西汉十三州部刺史及其监察制度研究

第一节　西汉十三州部刺史

一、立御史监郡之制

秦朝，设置了隶属于御史府的监察御史，史称做监郡御史，亦称为郡监。此据《史记·始皇本纪》记载：“分天下以为三十六郡，郡置守、尉、监。”⁽¹⁾就隶属关系而言，监郡御史要求对御史大夫负责。作为地方监察长官，监郡御史与郡守、郡尉一道，处理着郡一级事务。除了具有地方监察权力之外，也帮助郡守、郡尉处理有关行政和军事方面的事务。这种制度安排类似于中央三公：丞相、太尉、御史大夫的政治组合。正如御史大夫被视做中央副丞相，监郡御史在地方上的权力在秦代也是相当大的。监郡御史常驻地方，可以督兵作战，负责开凿水渠，以及向朝廷举荐地方人才等。

秦监察御史监察地方，其属吏有从事，如据《汉书·萧何传》的记载：“以文母害为沛主吏掾，……秦御史监郡者与从事办之。”⁽²⁾监察御史虽掌监郡，其职权也包括地方行政权与军事权，如同书《严助传》记载：“臣闻长老言，秦之时尝使尉屠雎击越，又使监禄凿渠通道。”⁽³⁾又如同书《曹参传》：“高祖（刘邦）为沛公也，参以中涓从，击胡陵、方与，攻秦监公军，大破之。”⁽⁴⁾实际上，秦监察御史职权上和太守并不能十分清楚的划分，就如同御史大夫职掌副丞相，监察御史（郡监）也常常参与到地方行政权力当中。

西汉初，政局动荡，地方统治格局划分未定，汉高祖刘邦建国之初，并没有设置监察御史。到了汉惠帝时，政治稍安，保持政治稳定成为需要，针对长安城内治安问题，开始派遣御史监察这一地区，据《通典》卷三二记载：

秦置监察御史，汉兴省之。至惠帝三年，又遣御史监三辅郡，察词讼，所察之事凡九条。监者二岁更之，常以十月奏事，十二月还监。其后诸州复置监察御史。文帝十三年，以御史不奉法，下失其职，乃遣丞相史出刺，并督察御史。⁽⁵⁾

依据此则材料，我们比较清晰的看出秦汉监郡御史的发展脉络。秦朝设立的监察御史，至西汉建立之初省除，而到了汉惠帝三年时，又重新恢复了御史监郡制度，并将这一制度从京畿三辅地区推广到全国范围。御史能够在中央与地方之间奔走，每年十月则向朝廷奏事，在十二月时又回到地方上监察郡国。在文帝时，派遣御史到地方开展监察活动已经比较常见了，御史也逐渐出现了腐败的倾向，御史在地方上“不奉法，下失其职”，迫使文帝在十三年时，派遣另一具有监察身份的官吏———丞相史出刺地方，同时督察监察御史的行为。

我们在使用这则材料时，发现一个问题。即按照《通典》的记载，我们似乎可以认为，三辅郡在汉惠帝时已有设置。然依据《汉书·地理志》颜师古注的说法：秦朝设置内史，管理京师地区，汉高祖九年复置内史，在长安城内管理政务；直到汉武帝太初元年，才将内史所领之地分置为京兆、冯翊、扶风三辅之郡。那么汉惠帝三年在汉高祖九年后，汉武帝太初元年前，此时管理这一地区的应该是内史，那么，“相国奏遣御史监三辅郡”从何而来呢？

在汉武帝前还有记载三辅郡的材料。如《汉书·景帝纪》记载有汉景帝时诏令：“从者不称其官衣服，下吏出入闾巷，亡吏体者，二千石上其官属，三辅举不如法令者。”而关于这一材料也有争论：按汉代应劭《汉官仪》注的说法：“京兆尹、左冯翊、右扶风，共治长安城中，是为三辅。”而按唐代颜师古注的说法：“时未有京兆、冯翊、扶风之名，此三辅者，谓主爵中尉，及左右内史也。应（劭）说失之。”至宋代刘攽注则曰：“此文参错不序。又曰：武帝时改主爵中尉为右扶风，主爵中尉初不治民也，自武帝以歬治民者，惟左右内史，此时亦未有三辅，此纪文误耳。”

在《通典》之前，《汉仪》所记内容在前代必有所本，不能轻易否定该材料的真实性。笔者姑妄推测如下：汉惠帝时的“三辅”源自“三分关中”的地理区划概念。楚汉争霸时，项羽分定十八诸侯之后，关中被称为三秦地，如据《史记·高祖本纪》记载：“三分关中，立秦三将：章邯为雍王，都废丘；司马欣为塞王，都栎阳；董翳为翟王，都高奴。”⁽⁶⁾西汉统治初期的畿辅之地在关中，可以设想惠帝时称之为三辅，是依据三秦之地的说法，这时的三辅郡，实际仍指内史所领辖的京畿郡，与汉武帝设置的三辅郡（京兆尹、左冯翊、右扶风）并不是同一个概念。

御史监察郡国，要遵循皇帝诏命的“九条”，有关监察御史九条的内容，据《西汉年纪》卷一注引《汉仪》称：

惠帝三年，相国奏御史监三辅郡，察以九条：察有讼者，盗贼者，伪铸钱者，恣为奸诈论狱不直者，擅兴徭役不平者，吏不廉者，吏以苛刻故劾无罪者，敢为逾侈及弩十石以上者，非所当服者，凡九条。⁽⁷⁾

皇帝对御史监郡“九条”要求，“可概括为五个方面：一是狱讼，含诉讼和冤狱。二是财政违法，如铸伪钱，徭役不均；三是治安混乱，如盗贼蜂起；四是吏治败坏，如为官不廉，为政苛刻；五是违制越级。这五个方面的内部出发点旨在稳定社会秩序，巩固新建立的封建政权”⁽⁸⁾。同时，我们也可以看出，御史监郡，所察实际以吏民为主，涉及郡国守相的监察内容并不多，监察御史不能有效对郡国守相形成监察，是御史监郡一个重要缺陷。他往往扮演着联系朝廷与地方的角色，起着上下信息资源传递的作用。

