秦汉郡府机构的监察制度研究

第一节　秦汉的郡府机构

一、郡守与王国相

秦统一后，在地方上推行单一的郡县制，郡的长官称郡守，秦朝地方权力集中在郡守县令身上。两汉时，推行郡国并行的地方统治政策，汉初承秦郡守之号，到了汉景帝中二年，郡守更名为太守；诸侯王国内主要负责行政事务的原称丞相，后更名为相。皇帝在汉初时，对郡与国采取不同的统治方式，如太守虽在郡境内掌握主要实权，却直接隶属于中央；而诸侯王国在封国内则有相对独立的行政权；在接下来的统治时期里，随着皇帝对诸侯王国权力的削夺，诸侯王国的地位与职权逐渐降到与各郡平齐，逐渐被纳入到了皇帝的监察体系当中，郡与国在行政职能上就很难作直接的区分了。

在汉朝，当时的人们常常视郡如邦国。如称郡太守为府君，据《后汉书·吴祐传》注引《济北先贤传》记载：“（戴宏）为郡都邮，曾以职事见诘，府君欲挞之。宏曰，今鄙郡遭明府，咸以为仲尼之君，国小人少，以宏为颜回，岂闻仲尼有挞颜回之义！府君异其对，即日教授主簿。”⁽¹⁾引文称郡太守为“府君”，戴宏则称郡为“国”，郡太守不满意郡督邮的职事，可以直接鞭挞作为惩罚。

反过来，也有诸侯王国被视为郡的情况出现，如《太平御览》卷四八一仇雠上引谢承《后汉书》曰：“桥玄迁齐国相，郡有孝子为父报仇。”⁽²⁾齐是汉的诸侯王国，桥玄当时任为国相，但引文中直呼为郡。杨鸿年先生认为：

查两汉本是郡、国并行时代，郡、国区别汉初虽然比较大，其后因国王权力日渐削弱，到了中年以后，郡与国除掉形式上还有一些不同以外，实质上已无大差异，汉之之所以视郡如国和呼国为郡，这可能是他的原因之一。此外两汉去先秦“封建”制度不远，汉郡地位略与先秦封国相仿，汉之之所以视郡如国，这可能也是原因之一。⁽³⁾

郡如邦国，还表现在郡一级地方机构，和中央朝廷相仿，也有所谓的郡朝，郡太守欲辟举属吏时，称郡府为朝，如《太平御览》卷五〇二《逸民》引《后汉书》曰：“太守见之（法贞）曰，欲以功曹相屈，光赞本朝如何？”⁽⁴⁾又郡的属吏往往有朝见郡太守的制度规定。《太平御览》卷九三六《鰋鱼》引谢承《后汉书》曰：“陈蕃为郡法曹吏，正月朝见其主龚。”⁽⁵⁾郡吏视郡太守为“主”，郡吏有集体朝见太守的要求。如《后汉书·范滂传》记曰：“太守宗资……请署功曹，委以政事。滂在职严整疾恶，其有行违孝悌不轨仁义者，皆扫迹斥逐，不与共朝。”⁽⁶⁾郡吏只有在特殊情况下，才允许不参加朝会。如《后汉书·任延传》曰：“（议曹祭酒龙丘苌）病卒，（会稽郡尉任）延自临殡，不朝三日。”⁽⁷⁾也有直称郡府为朝廷的情况，如《太平御览》卷二六四功曹参军引谢承《后汉书》曰：“（范滂），太守宗资署功曹。（资）敕曹如署（滂甥李颂）文学史，滂不肯听。资怒，召功曹书佐朱零问不召颂意状。零以告滂。滂答曰，答教当言颂则滂之姊子，岂不乐其升进升但，但颂洿秽小人，不宜染污朝廷。”⁽⁸⁾

