秦汉监察制度研究：督邮制与郡国分部监县

第二节　郡国分部监县

一、督邮之职及其地位

秦及西汉初年，有事但遣郡国属吏行县，郡国监县时并无一定的职官。大吏巡行时称为都吏。如《汉书·文帝纪》记载：

有司请令县道，年八十已上，赐米人月一石，肉二十斤，酒五斗。其九十已上，又赐帛人二疋，絮三斤，赐物及当禀鬻米者；长吏阅视，丞若尉致。不满九十，啬夫、令史致。二千石遣都吏循行，（如淳注曰，律说：都吏，今督邮是也）不称者督之。（师古注曰，循行有不如诏意者，二千石察视责罚之）⁽³⁴⁾

都吏，是指具有督察责任的郡国吏员。一般派遣有办事经验，自身廉洁的吏员出任。如《汉书·循吏传》记载黄霸在宣帝时为颍川太守事例：

时上垂意于治，数下恩泽诏书，吏不奉宣。太守霸为选择良吏，分部宣布诏令，令民咸知上意。……尝欲有所司察，择长年廉吏遣行，属令周密。吏出不敢舍邮亭，食于道旁，鸟攫其肉。⁽³⁵⁾

郡守是司察之官，选择长年廉吏巡行属县监察地方行政情况。如淳注解都吏一词，认为都吏相当于他们那个时代（如淳是三国魏时人）的督邮，督邮的出现则要晚于都吏。据严耕望先生的看法，督邮察县之制在西汉中叶以后才开始形成。⁽³⁶⁾督邮的出现，改变了秦及西汉初年，有事遣都吏巡行，无一定职官的局面。督邮成为郡国派遣巡行所部县的固定的监察职官，有了专门的职名，但都吏之名仍然可以指称督邮。

严耕望先生考证认为督邮本名督邮书掾，是主管邮传周边与上下郡县文书的官员。

督邮之名，常见传碑，而《汉书·冯野王传》：赵都为郡督邮掾。《汉书·朱傅传》、《隶释·无极山碑》及《后汉书·高获传》注引《汉书》皆有督邮书掾。（续志作督邮曹掾。曹盖书之伪，详后。）盖督邮书掾为本名，省称督邮、督邮掾耳。朱博传：为督邮书掾，所部职办。疏证释之曰：韦昭辩释名曰：督邮书掾者：邮，过也，此官不自造书，主督上官所下过之书也。刘昭舆服志注：东晋犹有邮驿共置，承受旁郡县文书，有邮有驿，行傅以相付，县置屋二区，有承驿吏，皆条所受书，每月言上州郡。风俗通曰：今吏曹书掾、府督邮职掌此。按督邮本以主邮书为职，因得纠劾长吏耳。⁽³⁷⁾

据此可知，督邮本职工作是在本郡县与其他郡县之间，郡与属县之间传递各种政务性的文书，因为郡国来往文书都须经督邮之手，督邮可以通过检查这类文书察知官吏的政绩和行为，由此发展出了监察“长吏”的职能。

郡国督邮不止一员，将郡国属境划分成若干县域，督邮常常分部监察属县，其制和刺史分部刺州有相似之处。如据《汉书·尹翁归传》记载：

翁归徙署督邮，河东（郡）二十八县，分为两部，闳孺部汾北，翁归部汾南，所举应法，得其罪辜，属县长吏，虽中伤莫有怨者。⁽³⁸⁾

《后汉书·百官志五》郡守条本注曰：“其监属县，有五部督邮，曹掾一人。”督邮与曹掾应看做为两种不同的职名，有督邮五人，另有曹掾一人。而严先生认为在“五部督邮”与“曹掾”之间没有标点，应称“五部督邮曹掾”，“曹”乃是“书”的伪写。其理由如下：

汉朝郡制，凡出督外部之掾均不称曹，如督道桥掾、就道史、劝农掾……皆是。督邮、督邮掾、督邮书掾之称时见碑传，亦绝无缀曹为称者；惟续志作督邮曹掾，但高获传注引续汉书仍作督邮书掾；则今本“曹”固“书”之伪也。且前引何敞传，立春日，常召督邮还府。郅恽传“徙督邮舍王宫外。则督邮于府外有舍，召还郡府乃权宜之策；此亦不当称曹之证。盖其职即在督察属县，宜其于府内不具常曹，亦不以曹为称耳。 ⁽³⁹⁾

