秦汉监察制度史研究及成果

中篇　秦汉地方监察体系

序言：秦汉地方统治政策曲折发展

一、郡县与分封之争

前文论述了有关中央监察体系的内容，接下来转入到对地方监察体系的讨论当中。欲明了地方监察制度内容，则需要对地方行政制度结构有一个大致的了解。春秋战国，封建制度逐渐解体，郡县制度开始兴起。以官僚组织代替封建世袭，实际成为中国有地方行政制度的开始。但直至战国时代，郡县制度（地方官僚行政制）仍然与封建制度双轨并行。

秦始皇统一中国，如何在全国范围内实现有效统治，成为摆在统治者面前一个重要问题。建国伊始，秦朝统治集团内部就制订怎样的统治政策曾有过一番争论。据《史记·始皇本纪》记载：

丞相绾等言，诸侯初破，燕齐荆地远，不为置王，毋以镇之。请立诸子，唯上幸许。始皇下其议于群臣，群臣皆以为便。廷尉李斯议曰，周文武所封子弟同姓甚众。然后属疏远，相攻击如仇讐，诸侯更相诛伐，周天子不能禁。今海内赖陛下神灵一统，皆为郡县，诸子功臣以公赋税重赏赐之，甚足，易制，天下无异意，则安宁之术也。置诸侯不便。始皇曰，天下共苦战斗不休，以有王侯。赖宗庙，天下初定；又复立国，是树兵也；而求其宁息，岂不难哉。廷尉议是。分天下以为三十六郡，郡置守、尉、监。⁽¹⁾

以丞相卢绾为首的人物，向秦始皇建议将国土分封给他的儿子们，让他们去镇守地方，力主分封。秦始皇并没有当即答应，而是召集群臣进行讨论，时任廷尉的李斯主张郡县制，他将郡县制与分封制进行了比较，主张推广郡县制，废除分封制，这一主张得到了秦始皇的认可，于是彻底废除封建，在全国范围内推行郡县制。郡县制在全国范围内地位的确立，标志着地方官僚行政制度的正式建立。“当时中华之广土众民置于中央政府直接控制之下，实开旷古无俦之伟大局面”⁽²⁾。秦最初在全国设置了三十六郡，在郡一级设置了郡守、郡尉、郡监，主持着郡级的各项政务。自秦以来，郡县行政权力都交由各级官僚主持，地方政府与中央政府的上下行文书必须经由丞相府，丞相府主持地方官僚的上计、考绩，地方官府由丞相府直接领导。

秦在地方实行郡县制，将地方权力集中于中央。到了汉代，统治者在制定地方统治政策时，并没有严格执行秦朝单一的郡县制，严耕望先生认为“汉之统治政策，可从封建政策与监察制度两方面观察之。一以观行政权性质之异同，则有封建、郡县双轨单轨之演变；一以观行政权力之消长，则有分权集权之互替”⁽³⁾。汉高祖刘邦建立汉朝统治之初，迫于异姓诸侯王势力的强大，汉室基础得不到稳固，故高祖在分封异姓诸侯王不久之后，便又设计夷灭各个异姓诸王。有鉴于周室虽乱而持久，秦室孤单而速亡，故在芟除异姓后，即以同姓代王其地，藉资藩辅。汉初分封制，是与郡县制共同推行的，似乎又回到了战国时代封建与郡县制双轨并行的制度上，这一统治政策实际上给西汉的统治造成了极大的影响。至汉景帝时，诸侯王势力逐渐强大，出现了尾大不掉的局面，身为御史大夫的晁错深感诸侯王势力对汉朝统治的威胁，力主削藩。此据《史记·吴王濞传》的记载：

孝景帝即位，错为御史大夫，说上曰：昔高帝初定天下，昆弟少，诸子弱，大封同姓，故王孽子，悼惠王王齐七十余城，庶弟元王王楚四十余城，兄子濞王吴五十余城，封三庶孽，分天下半。今吴王……谋作乱。今削之亦反，不削亦反。削之，其反亟，祸小；不削，其反迟，祸大。⁽⁴⁾

汉景帝听从了晁错的主张，大削诸侯，直接导致了七国叛乱。至七国之乱平息之后，汉景帝开始有计划的分裂位于东方的各个诸侯国，具体措施包括削夺封疆、扼制形势、夺取政权、限制财权等，到汉武帝统治前，东方较大的封国大半分裂。至武帝统治初期，主父偃又向汉武帝提出推恩分侯的建议：

偃说上曰：古者诸侯，不过百里，强弱之形易制。今诸侯或连城数十，地方千里，缓则骄奢，易为淫乱；急则阻其强而合众，以逆京师。今以法割削，则逆节萌起，前日晁错是也。今诸侯子弟或十数而适嗣代立，余虽骨肉，无尺土之封，则仁义之道不宣，愿陛下令诸侯得推恩，分子弟以地侯之，彼人人喜得所愿，上以德施，实分其国，必稍自销弱矣。于是上从其计。⁽⁵⁾