“按秦汉承两周封建之后，地方大吏犹古诸侯，君临一邦而为之主，故郡府有朝廷之称。”⁽⁹⁾郡是汉朝地方行政的主体，郡守在一郡政务上无所不统，是元首性质的地方长官。郡守与郡吏有“君臣之谊”，郡吏必须定期朝拜郡守，向郡朝汇报地方行政执行情况。有关于郡守国相的职掌，在《后汉书·百官志五》中记有：

凡郡国皆掌治民，进贤劝功，决讼检奸，常以春行所主县，劝民农桑，振救乏绝，秋冬遣无害吏案讯诸囚，平其罪法，论课殿最。岁尽，遣吏上计，并举孝廉，郡口二十万举一人。⁽¹⁰⁾

郡国是“掌治民”之官，其权力极广，决定着郡府所统官吏的黜陟，有对属县行政的监督权、指导着属境民众的日常经济与生活，有对地方司法的处置权，有向中央朝廷荐举属境吏民的权力，以及对地方军队的支配权。

郡守在一郡事务上“犹古诸侯，君临一邦”，是一郡的最高行政长官，同时也兼理监察职能。如《汉官解诂》中记汉朝郡守职能时说：“太守专郡，信理庶绩，劝农赈贫，决讼断辟，兴利除害，检察郡奸，举善黜恶，诛除暴残。”⁽¹¹⁾其中“检察郡奸”说的是郡守的监察职能。郡守通常通过巡行属县的方式，监察着属县长吏在品行、作风以及为政好坏等方面的情况。有关郡守监察属县长吏的事例，在《汉书·薛宣传》记载有：

上徙宣为陈留太守，盗贼禁止，吏民敬其威信，入守左冯翊，满岁称职，为真。始高陵令杨湛、栎阳令谢游，皆贪猾不逊，持郡短长，前二千石数案不能竟。及宣视事，诣府谒，宣设酒饭与相对，接待甚备，已而阴求其罪臧，具得所受取。宣察湛有改节敬宣之效，乃手自牒书，条其奸臧，封与湛曰：“吏民条言君如牒，或议以为疑于主守盗。冯翊敬重令，又念十金法重，不忍相暴章。故密以手书相晓，欲君自图进退，可复伸眉于后。即无其事，复封还记得为君分明之。”湛自知罪臧皆应记，而宣辞语温润无伤害意，湛实时解印绶付吏，为记谢宣，终无怨言。而栎阳令游，自以大儒有名，轻宣。宣独移书显责之曰：“告栎阳令：吏民言令治行烦苛，适罚作使千人以上，贼取钱财数十万，给为非法；卖买听任富吏，贾数不可知。证验以明白，欲遣吏考察，恐负举者，耻辱儒士，故使掾平镌令，……令详思之，方调令。”游得檄，亦解印绶。⁽¹²⁾

在此引文之中，时任左冯翊的薛宣，行施了监察属县的权责，通过暗中察访，悉知了高陵令杨湛与栎阳令谢游的贪污罪行，薛宣恩威并施，使二人先后解除了象征县令权力的印绶。

汉初分封诸侯王，诸侯王统治其国，内史是治民之官，丞相之职如郡功曹，统录众官。此据《汉书·百官公卿表》记载：

诸侯王，高帝置，……掌治其国。有……内史治国民，中尉掌武职，丞相统众官。……景帝中五年，令诸侯王不得复治国，天子为置吏，改丞相曰相。……成帝绥和元年，省内史，更令相治民如郡太守，中尉如郡都尉。⁽¹³⁾

西汉初年，诸侯王自理国事，七国之乱后，景帝命令诸侯王不得治理国政，并将王国丞相，更名为相，到了成帝绶和元年，罢省了内史官，相成为王国治民之官，其职如郡太守。由此可知，西汉王国大抵以内史治事，到西汉成帝时，国相才真正开始主持国政，其地位与职权与郡太守相衡。王国相地位上升，不仅治理着国政，也有监察诸侯国王的权力，如据《汉书·广陵厉王胥传》记载，“相胜之，奏夺王射陂草田，以赋贫民。奏可。”⁽¹⁴⁾又据《后汉书·河间王开传》云：“惠王不奉法宪，诏以王不恭，使相检署。”⁽¹⁵⁾同书《赵孝王良传》云：“赵相奏王乾不道，坐削中山县。”⁽¹⁶⁾王国相原由诸侯王辟属，现改由皇帝亲辟，对皇帝负责，成为两汉抑制诸侯王势力最重要的力量。职同郡太守，王国相也有监察属县的权力。