如按严先生的说法，无督邮曹掾，应作督邮书掾，那《后汉书·百官志五》该句的意思变为：“其监属县，有五部督邮书掾一人。”则监察属县的督邮在员额上变成了一人，而前面我们已经知道，督邮员额不止一员。而据《后汉书·高获传》注引《续汉书》的说法：“监属县有三部，每部督邮书掾一人。”⁽⁴⁰⁾其指称的是每部有督邮书掾一人，并没有说仅有督邮书掾一人。而五部督邮之称，在东汉时是一个专称，没有在后面加“掾”或“曹掾”的习惯。据《资治通鉴》卷五九“东汉灵帝中平六年条”记载：“唯尚书卢植、河南中部掾闵贡夜至河上。”注引《汉官仪》曰：“诸郡置五部督邮以监属县，河南尹置四部督邮，中部为掾。”⁽⁴¹⁾

正如《通鉴》注引《汉官仪》将河南尹的四部督邮与中部掾相区别，笔者比较认可中华书局本点校《后汉书》“其监属县，有五部督邮，曹掾一人”的标点方式，这样督邮与曹掾被视做两个性质不同的职名，有员数上的不同。又如严先生所说，“出督外部之掾均不称曹”，五部督邮因为“出督外部”所以并不称曹，但曹掾可能并没有出督在外部，而是留在郡府之中。如果将引文内容解释为只叙述郡府之中的情况，那么严先生去掉引文“五部督邮”、“曹掾一人”之间的标点也能说通，因为五部督邮因为出督在外被排除在郡府属吏之外了。郡府之中另有五部督邮曹掾一人，在曹中处理相关监察事务。这样，五部督邮与曹掾之间存在职能上的分工，首先，五部督邮（5人）出督在外部，监察所属诸县，将监察的结果上报到郡府之中，而另一方面，五部督邮曹掾（1人）则在郡府所设曹中，主要负责处理五部督邮呈报到郡府的内容。

督邮一职，在郡国内地位重要，如《后汉书·张酺传》：“遂擢用极右曹。”注引《汉官仪》曰：“督邮、功曹，郡之极位。”⁽⁴²⁾从这条材料看，督邮地位与功曹相仿，都被视为郡国内极为重要的职官，然而，功曹的地位实际要高于督邮。如《太平御览》卷二六四功曹参军引钟岏《良吏传》曰：“桓虞……为南阳郡守，……署赵勤为督邮，（称职），擢为功曹，委以郡事。”⁽⁴³⁾督邮称职，可以擢升为郡功曹，可见功曹地位实在督邮之前。两则引文表现出来的督邮地位上的差别，是由官位秩序与职位秩序两种排列方式不同造成的：督邮监察属县，职任重要，在职位秩序中被抬至与郡功曹相似的位置，被称为“郡之极位”。而在官位秩序中，功曹实际要比督邮高出一个档次，从督邮升迁到功曹是一个重要阶次。

郡守（国相）是地方治民之官，握有实际权力，郡守被称为府君，郡的各级官吏均需对郡守负责，有所谓“君臣之谊”。那些与郡守关系近密的职官，其地位也显得更为突出。主簿是郡守的“股肱近臣”，是郡守的亲近吏职，而督邮只是郡守的耳目之官，出督在外，督邮从这层关系来说逊于主簿，其地位重要性也低于主簿。如《后汉书·吴祐传》注引《济北先贤传》曰：

（戴）宏字元襄，刚县人也，年三十二为郡督邮，曾以职事见诘，府君欲挞之。宏曰，今鄙郡曹明府，咸以为仲尼之君，国小人少，以宏为颜回，岂闻仲尼有挞颜回之义！府君异其对，即日教署主簿也。⁽⁴⁴⁾

督邮戴宏在府君的赏识下，“教署主簿”，说明主簿的地位在督邮之上。在督邮之上，有“股肱”之位，所指可能正是主簿。如《后汉书·朱穆传》注引谢承书曰：“穆……年二十为郡督邮，……太守甚奇之，……遂历职股肱，举孝廉也。”⁽⁴⁵⁾