御史在秦汉时是皇帝左右的亲信之官，监郡御史是以皇帝近臣身份监郡的，作为皇帝的耳目之官，是皇帝控制地方的重要工具；但是，由于监察御史属于临时差遣，有事则出，无事则罢，监郡的时间并不长，郡国守相可以上下其手，在短期内蒙骗来自上面的监察活动，而监察御史本身也容易受到地方不良风气的影响，逐渐变得腐败化，到文帝时，这个现象已经相当突出了，文帝十三年，乃设置丞相史出刺地方，在监察地方的同时，也督察监察御史的政治行为，而到了武帝时，御史监郡效率低下，元封元年，鉴于监察御史不能有效的督察地方郡国的行政活动。便有了废除监察御史监郡的举措。据《汉旧仪》卷上记载：“元封元年，御史止不复监。”⁽⁹⁾御史监郡制度自此被废除。有关御史监郡之制被废经过，下文讨论丞相史出刺地方制度时一并述及。

二、立丞相刺史之制

秦汉时期，统治者在地方上推行郡县制，将地方民众纳入到国家体制当中，而要保证地方官吏有效执行朝廷下达的诏书命令，还需要派出具有监察职能的官吏对行政官吏治理地方的情况进行监察，在这种需要下，发展出了御史监郡制度。

然而，御史监郡制度在实际监察过程中，变得越来越不适应政治统治的需要。其缺陷表现如下：（1）御史是皇帝身边的近臣，监察地方时，属于临时差遣性质，不能长期有效的监督地方官吏的行为；（2）在设置之初，虽然划定了监察的范围与责任，但监察的对象是吏民，对掌握实权的郡国守相不能实行有效监察；（3）各郡国在行政系统内有监察的功能，如郡都邮，县廷掾等，这些郡国内部的监察官员与御史在监察内容上产生重叠，监察职能上发生冲突；（4）西汉中期，郡国数量逐渐增加，每郡派遣一名御史，势必造成御史府机构的膨胀，而监察的效果并没因此增加，监察官员人浮于事，注重细节，而忽视监察的重点；（5）文帝十三年后，又派出丞相史监督各郡御史的活动，这造成丞相府机构的负担，也不能带来监察效果的提升；（6）御史监郡，监察与行政之间职权也不明，这样监察的作用很难得到正常发挥；（7）御史可能出现的失职行为，使朝廷联络地方的通道阻断，朝廷不再能了解地方的实际情况了。

为了有效监察地方，秦汉王朝的皇帝们也努力在御史监郡制度之外开展其他监察方式。由此产生了皇帝巡行之制与特使之制。有关皇帝巡行之制，是指皇帝亲自巡行下到地方，了解地方百姓生活风俗，亲历行政官员在郡国内行政执行的效果，并对官员的政绩情况作出评定。秦代已比较频繁的展开了这一活动，如前已论及的秦始皇与秦二世亲巡事例。在西汉时，我们知道汉武帝也是一个喜欢亲自巡行地方的皇帝。虽然他每次巡行的目的不尽相同，但常常能从巡行中发现地方统治当中存在的问题。而特使之制，是皇帝以中央朝廷官员充任使者，作为皇帝的代表，派遣他们到地方去，采集各类朝廷需要的地方信息，并对地方违法官员进行纠弹劾奏的制度。派遣特使的目的同样在了解民生疾苦、监察吏治好坏。这些派遣到地方的特使属于临时差遣，有事则出，无事则罢。

“西汉特使之制据纪载上可考者始自武帝（元狩元年，元狩三年，元狩六年，元鼎二年）。其后昭帝（元始元年，元始二年），宣帝（元康四年，五凤四年），元帝（建昭四年），成帝（建始三年），均有特使。但在武帝元狩元年至元鼎二年，八年之间凡遣使四次要算最密。”⁽¹⁰⁾派遣到地方的使者以谒者为主，如据《汉书·武帝纪》的记载，元狩元年派遣特使的诏书称：“朕嘉孝弟力田，哀夫老眊孤寡鳏独，或匮于衣食，甚怜愍焉，其遣谒者巡行天下，存问致赐。”⁽¹¹⁾

地位比较高的特使还有博士，这类使者除了存问地方，还有荐举人才的职权，同书《武帝纪》记汉武帝元狩六年六月诏：“今遣博士大夫等六人分循行天下，存问鳏寡废疾，无以自振业者贷与之。谕三老孝弟以为民师。举独行之君子征诣行在所。朕嘉贤者乐知其人，广宣厥道，士有特招，使者之任也。”⁽¹²⁾博士作皇帝的使者巡行地方职权宽泛，有些方面类似于刺史。

皇帝巡行之制与特使之制，都是在御史监郡制度之外的重要的监察形式。在监察御史逐渐失去监察效力时，两种制度在努力维系着地方监察的运转。

为了解决御史监郡效率不高的问题，早在汉文帝十三年，已经派出丞相史协助御史处理监察事务，并负有督察御史行为的责任。据《通典·职官典》记载：

惠帝三年，又遣御史监三辅郡，察词讼，所察之事凡九条，二岁更之；常以十二月奏事，十二月还监。其后诸州复置监察御史。文帝十三年，以御史不奉法，下失其职，乃遣丞相史出刺，并督察御史。⁽¹³⁾

文帝时，丞相史监察地方是一种临时差遣，其主要目的在解决御史监察地方时存在的问题。“刺史制度度未固定以前，以丞相史刺州之制和特使之制是有点相类的，因为都是有事始出而事已即罢”⁽¹⁴⁾。当然，丞相刺州之制与特使制度仍然存在一些不同，如官员身份、地位，监察对象与目的方面。文帝派丞相史出刺地方的努力并没有产生多少效果。因为这在汉武帝巡行地方的时候，这些问题又凸显出来。如据《史记·平准书》记载：

天子始巡郡国，东渡河，河东守不意行至，自杀。行西逾陇，陇西守以行往卒，天子从官不得食，陇西守自杀。于是上北出萧关，从数万骑，猎新秦中，以勒边兵而归，新秦中或千里无亭徼。于是诛北地太守以下。⁽¹⁵⁾

以上材料记录的是汉武帝亲巡地方的经历，通过这次亲身经历，发现了地方郡守在行政当中的懒散懈怠，太守不能恪尽职守，而御史们又不能及时举劾，真正承担起监察地方的责任，正是由于御史监督地方行政方面效率低下，汉武帝才迫切需要对地方监察制度作出重要调整，武帝延续文帝时地方统治思路，继续派出丞相史监察地方，却在元封元年时废除了御史监郡制度。如据卫宏《汉官旧仪》的记载：

日食，即日下令赦曰：“制诏御史，其赦天下。自殊死以下，及吏不奉法，乘公就私，凌暴民众，行权相放，治不平正，处官不良，细民不通，下失其职，俗不孝弟，不务于本，衣服无度，出入无时，众强胜寡，盗贼滋彰，丞相以闻。”于是乃命刺史出刺，并察监御史，元封元年御史止不复监。⁽¹⁶⁾