刺史与郡守二千石都有监察地方官吏的职权，因此，在皇帝的诏书中，二者常常连称，共同行使监察权。如“桓帝建和元年，又诏州郡不得胁驱长吏。长吏臧（赃）满三十万而不纠举者，刺史、二千石以纵避为罪。”⁽¹⁷⁾刺史与郡守（王国相，其职权地位与郡太守相齐，下文在没有特殊情况下，为行文方便，将“郡太守、王国相”省并称为“郡守”。）不能有效的监察地方长吏的行为，将同时受到朝廷的责罚。

郡守虽然具有监察属县的权力，但更为重要的还表现在他的行政处置权，其权力主要表现在六个方面。一、对本府官吏的控制权；二、对于属县行政的控制权；三、对于郡境吏民有向中央察举的权力；四、有对于刑狱的决断权；五、有对于财政的支配权；六、有对于地方军队的支配权。郡府长官在行使监察权时，有专门的监察官员，如引文所说的“遣吏考察”，这些吏员直接监察着地方，将监察地方的情况汇报给郡府，由郡守作出处置。这其中，最为重要的监察官是郡督邮，有关郡督邮的情况，在第二节中详细论述之。

二、郡府主要属官

郡府长官郡守是地方的治民之官，拥有在郡境内的最高权力，被誉称为府君。郡的辖境有如邦国，郡府有如中央的朝廷，郡府官吏要定期朝见郡府，因此又称为郡朝。郡守与府中官吏有形式上的君臣之谊，郡守在郡吏不能完成所交待任务时，可以任意鞭笞，府中亲近吏有如主簿等，在府君死时，有执丧及挽送的义务。

郡府的属官按性质及等级高低分为两类，一是郡府的佐官，如郡丞、长史、郡尉。二是郡府的属吏，如功曹、主簿，诸曹掾史、督邮等。以下简单介绍郡府内主要属官情况：

1.郡府佐官

郡府佐官，其禄秩在二百石以上，由朝廷任命，主要包括郡丞、长史、郡尉、郡监，这些郡府佐官的设置，盖仿朝廷丞相、太尉、御史大夫之制。丞是辅佐郡守处理政务的官员，在边郡置有长史，其职如郡丞。郡尉则是职副郡守，专门处理军事的郡府佐官。郡监主要指秦至西汉初年的监郡御史，主要负责监察事务，武帝时罢省，长期在地方上发挥作用的佐官主要是丞、长史、尉。

郡丞，秦朝始置，秩六百石，郡置一人。汉朝边郡置长史一人，秩同于郡丞。《汉书·百官公卿表》云：“郡守……有丞。边郡又有长史，掌兵马。秩皆六百石。”⁽¹⁸⁾一般由长史在负责军事之余兼理行政事务。当边郡事务繁重时，又在重要的边郡同时设置郡丞与长史，一佐郡守行政、一佐郡守军事。此据卫宏《汉旧仪》的说法：“边郡置长史一人，治兵马；丞一人，治民；掌兵行，长史领。”⁽¹⁹⁾又因为边郡军务烦重，在长史之外别置将兵长史。如《后汉书·南蛮传》和帝永元十二年：“日南象林蛮二千余人寇掠百姓，……郡县……讨击，斩其渠帅。于是置象林将兵长史以防其患。”⁽²⁰⁾又西汉初期，各诸侯王国也设置长史，其职权地位一度高于王国相，是诸侯国内主要的治民之官，后罢除。