督邮虽然在郡府之中地位逊色于功曹与主簿，由于它的监察职权，属县官吏皆畏惧于督邮的威权地位，如《后汉书·高获传》记载太守鲍昱向高获寻求解决郡境大旱的办法，高获回答道：“急罢三部督邮……雨可致也。”⁽⁴⁶⁾在多数时候，督邮在地方吏民心目中的印象并不太好。属县官吏在督邮苛烦的检劾中，常常与督邮发生冲突，东汉末年，屡屡发生官吏鞭杖督邮的事例。有时，郡太守为了防止督邮苛责侵扰吏民，甚至不将他们派遣到所部属县执行监察职权。此据《何敞传》，为汝南太守，“以宽和为政，立春日，常召督邮还府；分遣大吏，案行属县。”⁽⁴⁷⁾

我们对郡督邮由来、基本职能、分部情况、政治地位都做了简要的介绍，这其中，督邮政治地位的重要，主要是通过它所肩负的权责来体现的。下文将专门论述督邮在地方的权责情况，以使读者能对督邮一职在地方上的功能、作用有一个大致的了解。

二、督邮在地方的权责

汉朝督邮是郡国守相自辟的属吏，是郡守的耳目之官，督邮政治地位重要，是因为它在郡国辖境之中的权责重大，督邮分部循行，所部各县的政令执行，民情治安，边塞戍务，皆在督邮的监察范围内，其权责主要表现在如下几个方面：

（一）监察属县官吏及豪强

监察之权是督邮最主要的职权，《北堂书钞》卷七七注引谢承书中说，“守相以督邮为耳目。”⁽⁴⁸⁾督邮是郡国守相的耳目之官，察访地方官吏的犯罪行为后，向郡国守相纠弹劾奏之，由郡国守相给以相应的处理。因此，可以说督邮只有监察权，而无处置权。如据《太平御览》卷二六二太守下所引钟岏《良吏传》曰：“王常字敬伯，……为汝南太守，属城多暗弱，堂简选四部督邮，奏免四十余人。”⁽⁴⁹⁾督邮监察范围极广，上至王侯亲贵，下至强宗豪右，并没有严格的限制。以下简述督邮监察之权，首先，督邮有督察县令长的权力。此据《汉书·冯野王传》记载：

元帝时，迁陇西太守，以治行高，入主左冯翊。岁余，而驰阳令并素行贪污，轻野王外戚年少，治行不改。野王部督邮掾祋祤赵都案验，得其主守盗十金罪，收捕。并不首吏（师古曰：不首吏，谓不伏从收捕也。）都格杀并。家上书陈冤，事下廷尉。都诣吏自杀，以明野王。京师称其威信。⁽⁵⁰⁾

又据《后汉书·谢夷吾传》记载：

太守第五伦擢为督邮，时乌程长有赃衅，伦使收案其罪。夷吾到县无所验，但望閤伏哭而还。一县惊怪，不知所为。及还，白伦曰，窃以占侯，知长当死，近三十日，远不过六十日，游魂假息，非刑所加，故不收之。伦听其言，（后果然）。⁽⁵¹⁾

督邮先对所监县令长的可能违法行为进行案验，刺举得到县令长有犯罪证据时，有直接收捕之权，同时要向上通报郡府，由郡守国相来处置，而不能擅自刑杀。因此冯野王部督邮掾赵都擅杀驰阳令是超越他所能行使的监察职权之外的。督邮案验县令长的罪行，常常是在郡太守的指示之下的，如赵都要“诣吏自杀，以明野王”，使冯野王摆脱嫌疑，而太守第五伦指使督邮谢夷吾案验乌程长罪行。

其次，督邮有监察属境内亲贵与诸侯王的权力。如据《后汉书·张俭传》：

（张俭）为东部督邮。时中常侍侯览家在防东，残暴民众，所为不轨。俭举劾览及其母罪恶，请诛之。⁽⁵²⁾

中常侍侯览在当时为皇帝所亲信，大权在握，是朝廷内重要的宦官，是当时的亲贵，而张俭时任东部督邮，仍能“举劾览及其母罪恶”，说明都邮有监察属境亲贵之权。又如《后汉书·郅恽传》：

（郅恽）子寿为冀州刺史，时冀部属郡多封王，宾客放纵，类不检节。寿案察之，……又徙督邮舍王宫外，动静得失，即时骑驿言上奏王罪。⁽⁵³⁾

督邮本职邮传，郅寿利用督邮“有邮有驿，行傅以相付”的特点，让督邮行施监察诸侯王的权力，于是“动静得失，即时骑驿言上奏王罪。”