地方吏治腐败，作为最高行政长官的丞相难辞其疚，这条令赦实际是要求丞相切实承担负责，于是有了“命刺史出刺，并察监御史”的举动，汉朝刺史出自丞相府，是丞相府的属吏。当时的丞相府在处理政务时分东、西曹，出刺地方的丞相史主要出自丞相府东曹，如据卫宏《汉官旧仪》的记载：

丞相初置吏史员十五人，皆六百石，分为东西曹。东曹九人，出督办为刺史。西曹六人，其五人往来白事东厢，为侍中；一人留府曰西曹，领百官奏事。……丞相刺史常以秋分行部，御史为驾四封乘传。到所部郡国，各遣吏一人迎界上，得载别驾，自言受命移郡国，与刺史从事，尽界罢行，载从者一人，得从吏所察六条。刺史举民有茂才，移名丞相，丞相考召。⁽¹⁷⁾

丞相府东曹吏“出督办为刺史”，称做“丞相刺史”，负责监察地方，因此，可以认为，刺史之制的前身正是丞相府东曹的吏员。丞相刺史秋分的时候，乘坐着御史准备的“四封乘传”，监察所部郡国，由郡国派出一名官吏负责刺史在境内的接待工作，“得载别驾”，“与刺史从事”协助刺史完成郡国界内的监察，丞相刺史遵行“六条”诏书，并有向丞相荐举地方优秀人才的权力，由丞相来决定是否辟除为国家官吏。

汉武帝时废除御史监郡之制，而代替以丞相刺史制度，使丞相刺史成为负责地方监察事务的主体，“六条”诏书比监御史九条在监察对象、职权内容方面有了更为明晰的规定，保证了刺史在监察地方官员的效率。由于丞相府是丞相刺史的长官，在武帝时，监察系统的统属关系发生了变化，御史府不再对地方的监察负有责任，而由丞相府代行之。这时设置了丞相司直官，成为了州部刺史的直接领导，关于这一点在论述丞相司直时已提及。御史府监察地方的职能一度在武帝时被丞相府取代，丞相司直官适时担负起了督察诸州部刺史的责任。

三、置刺史部十三州

为了防止监察御史在察郡时存在的弊端，汉武帝创立了刺史行部察州之制。《汉书·百官公卿表》云：“武帝元封五年，初置部刺史，掌奉诏条察州。”⁽¹⁸⁾州、部并不是同一个概念。传说大禹治水后，将天下划分为九州，于是“州”作为地理名词常出现在先秦典籍当中。（如据《尚书·尧典》记载：“肇十有二州”之说。）关于“九州”之说，具有代表性的是《尚书·禹贡》和《周礼·职方》。《禹贡》篇被称为“夏制九州”，包括有冀州、兖州、青州、徐州、扬州、荆州、豫州、梁州、雍州。《职方》所记九州，则被称为“周制九州”，包括有冀州、并州、幽州、雍州、兖州、青州、豫州、荆州、扬州。九州之说，反映的是当时人们依据各地方存在自然条件的差异，对已知或未知世界的地理观念的一种设想，并没有比较明确地划定出州与州之间的界限。

九州之说风行于先秦时期，“传统中的州域，一般说来大致以山川形势自然形成的区域参考风俗来划分范围，即‘以山川风俗以制州界，”⁽¹⁹⁾。西汉时，武帝并没有采纳九州之数，而是根据汉朝郡县分布的特点，将夏、周九州之制合并加以采用，于是“初置刺史部十三州”，开创了“十三州”之说。此时，“州”作为地理区域观念逐渐具形化，但“以山川风俗以制州界”的原始特色并没有因此丢失，州与州的区划仍然是一类自然地理区的划分。

州的概念古已有之，汉武帝又对其加以利用，形成十三州之制。而十三州的划分，简单类比一下，好像我们今天常说的，中国这一部分属于华东、那一部分属于华南一般，它是一个地理概念，不包含历史与政治的其他因素。

部的说法，是伴随汉武帝元封五年（公元前106年）建立刺史制度而出现的。与“州”的概念不同，“部”明确表示的是一个行政监察区域的涵义。“《汉书》中谈到刺史到自己监察区域时，均记作‘之部，、‘到部，；履行职责叫‘行部，、‘居部，。在，而不见一例‘之州，、‘到州，、‘行州，‘居州，的字样”⁽²⁰⁾。“部”，更能体现汉武帝派遣自己亲信使者———刺史监察地方行政的特色。按现在的话说，部与部的区划可视为政治权力的划分，各部都有自己的监察行政区域，行使自己在所辖范围内的监察权力。“初置部刺史十三州”的说法，从监察意义上说，不应看做分州置刺史，刺史在处理监察事务时称“之部”“行部”，“部”规定了刺史监察地方郡国的实际区域。

因此，可以认为在“元封五年，汉武帝建立刺史制度时，是将全国所有京畿外郡国分为13个部，每个部包括若干郡国，分别派刺史一员监察，并不是按‘州，派遣刺史。”⁽²¹⁾

州、部概念涵义不同，出现时间有先后，因此，两个概念应该区别看待，同时，又不应将两者割裂开来，可以认为，州、部之间关系，体现出“和而不同”的特点，两者共同呈现州部刺史的内容。《汉书》中，泛称刺史时，都称其为“部刺史”，而在具体指称时，则称其为某某州刺史。

武帝元封五年初置十三州，三辅（京兆尹、左冯翊、右扶风）、三河（河南郡、河东郡、河内郡）、弘农七郡不属于其中任何一州。司隶校尉，在西汉末年具有监察三辅、三河、弘农的职责。司隶校尉虽然负责对京畿三辅、三河、弘农七郡的监察，却也不能称做“州”，并不在十三州之数。那么，西汉所置十三州，具体指哪十三州呢？在《汉书·地理志》叙文部分，有汉武帝创设“十三”之数的缘起：

汉兴，因秦制度，崇恩德，行简易，以抚海内。至武帝攘却胡、越，开地斥境，南置交阯，北置朔方之州，兼徐、梁、幽、并，夏、周之制，改雍曰凉，改梁曰益，凡十三部，置刺史。⁽²²⁾