丞、长史围绕上下文书展开工作，有自己的属吏，主要是帮助处理文书工作的书佐。郡府各类文书需经过郡丞、长史的副署，文书才具有法律效力。在郡守因故无法处理政务时，丞、长史可以代郡守行事。如《后汉书·百官志》注引《中华古今注》曰：“建武六年三月，令郡太守、诸侯相病，丞、长史行事。”⁽²¹⁾

丞、长史秩位虽尊，且由朝廷任命，但因为不是守相的亲信，他的职权地位反而不如郡功曹、主簿等郡府属吏。此据强汝询《汉州郡县吏制考》卷上的说法：

黄霸传，为河南太守丞。霸为人明察内敏，又习文法，善御众。为丞处议当于法，合人心，太守甚任之。刘平传，拜济阴郡丞，太守刘育甚重之，任以郡职。案丞虽曰佐守，然实为属吏，非如后世郡丞得太守抗也。故史每丞掾并称，惟秩位稍尊，不由太守自辟为异耳。黄霸、刘平为太守所任，史特记之；然则太守所不任者盖徒署文书，权任反不如功曹、主簿，故两汉为郡丞而有闻者甚少。⁽²²⁾

郡守是郡级地方最高长官，郡丞、长史由朝廷任命，以职相参。而郡丞、长史是郡守补选的主要途径，扮演着郡守替代者的角色，在郡守看来，这是一股异己的政治力量，由此，郡丞、长史往往不能得到郡守的亲信，郡守更相信由自己辟属的郡府属吏，在汉朝，以禄秩为代表的官位实际从属于以职权为代表的职位，在郡守眼中“虽曰佐守，然实为属吏”。郡丞虽然官品地位尊崇，其职权地位却显得较为低下，“盖徒署文书”。

秦郡有专门负责军事的郡尉，这一职官或早在秦统一前已存在。⁽²³⁾汉承秦制，郡置尉，而在诸侯王国之中称为中尉。景帝中二年，改郡尉为郡都尉，每郡置都尉一人。都尉辅佐太守处理军事事务，朝廷有关军事的诏令由太守转交都尉，太尉下郡内的各类军事文书，也经由都尉发下。

都尉除了行转军事文书，因为本身的军事职能，在平时有维护地方社会秩序的责任。如《史记·酷吏传》记载王温舒事：“（温舒）迁至广平都尉，择郡中豪……以为爪牙，使督盗贼。”⁽²⁴⁾都尉的责任在督捕郡境盗贼，而地方强宗豪右往往与盗贼相勾连，因此，都尉也兼有抑制豪族大姓的责任。《后汉书·酷吏传》记载樊晔事：“建武初……迁河东都尉，……诛讨大姓马匡等，盗贼清，吏人畏之。”⁽²⁵⁾又都尉经常巡行于属县，察访地方民情政绩，汇报郡守，供郡守行政作参考。根据《东观汉纪·城阳王祉传》的记载：

祉父敞，……拜庐江都尉。岁余遭旱。行县，人持枯稻，自言稻皆枯，吏强责租。敞应曰：太守事也。载枯稻至太守所，酒数行，以语太守。太守曰无有。敞以稻示之，太守曰：都尉事也。敞怒叱太守曰：鼠子何敢耳！

都尉本职是督捕盗贼，负责郡内军事，治理郡境民事是太守的责任，因此庐江都尉王敞说“太守事也”。都尉可以将巡县所得吏民情实告知太守，由太守负责处理。

都尉又在每年冬天主持都试讲武，实际领导从地方上征召而来的士卒们进行各项军事练习。如《后汉书·耿弇传》曰：“（弇）常见都尉试骑士，建旗鼓，习驰射。由是好射御之事。”⁽²⁶⁾汉光武帝削夺地方军权，一项很重要的措施在罢省郡都尉，废除地方都试。此据《后汉书·百官志》记载：“建武六年，省诸郡都尉，并职太守，无都试之役。”⁽²⁷⁾自此，郡都尉之职官废。