再次，督邮有监察县令长以下官吏及地方豪强的权力。如据《汉书·黄霸传》：

（颍川太守黄霸）务在成就安全长吏，许丞老病聋（如淳曰，许县丞。），督邮白欲逐之。霸曰，许丞廉吏，……且善助之，毋失贤者意。⁽⁵⁴⁾

这则引文说明督邮有监察县丞的职权，又如《后汉书·钟离意传》：

（钟离意）少为郡督邮，时部县亭长有受人酒礼者，府下记案考之。意封还记，入言于太守曰，《春秋》先内后外，《诗》云刑于寡妻，以御于家邦，明政化之本，由近及远；今宜先清府内，且阔略远县细微之愆。太守甚贤之。⁽⁵⁵⁾

这里说明了部县亭长亦在督邮的监察职权范围内。又如《汉书·孙宝传》：

（京兆尹孙宝）以立秋日署（侯）文东部督邮，入见敕曰：今日鹰隼始击，当顺天气取奸恶，以成严霜之诛，掾部渠有其人乎？文卬曰，无其人，不敢空受职。宝曰：谁也？文曰：霸陵杜穉季。宝曰：其次？文曰：豺狼横道，不宜复问狐狸。宝默然。穉季者，大侠，与卫尉淳于长、大鸿胪萧育等皆厚善。……穉季耳目长，闻知之，杜门不通水火，穿舍后墙为小户，但持鉏自治园，因文所厚自陈如此。……穉季遂不敢犯法。 ⁽⁵⁶⁾

汉朝地方有权势及影响力的人物，或称为豪强，或称豪侠，杜穉季结交公卿长官，耳目众多，在地方上有重要的影响，成为东部督邮侯文监察所部的重要对象，在侯文的压制之下，“穉季遂不敢犯法”，可见督邮有监察地方豪强的职权。同时，也可以看出督邮非常注意监察地方豪强与行政官员之间勾连情况。除此之外，督邮也试图阻止地方县令与朝廷亲贵之间的“交通”，如据《汉书·苏竟传》记载：

（苏竟）汉初为郡督邮。时魏郡李暠为美阳令，与中常侍具瑗交通，贪暴为民患；前后监司畏其势援，莫敢纠问。及谦至部，案得其臧，论输左校。⁽⁵⁷⁾

从以上各条引文内容可以看出，督邮拥有极为广泛的监察权力，在行使监察权时，他们定期巡察部内诸县，定期向郡守汇报情况，虽无处置权，但有收捕案问之权，随时察访揭发“所监县”各类政治人物的犯罪行为，报请郡守国相查办处理。

（二）传递文书，奉宣教令

虽汉朝督邮以监察属县为主要职务，其本职在郡国之间，郡国与属县之间传递官方文书的责任并没有丧失，如《后汉书·范滂传》：

建宁二年，大诛党人，诏下急捕滂等。督邮吴导至县，抱诏书，闭传舍，伏床而泣。滂闻之曰，此必为我也。即自诣狱。⁽⁵⁸⁾

诏书由朝廷下达到郡国，郡守国相遣都邮将诏书传达到属县，由属县实施处置权。督邮在各县有传舍，吴导抱诏书，闭传舍，是没有将诏书向县令长吏传达，范滂知道此事与己有关，于是“自诣狱”。（自诣狱相当于向官府自首）

朝廷下达的诏书，郡国派督邮到县执行；县中有事故，督邮有责任向郡国反映。如《后汉书·卓茂传》：

平帝时，天下大蝗，河南二十余县皆被其灾，独不入密县界，督邮言之。 ⁽⁵⁹⁾

督邮在郡国与属县之间充当媒介，在郡国出巡时，郡守国相下达敕令，由督邮传达给属县。如《三国志·魏志·梁习传》注引《魏略苛吏传》记刘类为弘农太守时：

外托简省，每出行，阳敕督邮，不得使官属曲修礼敬，而阴识不来者，辄发怒中伤之。⁽⁶⁰⁾

同书《杜畿传》注引《魏略》曰：

（孟康）正始中出为弘农（太守），……时出案行，皆豫敕督邮平水，不得令属官遣人探候，修设曲敬。⁽⁶¹⁾

与皇帝亲巡形式类似，郡守也有巡行属县的责任，督察属县政务执行的情况，督邮奉命宣示郡守教令，传达教令给属县官吏。

督邮行县，有率厉风俗，布宣教令之责。因此，一些郡守上任后，考校督邮行县功绩，总是先向督邮询问所部各县的风俗民情和“贞妇孝子”的事迹。如《后汉书·朱穆传》记有朱穆为郡督邮时，新任太守为察其能否，责令他将部内“贞妇孝子，隐暗未彰，言于府”⁽⁶²⁾。