首先，从材料中可以确定的是汉武帝设立十三州，乃同时采用了夏、周州制的说法，即所谓《禹贡》所说夏制九州，《职方》所列周制九州。现将两个“九州”之说排列如下：

冀州、兖州、青州、荆州、扬州、豫州、雍州、徐州、梁州（《禹贡》所列夏制九州）

冀州、兖州、青州、荆州、扬州、豫州、雍州、幽州、并州（《职方》所列周制九州）

夏、周九州之说，体现着先秦文化自然区域的现实，武帝时当时的区域概念已有些局促了，如武帝在北方与匈奴作战，设置了朔方州；在南方征服越族，设置了交阯州。那么，我们把交阯与朔方两个州名确定下来。《地理志》称：“兼徐、梁、幽、并，夏、周之制”。其中，徐州、梁州属于夏制九州之名，而幽州、并州属于周制九州之名，是夏周之制相区别的州名。这句引文可作如下解释：“兼……夏、周之制”。

夏、周之制相同州名，与上述四个不同州名兼而用之，可以确定出十一个州名，即徐州、梁州、幽州、并州、冀州、兖州、青州、荆州、扬州、豫州、雍州。而武帝时期，又将雍州改作凉州、将梁州改作益州，新置了朔方与交趾，经过如此一番变化，西汉十三州的州名就能够确定了。分别是：冀州、兖州、青州、荆州、扬州、豫州、雍州、徐州、梁州、幽州、并州、交阯、朔方。

十三州当中，朔方州是比较特殊的，在史料当中直称为朔方刺史 ⁽²³⁾，而不带州字。吕思勉先生认为，“当时实无州名，后乃借古名以为称。交阯、朔方非古州，又两字可以成辞，故其下不加州字。”⁽²⁴⁾

西汉十三州州名既定，我们应对十三州部刺史监察各郡国地理范围有所了解。《汉书·地理志》其中颜师古注当中，标注出西汉各郡属州情况，但《地理志》对郡本身记载并不完全，使我们难以见到十三州部刺史的全貌。只能拾掇各条材料，并利用学者的研究成果将其范围作一大致复原。以下试制一表，以使读者对西汉十三州部刺史对地方监察情况有所了解。

西汉司隶校尉、十三州刺史所部郡一览表（除诸侯国）

续表

注：《汉书·地理志》无记载交阯、朔方所领郡记载，有些郡名无属州，上表并参顾颉刚《古史辩》和汪清《汉武帝初置刺史部十三州辨析》相关内容。

四、刺史的六条问事

根据《汉书·百官公卿表》的说法：“武帝元封五年，初置部刺史，掌奉诏条察州。”⁽²⁵⁾这一材料说的是十三州部刺史依照皇帝颁行的诏条内容来行使监察职权，即有名的“六条问事”。其内容在《后汉书·百官志》刘昭注引蔡质《汉仪》中有记载：

诏书旧典：刺史班宣，周行郡国，省察治政，黜陟能否，断理冤狱。以六条问事，非条所问，即不省。

一条：强宗豪右田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。

二条：二千石不奉诏书，尊承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔民众，聚敛为奸。

三条：二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰苛暴，剥戮黎元，为民众所疾，山崩石裂，祅祥讹言。

四条：二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。

五条：二千石子弟恃怙荣势，请托所监。

六条：二千石违公下此，阿附豪强，通行货赂，割损政令。

在“六条问事”中比较明确的规定了刺史要监察的对象：强宗豪右与郡国二千石官。其中，六条第一条即针对强宗豪右，在这里的强宗豪右，指的是在地方上掌握实权的人物，按照现代意义上的监察，监察官主要应负责对行政官员的监察，似不应该将“强宗豪右”纳入到监察的职权范围内。这里将对强宗豪右的监察放在六条之首，可知有特殊重要的意义。

秦汉政权统治的基础在自耕小农，在君主专制中央集权体制下，他们被编制成了国家的“编户齐民”。杜正胜先生解释了“编户齐民”这一概念：“政府按户登录人口，谓之编户。理论上，编户之民皆脱离封建时代各级贵族特权的束缚或压迫，是国君统治的平等人民，故曰齐民。”⁽²⁶⁾一般而言，皇帝需要达成的任务与编户齐民紧密相关，同时需要为编户齐民提供必要制度、社会保障，以此方式，皇帝才能获到源源不断的权力、权威支持，从而维持皇帝权力的合法性。中央力图将政治制度化结构由地方郡县向底层延伸，于是便有了乡、亭、里的制度设计。而地方上，强宗豪右（又可称豪强、豪桀、豪族、豪杰等）则将乡里、聚落、血缘相结合，结成了一个以宗族乡里为基础，构成相对完整的有机体。乡里成为了强宗豪右主要活动与生活的世界，而中央的政治力量最终只能渗透至县的级别。

两汉强宗豪右（又称豪族）的发展，被研究者分为三期：（一）在西汉到武帝时，豪强主要是残存下来的六国旧贵族、游侠及“豪杰兼并之家”，后者包括官僚贵族和大奴隶主，其形态仍近似于战国时代，招致宾客，武断乡曲，作奸犯科。（二）武帝至王莽时的豪族，主要是富商大贾，他们兼并农民而转化为商人地主，“因其富贵，交通王侯，力过吏势，以利相倾”；（三）东汉时期豪族，其突出的面貌是，在其下聚合了成千上万的人口，其名称有宾客、部曲、门生、故吏、徒附等，其中有一部分宾客地位仍较高，其他则与主人建立了依附关系。⁽²⁷⁾强宗豪右，在皇帝与编户齐民之间形成了障碍，因此也成为皇权主要打击的对象。

由此看来，皇帝想要建立起一个编户齐民的社会，要求每一个被制度化的平民在阶层身份上都能保持平齐状态，以此作为皇帝主要的权力支撑；而不希望看到一个层次不齐的社会结构，就他们而言，层次不齐，将阻碍甚至破坏皇帝获取最大限度的地方资源。

皇权依凭制度化结构能够有效作用的行政单位至县一级结束，而乡村世界的强宗豪右们隐含有破坏这一编户齐民制度设计的可能。在齐与不齐之间，皇帝很自然视强宗豪右为地方最大障碍。而更为可能的是，作为皇权在地方上的代表，二千石官吏掌握了地方上极大权力，如果与强宗豪右相互勾结，将会形成一个更大的分权局面。在集权与分权之间，皇帝既担忧着地方官员的行政效能，又担心着行政官员可能出现的自利取向。因此，皇帝派出的刺史，顺理成章的将监察对象的重点，同时放在了强宗豪右与郡国二千石官二者身上。而在“六条问事”诏条的第六，显示了皇帝对二千石官与强宗豪右可能“阿附”的担忧。