2.郡府属吏

属吏，是由长官亲自辟属之吏。百石之吏，由郡太守自除。这样一种属吏制度，实际对汉朝地方的吏治关系重大。刘邦起事，四方征战，开创西汉政局，其所依靠的主要军将、谋臣，究其出身，皆为百石之吏。如刘邦立汉之初的御史大夫周昌，据《史记·周昌传》载：“周昌者沛人也，其从兄曰周苛，秦时皆为泗水卒史。及高祖起沛，击破泗水守监，于是周昌、周苛自卒史从沛公。”⁽²⁸⁾又如刘邦的相国萧何，又同书《萧何世家》记载：“为沛主吏掾，……秦御史监郡者与从事，常办之。何乃给泗水卒史，事第一，秦御史欲入言征何。”⁽²⁹⁾刘邦所开创的政治局面，后世称为“布衣将相之局”，其中具有属吏身份的人物在其中发挥的作用巨大。

“秦至西汉中叶以前，丞以下之大吏曰卒史，其员十人，各有书佐以佐之。组织规模盖不甚大。中叶以后组织逐渐扩大，非秦及汉初之比矣。”⁽³⁰⁾汉朝官司分职多以曹为名，西汉郡府分曹理事，包括有尉曹、户曹、金曹、仓曹、功曹，各有府署，其中功曹有二府，因此号为“五官六府”。其他重要的曹职有兵曹、决曹与主簿、督邮等。东汉郡国皆置诸曹掾史，诸曹设置有如中央朝廷的三公府所设诸曹。《后汉书·百官志》对此记载详尽。诸曹大致包括：奏曹、辞曹、法曹、尉曹、贼曹、决曹、兵曹、金曹、仓曹、黄阁主簿等。东西两汉分曹情况大体相同，但东汉的诸曹掾史的人数大大超过西汉中叶以前。

秦及西汉郡吏按其职权地位高低大致可分两类，卒史与书佐，卒史的地位甚高。而到了东汉时，称卒史者较少，其地位为掾、史所取代，前常冠曹为称。如法曹掾、法曹史等，掾就职权地位而言高于史，史辅助曹掾处理政事。掾史之下有守属，卒史，其地位高于书佐。守属、卒史之下，有书佐。书佐职主郡府阁下及诸曹文书的缮写，又起草着郡府各类文书。如《后汉书·百官志》云：“阁下及诸曹各有书佐、幹，主文书。”⁽³¹⁾有阁下书佐及诸曹书佐两类，如《三国志·魏志·董卓传》注引谢承书：“太守使门下书佐出教敕曹下督。”⁽³²⁾所指书佐是阁下书佐。位次书佐又有循行、幹、小史等职。以上所述仍称为职吏，此外还有诸散吏，包括祭酒、从掾位，从史位，待事掾，待事史等名目。

属吏依其组织体系和职能性质可分为纲纪、门下、列曹、监察四类。（一）纲纪之任，包括功曹、五官掾等。其职权地位在属吏中最高，负责诸曹事。（二）门下之职，主要包括主簿、主记事、录事、奏曹、门下督盗贼、门下贼曹，门下掾、史、书佐、循行、幹、小史等，在郡府之中帮助郡守处理专门事务。（三）列曹掾史，包拓户曹、时曹、比曹、水曹、将作掾、仓曹、金曹、市掾、集曹、法曹、兵曹、塞曹、尉曹、贼曹、辞曹、决曹等，分曹专门处理郡级事务。（四）监察之责，主要指督邮，分部监察属县行政执行情况。

属吏的禄秩地位不高，掾史秩一百石，而地位更为低下的守属、书佐等其禄秩应低于百石，《汉书·百官公卿表》云，“百石以下有斗食佐史之秩，是为少吏。”⁽³³⁾应此，守属、书佐等属于“斗食佐史”一类。秦汉重视地方吏治，所置属吏的地位不高，却能充分发挥其重要的职能作用，因此有“以文吏治天下”的说法。在第七章中将详论之。