督邮在郡府与县廷之间建立了联系，是二者沟通彼此重要的政治通道，这与督邮由传递邮书发展为传递各类政治文书有重要关系，郡守国相的教令由督邮奉命宣布于属县，县令长也需要督邮向郡府反映属县的要求与愿望，县令长虽然是督邮监察的对象，在政务关系上二者有相互协调的一面。督邮巡行属县奉命而来，往往是郡守意志的体现，因此，督邮由此也发展出许多地方性政务职权，其职权地位显得更为突出了。

（三）其他地方性政务职权

一、督邮有收捕之权，如前引《汉书·冯野王传》督邮赵都收捕驰阳令事；如《后汉书·谢夷吾传》督邮谢夷吾收捕乌程长事；同书《范滂传》督邮吴导奉诏收捕范滂事。

二、督邮有录送囚徒之责。如《东观汉纪》记马援事，“为郡督邮，送囚至府”。

三、督邮在督察属县时，还有抚恤民众之职责，如《太平御览》卷二五三督邮引《钟离意别传》曰：

汝南黄谠拜会稽太守，如意署北部督邮。时郡中大疾，黄君转署意中部督邮。意乃露车不冠，身循行病者门，入家赐与医药，诣神庙为民祷祭，其所临户四千余人。后日府君出行灾眚，民众攀车号曰，明府不须出也，便得钟离督邮，民皆活也。⁽⁶³⁾

在这一条材料中，钟离意为会稽郡中部督邮，代表会稽太守黄谠在属县抚恤郡中受疾病困苦的百姓，在百姓中获得很好的口碑。这里，督邮作为郡守的使者，行使原本应由郡守亲自行使的抚恤郡中百姓的职责。

四、督邮有追案亡匿盗贼之权责，如《华阳国志·巴志》记太守但望奏：“时有贼发，督邮追案，十日乃到，贼已远逃，踪迹绝灭。”⁽⁶⁴⁾

五、督邮还有督促属县民众按时交纳租赋的责任，在战争兴起时，督邮承担更多催租纳课的任务。居延汉简有“各遣都吏督赋，课畜积，少不□，七月丙申，张掖肩水司马章以□□”。（H213.43）

六、边郡地区的督邮，有奉命行塞，检查边郡戍务的责任，得到相关的情况将及时汇报给郡太守。居延汉简有关于都吏（督邮）行塞的记录：

都吏当行塞，言候长建（E.P.T52：334）

万岁部四月都吏□卿行塞举（E.P.T5O：44）

入粟，给都吏壮卿檠戒塞上（H155.5）

督邮行塞时发现了边塞官吏懈怠政务时，有纠举监察之责。

候史广德坐不循行部、涂亭、趣具诸当所具者，各如府都吏举，部不毕，又省官檄书不会会日，督五十（E.P.T57：1O3A）

永光元年六月丙申朔，甲渠鄣候喜敢言之，府移大守，府都吏书曰，如县▍得，仰府所失亡（H甲附36A）

塞置候官，在第一则材料里，候史（广德）没有能够巡察所管辖的区或，没有置办塞内需要的物资，还力图隐瞒实情，为郡府都吏所检举。第二则材料中，甲渠鄣候（喜）向郡府申诉情况，事情交由府都吏检查其中原委，经调查后，府都吏提出了自己的意见，供郡太守加以评判及处理。

以上职权都与督邮掌握郡国重要文书的责任有关，围绕着文书的上传下达，督邮成为郡国守相的耳目之官，掌握着重要政治信息资源，使他能充当郡守的使者，督察地方的政务执行情况，并及时向郡守汇报情况，督邮在监察之外办理各色各样其他事务，是郡守国相向县级地方施加影响的政治工具。

综上所述，督邮是郡守国相亲信耳目，通过分部巡行属县各地，对部内各县长吏和地方豪右都有监察的权力，又传递上下重要的政治文书，奉宣郡守国相的教令，抚恤普通民众，关心民众的日常生活，因此，督邮在郡的职权地位突出，被誉称为“郡之极位”，督邮的设置，对整饬吏治，稳定社会秩序，都具有非常重要的意义。