刺史是皇帝派遣的使者，主要行使着监察职权，根据黄泰《交州记》记载：“刺者，言其刺举不法；史者，言其为天子所使也。”⁽²⁸⁾又据戴叔伦《抚州刺史庭壁记》的记载：“汉置十三部刺史，以察举天下非法，通籍殿中，乘传奏事，居靡定处，权不牧人。”⁽²⁹⁾其中，通籍殿中，说明了部刺史与皇帝的关系，而“察举天下非法”、“权不牧人”则说明刺史主要行使监察权力，是皇帝的监察官员。

州部刺史回到京师述职，有关地方重要的政治改革，皇帝要亲自召会他们，听取他们的意见。如《汉书·京房传》记载：“京房奏考功课吏法，……时部刺史奏事京师，上召见诸刺史，令房晓以课事，刺史复以为不可行。”⁽³⁰⁾虽然刺史禄秩地位低下，但是职权地位隆重。如明人顾炎武《日知录》卷九“部刺史”条云：“刺史……秩卑而命之尊，官小而权之重，此大小相制，内外相维之意也。”⁽³¹⁾关于刺史主要行使的权力，可从以下几个方面论述之：

1.周行郡国，监纠非法

根据“六条问事”，我们知道，刺史具有监察郡国二千石长吏和地方强宗豪右的权力。刺史禄秩为六百石，仅相当于低级县令，其位在下大夫，在大殿朝会时，刺史的班位远远落后于他们要监察的郡国守相们。然而，刺史掌握的权力极重，据《元城语录》的说法：“刺史……秩六百石，而得按二千石不法，其权最重，秩卑则其人激昂，权重则能其志。”刺史威权隆重，而职位低，意气激昂，难免苛刻之弊。根据《汉书·魏相传》记载：“相为扬州刺史，考案郡国守相，多所贬退。”⁽³²⁾又《汉书·何武传》云：“迁扬州刺史，所举奏二千石长吏，必先露章。服罪者，为亏除免之而已。不服，极法奏之，抵罪，或至死。”⁽³³⁾又《汉书·薛宣传》记录薛宣抨击刺史之弊的奏议内容称：“吏多苛政，政教烦碎，大率咎在部刺史。……开私门，听谗佞，以求吏民过失，谴呵及细微，责义不量力，郡县相迫促，亦内相刻。”⁽³⁴⁾由上述材料可知，郡国二千石长吏及强宗豪右，在地方上大都畏惧于刺史的威权。

“六条问事”既规定了刺史以监察郡国守相与强宗豪右为主要对象。然而考察材料事迹，刺史监察的对象又包括了诸侯王。如清代王鸣盛考论其事曰：

历考诸传中，凡居此官者，大率皆以督察藩国为事。如《高五王传》，青州刺史奏菑川王终古罪。《文三王传》，冀州刺史林奏代王年罪。《武五子传》，青州刺史隽不疑知齐孝王孙刘泽等反谋，收捕泽以闻。又昌邑哀王之子贺既废，为宣帝所忌，后复徙封豫章为海昏侯，扬州刺史柯奏其罪。《张敞传》，（张敞）拜冀州刺史，既到部，而广川王国群辈不道，贼发不得，敞围王宫搜得之。捕格断头，悬于宫门外，因劾奏广川王，削其户。盖自贾谊在文帝时已虑诸侯难制，吴楚反后，防禁益严，部刺史总率一州，故以此为要务。 ⁽³⁵⁾

在地方上拥有实权的人物，如郡国二千石长吏、强宗豪右与诸侯王，无不在刺史的监察当中，通过此种方式，皇帝实现了将权力集中的愿望。西汉末年，刺史的监察范围更是下及佩戴墨绶的县令长。刺史的职权不断扩张，也为刺史逐渐行政官僚化创造了条件。

2.省察治状，黜陟能否

据《后汉书·百官志》的说法，刺史常常在每年的八月份巡行到各个所监督的郡国。刺史在这时候行部以省察地方治状，主要原因是，八月份正是地方郡国长吏编造计簿的时候。编造计簿选择在八月，又因为正是秋收的季节，刺史巡察地方，监察郡国整个计簿编造过程，以此来考察郡国守相治理地方的政绩状况，并对其作出相应的评定。到了该年冬季郡国上计的时候，刺史又都回到京师，向皇帝奏上郡国二千石长吏政绩的优劣。朝廷于是结合刺史奏事与郡守上计两方面情况，对郡国守相治理地方的政绩情况做出最终评价与裁决，给予相应奖励或施以惩罚。刺史奏事在官员的考课，评定政绩中起着相当关键的作用。“选第大吏，所荐位高至九卿，所恶立退。”⁽³⁶⁾刺史省察郡国治状的情况，包括了郡国内部教化、垦田、收获、治安等方面。

所谓黜陟能否，指的是御史考察评定郡守国相的政绩优劣，上报朝廷，作为官员升迁或罢黜的依据。如据《后汉书·百官志》记载：“诸州常以八月巡行所部郡国，录囚徒，考殿最。”⁽³⁷⁾考殿最，可以视作为刺史具有官员考课之权。西汉时期，每岁冬上计，刺史亲自上京师向朝廷汇报长吏治状优劣，朝廷根据各个刺史的汇报，结合地方郡守的上计，对地方进行裁定。地方官员政绩卓著者给“最”的评定，并给予升迁的奖励；官员若极不称职，则评为“殿”，要接受被罢黜的惩罚。刺史掌握黜陟的权力，在行使的过程中，多行劾黜而少陟进，则使得郡国守相的日子并不好过。据《汉书·王嘉传》记载王喜的奏议称：“司隶部刺史，察过悉劾，发扬阴私，吏或居官数月而退，送故迎新，交错道路。中材苟容求全，下材怀危内顾，一切营私者多。二千石益轻，吏民慢易之。”⁽³⁸⁾.察举人才，断理冤狱

察举制是汉代重要的选官制度，至武帝时，察举制度逐渐成熟与完善，刺史作为重要的地方监察官员，其主要权力是监察权，然察举之权亦是刺史具有的重要职权，他们在察举制度当中也发挥着重要的作用。

刺史察举人才主要是“茂材异等”。如《续志补注》引胡广的说法：“课第长吏，不称职者为殿，举〔奏〕免之；其有治能者为最，察上尤异。州又状州中吏民茂才异等，岁举一人。”这一材料具体表明了刺史除了课第郡守国相的政绩优劣，还有为朝廷察举人才的权力。如按《汉书·武帝纪》的说法：“初置刺史部十三州。名臣文武欲尽，诏：‘盖有非常之功，必待非常之人……其令州郡察吏民有茂才异等，可为将相及使绝国者。，”⁽³⁹⁾又卫宏《汉官旧仪》的记载：“刺史举民有茂才，移名丞相，丞相考召。”⁽⁴⁰⁾刺史察举的“茂材异等”，主要的对象是少吏和平民，而朝廷命官很少。这些被刺史察举的人，一般先授任以县令，以后视政绩优劣再作黜陟。也有被刺史察举为郡守进而升任至九卿官的。

