要特色。这与监察官员为吏甚于为官不无关系。顾炎武《日知录》卷九“部刺史条”高度赞扬了刺史之制：

（刺史）秩卑而命之尊，官小而权之重，此大小相制，内外相维之意也。州牧之设，中材公循资自全，强者至专权裂土，然后知刺史六条，为百代不易之良法。⁽⁹⁾

其中“秩”、“官”说的是官位秩序升进的重要指标，而“命”、“权”则是职位秩序的重要内容，引文说刺史“秩卑而命之尊，官小而权之重”，很好的诠释了刺史职位重于官位的特色。刺史如何能够很好的行使自己手中的职权呢？此据《陔余丛考》卷二六“监司官非刺史条”记载：

（刺史）盖取其官轻而权重。官轻则爱惜身家之志轻，权重则整饬吏治之威重。⁽¹⁰⁾

正是因为刺史在官位秩序中不能得到应有的政治地位，他需要努力营建职位秩序，利用手中权力来争取自己的政治地位。权力的隆重在于所“命之尊”，是皇权所赋予的，是皇帝的使者。

其他如司隶校尉原由绣衣御史发展而来，最初督大奸猾，直接听命于皇帝，后来具有监察三辅、三河、弘农七郡之权，东汉时，更成为十三州刺史之一，司隶校尉和刺史一样，是皇帝的使者，此据《后汉书·鲍永传》记载：

（司隶校尉）永行县到霸陵，路经更始墓，下拜哭，尽哀而去。西至扶风，椎牛上苟谏冢。帝（光武）闻之，意不平。问公卿曰：“奉使如此，何如？”《通鉴》注曰：“武帝置十三州刺史，皆部使者也，司隶今出所部，故言奉使。”⁽¹¹⁾

监察官又如尚书机构，秦至西汉尚书职属少府，作为皇帝的秘书，在殿中活动，是皇帝的亲信。尚书的秩位依然不高，东汉是尚书机构发展最迅速的时期，尚书台长官尚书令的秩品也只有千石，后来秩达二千石，其官位也大致与九卿官平齐。尽管如此，并不防碍其职权地位的不断提升，东汉初，成为与司隶校尉、御史台地位相齐的“三独坐”，并逐渐侵夺外朝宰相之权，尚书台也由皇帝秘书机构开始向中央决策机构的地位转变。

其他又如郡府的都邮，监属县，与郡太守关系密切，是太守的耳目之官，如廷掾是县廷的纲纪之官，与县令长关系近密。以上所列监察官员大都官位不高，职权隆重，与需要向之负责的君主或长官保持着非常亲密的关系，他们在不同的领域之中扮演着“吏”的角色，在监察系统中发挥了重要的功能和作用。

秦汉监察制度史研究：监察官员的政治角色

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