刺史有监督郡国守相处理狱案的权力。“察核所辖郡国的狱案，各郡国都必须备有关于案犯情况的清册，以供刺史查核，若发现有冤狱，就责令郡太守纠正”⁽⁴¹⁾。如《汉书·何武传》记载有时任刺史的何武行部到九江郡的事迹：“九江太守戴圣，礼经号小戴者也，行治多不法，前刺史以其大儒，优容之。及武为刺史，行部录囚徒，有所举以属郡。”⁽⁴²⁾何武作为刺史行部审录囚徒，查出地方上存在狱案，虽然，狱案处理权（也就是司法权）属于郡太守，刺史仍然有从旁监督执行的权力。因此，何武可以要求九江太守戴圣处理自己通过访察得出，认为有冤狱的案件。

“六条问事”，规定了刺史监察地方郡守二千石长吏与强宗豪右的职权范围，西汉刺史所拥有的上述诸职权，都大致不超过“六条问事”所规定的监察权限。然而“六条问事”毕竟只是制度上的规定，在实际执行过程中，刺史们每每超出“六条问事”所规定的范畴，侵犯地方行政官员的行政职权。刺史各类权力不断地聚集与扩张，至西汉后期，刺史甚至可以监察墨绶（县令长）之官了，并有了第一次州部刺史向州牧转化的尝试，刺史开始了由监察官员向行政官员方向的转化。

五、刺史向牧伯转化

西汉刺史握有重权，对郡国守相监察甚严，二千石长吏都畏惧他们。王鸣盛在《十七史商榷》卷一四“刺史权重秩卑”条中指出：

刺史……其权甚重而秩则卑，盖所统辖者一州，其中郡国甚多，守相二千石皆其属官，得举劾。而秩仅六百石，治状卓异，始得擢守相。如《魏相传》：相为扬州刺史，考案郡国守相多贬退。居部二岁，征为谏大夫，复为河南太守。《何武传》：武为刺史，所举奏二千石长吏，必先露章，服罪者亏除免之；不服极法奏之，抵罪或至死。而《王嘉传》云：司隶部刺史察过悉劾二千石益轻，或持其微过，言于刺史司隶。众庶知其易危，小失意则离畔，从守相威权素夺也。《京房传》：房奏考功课吏法，时部刺史奏事京师。上召见诸刺史，令房晓以课事，刺史以为不可行。房上弟子晓考功课吏事者中郎任良、姚平，愿以为刺史，试考功法。石显疾房欲远之，建言宜试以房为郡守。元帝于是以房为魏郡太守，得以考功法治郡。房自请愿无属刺史。可见守相畏刺史如此。⁽⁴³⁾

西汉后期，刺史频频侵夺地方行政权力，《王嘉传》称：“小失意则离畔，从守相威权素夺也。”⁽⁴⁴⁾郡国守相畏惧刺史威权，使得刺史能比较轻易跃过“六条问事”所设定的职权限制。丞相司直郭钦上书弹劾豫州刺史鲍宣时说鲍宣：“举措烦苛，代二千石署吏听讼，所察过诏条。”⁽⁴⁵⁾又如《汉书·薛宣传》云：“成帝初即位，宣为中丞……外总部刺史。上疏曰：‘陛下至德仁厚……然……吏多苛政，政教烦碎，大率罪在刺史。刺史不循守条职，举错各以其意。多与郡县事。至开私门听谗佞，以求吏民过失，谴呵及细微，责义不量力。郡县相迫促，亦内相刻，流至众庶，和气不兴。”⁽⁴⁶⁾刺史不遵守诏条约束，肆意干预郡县事务。

“六条问事”直接监察的对象，也由最初监察强宗豪右和郡国二千石长吏延伸至县令长一级。据《汉官仪》的说法：“秩六百石，铜章墨绶也。”指的正是县令长一级的地方官员。如《汉书·朱博传》中记述了冀州刺史朱博行部监察的经过：

（朱）博本武吏，不更文法，及为刺史行部，吏民数百人遮道自言，官寺尽满。从事白请且留此县录见诸自言者，事毕乃发，欲以观试博。博心知之，告外趣驾。既白驾办，博出就车见自言者，使从事明敕告吏民：“欲言县丞尉者，刺史不察黄绶，各自诣郡。欲言二千石墨绶长吏者，使者行部还，诣治所。其民为吏所冤，及言盗贼辞讼事，各使属其部从事。博驻车决遣，四五百人皆罢去，如神。吏民大惊，不意博应事变及至于此。⁽⁴⁷⁾

在这则引文中，我们可以知道：西汉后期，刺史监察的对象从“六条问事”时的二千石长吏扩展至秩六百石以上的县令长。而刺史属官———部从事，则可以监察地方吏员政治行为，以及处理与平民生活有关的事情，至于更低层次———黄绶一级的官吏则交由郡国内部处理。

除此之外，察举人才之权也由原来的特诏贡士浸渐而为经制了。严耕望先生认为“极有关于刺史制度之演变者，则传车所驻渐有定所是也”⁽⁴⁸⁾。原来的刺史，都是专门乘坐一种传车，在监察区域内巡行郡国的。如《宋书·百官志》云：“前汉世，刺史乘传，周行郡国，无适所治。后汉世所治始有定处。”⁽⁴⁹⁾到西汉后期，刺史已有了治所。如上所引《朱博传》所说“欲言墨绶长吏者，使者行部还，诣治所”。又劳幹先生整理居延出土汉简，其中有一竹简记载有“刺史治所，且断冬狱”一条，先生通过考证断言，刺史在西汉已有治所。刺史既有治所，而其职权又渗透到地方行政领域的各个层面，与郡国俨然形成上下级关系，而西汉成帝绥和改革官制，更将州部刺史改为州牧，则将部刺史的监察身份进行了彻底的改变。

西汉成帝绥和元年（公元前8年），效仿西周制度文化，改革宰相制度，设置三公官，分职授政，其目的更在抑制外戚实权。中央权力机构在调整，地方监察机构也跟着发生变化。御史大夫何武改官大司空不久，又和丞相翟方进一起向汉成帝奏言，希望将州部刺史改官州牧，《汉书·朱博传》记载了这次奏言的内容：

古选诸侯贤者，以为州伯，书曰：咨十有二牧，所以广聪明，烛幽隐也。今部刺史居牧伯之位，秉一州之统，选第大吏，所荐位高至九卿，所恶立退任重职。大春秋之义：用贵治贱，不以卑临尊。刺史位下大夫，而临二千石，轻重不相准，失位次之序。臣请罢刺史，更置州牧，以应古制。⁽⁵⁰⁾

大司空何武和丞相翟方进向皇帝的奏言，仍然以儒家经籍作为依据，强调此次改制的合理性。西汉武帝设置刺史，本依“六条问事”行使职权，没有统治管理地方的行政实权，而发展到西汉中后期时，刺史已经能“居牧伯之位，秉一州之统”了，两人建言将部刺史改为州牧，也可以认为是对刺史实际职权和地位的一种承认。这一年的十二月，汉成帝下诏“罢刺史更置州牧，秩二千石。”

“罢刺史，置州牧”是汉成帝时对地方权力格局的一次重要调整，也标志着刺史制度开始由监察制度向行政制度方向发展。但这将转化的成果并没有得到巩固，汉哀帝建平二年（公元前5年），时任大司空官的朱博，刚奏复御史大夫官，又奏言哀帝说：

汉家至德溥大，宇内万里，立置郡县，部刺史奉使典州，督察郡国，吏民安宁。故事，居部九岁举为守相，其有异材功效著者辄登擢，秩卑而赏厚，咸劝功乐进。前丞相方进奏罢刺史，更置州牧，秩真二千石，位次九卿。九卿缺，以高弟补，其中材则苟自守而已，恐功效陵夷，奸轨不禁。臣请罢州牧。置刺史如故。⁽⁵¹⁾

朱博在成帝朝，曾多次在地方上担任刺史，深知刺史职任的重要，也熟知建立州牧的弊端。罢刺史，置州牧，州牧位尊权重，其阶位仅次于中央高级官员———九卿，其禄秩地位提高了，政治待遇也跟着上去了，更乐于循资迁升，苟且自守；不再愿意舟车劳苦，班宣郡国，州牧不再有刺史行部地方进行监察的积极性，地方监察功能逐渐丧失，这将极大影响朝廷对地方的控制。朱博的提议得到了汉哀帝认可，不久便又废除了州牧制，复置了刺史。

当然，我们也可以揣测一下朱博的私心：朱博原将大司空改官御史大夫，自己成了御史府的最高长官，州部刺史隶属于御史府，州牧则职属于丞相府，朱博此举，是要向丞相府收回原来丧失的地方职权，这样可以做到“总领百官，上下相监临”，达成“以御史大夫为百僚率”的目的。

汉哀帝元寿二年（公元前1年），再一次罢除了刺史，州一级恢复了牧伯制，离建平二年（公元前5年）时隔仅四年时间，而史料中对这次官制变革没有详细交待，只是在《汉书·百官公卿表》作了一个简单介绍：“元寿二年复为牧”，我们翻检史料有关“元寿二年”这一年官制的变动情况，发现哀帝于这一年中，在恢复牧伯之制同时，也同时复置了三公官。据《百官公卿表》的记载：“相国、丞相，……哀帝元寿二年更名大司徒。太尉，……元寿二年复赐大司马印绶，置官属，去将军，位在司徒上。御史大夫，……元寿二年复为大司空，御史中丞更名御史长史。”⁽⁵²⁾哀帝时复置三公官、罢刺史，更置州牧应在同一时间，这与汉成帝第一次置三公官，罢刺史，更置州牧有相似之处。用新三公（大司马、大司徒、大司空）与牧伯之制代替老三公（丞相、太尉、御史大夫）和刺史制度，监察机构中央与地方长官都在向行政官方向转化。

经过这次哀帝元寿年间的官制变革，地方行政由郡县二级制变为州、郡、县三级制，州成为最高的地方行政单位，州牧成为名副其实的地方最高行政长官。

西汉自元帝以后，外戚专权日益突出，皇权受到严重削弱，统治集团内部的争斗不断，皇帝首要解决的是来自朝廷内部问题。对地方加强集权监控并不是重点，在地方上，强宗豪右不断得到发展，郡守国相久居地方，可能与之相勾连，皇帝不能将主要精力放在地方，则要求刺史加大其职权力度，超越监察诏条限制以处理各种地方事件，刺史逐渐侵夺地方行政权力，是为了更好的应对地方突发事件和镇压地方势力的发展。皇帝放权，刺史权力加重，为州部刺史向州牧转化提供了可能。

总之，州牧制所体现出来的是一种地方分权思想，皇帝将对地方的控制权交给了各个州牧，让他们相对自主的处理各类地方事务。在地方上的分权，在朝廷之中则将权力集中，“罢刺史、置州牧”之举与改置三公官一样，都是成帝绥和元年官僚体制改革的重要步骤，通过这样一番变革，皇帝可以腾出手来，集中力量处理中央朝廷内部的问题了。

六、刺史牧伯的属官

州的属吏，称为从事。《汉书·王尊传》注引如淳曰：“汉仪注，刺史得择所部二千石卒史与从事。”⁽⁵³⁾从事在此是一个动词，并非专门的职官名。又如卫宏《汉官旧仪》卷上记载：“丞相刺史常以秋分行部，御史为驾四封乘传，到所部郡国，各遣吏一人迎界上，得载别驾，自言受命郡国，与刺史从事，尽界罢。”⁽⁵⁴⁾刺史在设立之初没有属吏，州从事来自郡国二千石的属吏。刺史行部，从郡国属吏当中选择自己需要的卒史跟着自己处理监察事务。如《后汉书·李通传》注引李贤曰：“从事，谓驱使小官。”⁽⁵⁵⁾从事之制形成既久，从事也逐渐演化成为一专门职官，作为刺史监察地方时主要的属吏。

据《三国志·魏书·夏侯玄传》的说法：“汉家虽有刺史，奉六条而已。故刺史称传车，其吏言从事。居无常治，吏不成臣。其后更转为官司耳。”⁽⁵⁶⁾刺史设立之初并不是“官司”，而是“奉六条”的皇帝使者，从事得名，还因为刺史的这一使者身份。杨鸿年先生考证认为“汉世使者佐属，一般确称从事。刺史既是使者，他的佐属就当然称为从事了”⁽⁵⁷⁾。《太平御览》卷二六三引应劭《汉官仪》称：“元帝时，丞相于定国条州大小为设吏员，治中、别驾、诸部从事，秩皆百石。”⁽⁵⁸⁾那么，可以认为，汉朝自元帝始，刺史正式配置有属吏，刺史属吏制度形成。汉朝上至三公，下至郡县，属吏称掾史，刺史的属吏也可以称为掾史。严耕望先生考述从事称掾史的内容：

东汉仍因从事之名。而续百官志作从事史。碑传亦颇常见，如《后汉书·西南夷传》、《隶释·范式碑》、《隶续·建安二十六年黄龙甘露碑》是也；又或称从事掾，见《隶续·郎中王政碑》。盖其职本以郡国卒史曹掾从事者，故缀史掾为称耳。《续志》：皆州自辟除。观两书列传，无例外者。 ⁽⁵⁹⁾

从事都由刺史辟除，不经过朝廷，秩位百石。有治中从事、别驾从事、部郡国从事等员。司隶校尉在东汉时列入十三州刺史部，其属吏设置大体与刺史情况相似。《后汉书·百官志》州条称：“外十有二州，每州刺史一人，六百石。……皆有从事史、假佐。本注曰：员职略与司隶同，无都官从事，其功曹从事为治中从事。”前文对司隶校尉的属吏名称与职掌已有述及，这对我们了解刺史的属吏情况有重要借鉴作用。从材料可知，刺史属吏有从事史和假佐两类，首先，让我们首先来了解州从事情况：

（一）治中从事。司隶校尉属吏则称为功曹从事，主管一州选署和州治所内部事务。《后汉书·傅燮传》：“时刺史耿鄙委任治中程球。”⁽⁶⁰⁾治中主刺史官署内部事务，纲纪众事。“《傅燮传》，凉州刺史耿鄙委任治中程球。是纲纪众事之例也”⁽⁶¹⁾。

（二）别驾从事。刺史行部监察地方时，别驾从事“则奉引，录众事”，与刺史别乘。《太平御览》二六三引庾亮答郭逊书：“别驾，旧典与刺史别乘，周流宣化于万里者。”⁽⁶²⁾职任在外，是刺史监察地方的重要佐职。《后汉书·陈蕃传》：“刺史周泰辟别驾从事。”⁽⁶³⁾

（三）部郡国从事。分部郡国，每郡国一人。主管监察郡国文书，察举郡国各类非法事。刺史督察地方，具体行使监察职权，主要依靠各部郡国从事。《后汉书·桥玄传》：“玄少为县功曹，时豫州刺史周景行部到梁国，玄谒景。因伏地言陈相昌罪恶，乞为部陈从事，穷案其奸。”⁽⁶⁴⁾

（四）诸曹从事。有兵曹从事，《资治通鉴》卷七九，“晋武帝泰始八年”条注称：“自汉以来，诸州有军事，则置兵曹从事。”⁽⁶⁵⁾兵曹从事，主管兵事；又有兵曹掾，据《后汉书·杜茂传》记载：“建武中，幽州牧朱浮辟郭凉为兵曹掾。”⁽⁶⁶⁾有议曹从事，《三国志·蜀书·先主刘备传》：“议曹从事杜琼。”⁽⁶⁷⁾又《后汉书·百官志》记载有簿曹从事，主管州内财谷簿书等。

（五）其他有关军事的从事。有武猛从事，《三国志·魏书·张杨传》记载东汉末张杨：“以武勇给并州为武猛从事。”⁽⁶⁸⁾有都督从事，《三国志·蜀书·马超传》：“（超）后为司隶校尉督军从事。”⁽⁶⁹⁾有督军从事，《三国志·魏书·牵招传》说：“冀州牧袁绍辟为督军从事。”⁽⁷⁰⁾

（六）诸文学从事。汉末有从事祭酒，《三国志·魏书·桓阶传》记录桓阶事迹：“（荆州刺史）刘表辟为从事祭酒。”⁽⁷¹⁾从事祭酒，地位尊崇，被认为是诸从事之长。有文学从事，《三国志·蜀书·管辂传》记录管辂事迹：“（冀州刺史）裴徽于是辟为文学从事。”⁽⁷²⁾

西汉元帝时，州刺史的属吏主要包括治中从事、别驾从事、诸部从事三类。东汉时，刺史职权扩大，一个重要的方面是有了军事监领权，于是，增加有相关诸军事的从事职。又刺史参与处理地方行政事务的活动越来越频繁，使这一时期又增加了处理行政事务的诸曹从事职。刺史正式成为一州的行政长官后，更增置许多关于文教方面的从事。从事职的变化正说明西汉自设立刺史机构以来，如何从地方监察机构向地方行政机构转变的过程。

州从事分成不同类别，有各自的分工和职责。另外，各从事之间地位也有所差别。刺史的“纲纪”“上佐”主要指州的高级从事职：治中从事、别驾从事。通常治中、别驾由其他从事职升任。如《后汉书·王允传》称：“刺史董勤辟为从事，转治中。”⁽⁷³⁾别驾从事地位似乎略高于治中从事。如《三国志·魏书·管辂传》云：“徽于是辟为文学从事，……徙部巨鹿，迁治中、别驾。”⁽⁷⁴⁾其升迁序列由治中至别驾，说明别驾地位最崇。通常仕州者多由主簿、部郡国从事至治中从事，最后才升至别驾从事。部郡国从事的地位似又高于其他从事职。东汉末，战乱频繁，主管军事的从事职地位上升，都督从事的职官地位逐渐尊显。

除了州从事，州还有低级属吏———假佐。州从事主要由州自行辟除，而假佐主要由郡国属吏补充上来。如《后汉书·百官志》记载有典郡书佐：“每郡国各有典郡书佐一人，各主一郡文书，以郡吏补，岁满一更。”⁽⁷⁵⁾司隶校尉有假佐二十五人，首列主簿。主簿职任是“录阁下事，省文书。”主簿禄秩地位虽低，但职任颇为重要，又“录阁下事”，处理州各类文书工作，与刺史最为亲近。而诸州从事似皆有假佐职帮助他们处理具体事务。如在东汉的司隶校尉属官中，都官从事史有都官书佐，功曹从事史有功曹书佐，簿曹从事史有簿曹书佐，部郡国从事史有典郡书佐等等。

假佐中又有孝经师，其职主监试经，是文学职；月令师，其职主时节祭祀；在魏晋时，两职合并在一起，称为典学从事。而典学从事在文学诸职中权力最高。《三国志·蜀志·谯周传》记谯周事迹：“蒋琬领刺史，徙（谯周）为典学从事，总州之学者。”⁽⁷⁶⁾假佐中还有律令师，主平法律；门亭长，主州正门。

综上所述，治中、别驾等从事是刺史的高级掾属，辅助刺史处理与监察有关的各种州内行政事务。其余假佐类为低级掾吏，分别负责州署内一些具体日常的事务。