汉武帝同意了主父偃的主张，下达了历史上有名的“推恩令”，推恩令收到了良好的效果，各个封国不断分裂，由大变小，其地方势力得到了极大削弱，汉武帝又针对各诸侯国下达了“左官律”和“附益法”，诸侯王重要的属官也必须经由朝廷直接任命，诸侯国丞相改称相，其禄秩地位，降至与郡守相平。故自景帝至武帝以后的地方政治，名义上虽然仍然是郡国双轨体制，但实际上国犹如郡，亦可以称其为郡县单轨制。

二、监察州制的演变

秦统一之后，分天下为三十六郡，后则增至四十八郡。秦在各个郡中设有郡守、郡尉和郡监。这三官有比较明确的职权分工和具体职责。郡守掌治其郡，郡尉掌佐守并典武职、甲卒等，监御史则掌监郡。郡监（又称监郡御史）负有对郡一级地方行政单位监察之权。《汉书·百官公卿表》云：“监御史，秦官，掌监郡。汉省。丞相遣史分刺州，不常置。”⁽⁶⁾但秦朝御史在行使监察职能的同时，也参与到地方的行政活动当中，关心地方吏民的生产与生活，在郡受到外部军事侵扰的时候，郡监也有带兵出征的责任，在郡守不能正常处理政务时，代行郡守的职务。

汉承秦制，众多官僚政治制度乃沿袭秦制，但西汉初立时，一反秦朝地方郡县单轨的统治政策，实行了分封与郡县双轨制。“就当时封域而言，吾人可自今大同，中贯太原、洛阳，渡汉水，迤西至武陵之地，作一弧线。汉廷领有弧西之地，约当今陕西全省，甘肃东南一隅，四川大部，湖北西部及山西河南之西部而已。弧东皆以分封诸王”⁽⁷⁾。不久，又设计芟灭异姓诸侯王，安插同姓诸侯王。汉高祖统治时期，地方政治格局处在不断变化之中。统治者无暇顾及派遣御史来监察一个本来还没有巩固下来的地方行政制度。因此，在这一阶段，未能设置御史监郡制度，皇帝要了解地方的具体动态，主要以非制度化的手段，通过身边亲信、官员互察、吏民告发等方式，汉高祖刘邦又多次巡行地方，以了解地方民俗政情。

到了汉惠帝时期，地方政治格局逐渐清晰化，便有了派遣御史监察地方的需要。《北堂书钞·设官部》引孙辑《汉旧仪补遗》卷上记载：“惠帝三年，相国奏遣御史监三辅郡，察辞诏（讼），凡九条。监者二岁更，常以中月奏事也。”⁽⁸⁾长安城中治安上的动荡，直接影响到了西汉统治的安全。汉惠帝三年，乃派遣御史监察三辅郡，并颁行了“监御史九条”的内容，此据《西汉年纪》卷一引《汉仪》记载：“惠帝三年，相国奏御史监三辅郡，察以九条：察有讼者，盗贼者，伪铸钱者，恣为奸诈论狱不直者，擅兴徭役不平者，吏不廉者，吏以苛劾故劾无罪者，敢为踰侈及弩十石以上者，非所当服者，凡九条。”⁽⁹⁾颁行监御史九条，其任务在监察三辅郡官吏在狱讼、财政、作风等方面的行为，目的在稳定政局，巩固统治。它使地方监察变得有法可依，明确了监察的职权范围。汉惠帝接下来则是将御史监郡制度推广至全国范围。

汉文帝时，御史自身也常出现非法行为，需要有相对稳定的制度形式来约束御史的行为。于是，文帝乃派遣丞相史出刺地方，监督御史在地方的监察行为。此据《文献通考》卷六一的记载：“文帝十三年，以御史不奉法，下失其职，乃遣丞相史出刺，并督察御史。”⁽¹⁰⁾而出刺地方的丞相史隶属于丞相府东曹，此据《汉官旧仪》的记载：“丞相……东曹九人，出刺州，为刺史。”⁽¹¹⁾劳幹先生认为这是刺史制度的前身，严耕望先生也认为，“此即刺史制度之滥觞矣”⁽¹²⁾。

汉景帝平息七国之乱，继续削弱诸侯国势力，汉武帝听取了主父偃推恩分侯的建议。下达了“左官律”与“附益法”，景、武二帝都致力于削弱诸侯王的封疆和地方权力，地方诸侯国在推恩令的作用下，其疆土愈分愈小，而诸侯国的数目则不断增加。与此同时，由于西汉王朝不断兴起对外战争，开疆拓土，王朝领土则在不断扩大，郡的数量也在不断增加。据《汉书·地理志》记载：“本秦京师为内史，分天下作三十六郡。汉兴，以其郡太大，稍复开置，又立诸侯王国。武帝开广三边。故自高祖增二十六，文、景各六，武帝二十八。”⁽¹³⁾郡国数量不断增加，到了汉武帝时，又都被纳入到地方监察系统之中，这无形中增加了对地方监察的压力。

御史府机构必须派遣数量众多的御史下到各个郡国，监察各个郡国的行政情况。这使得派遣到地方的御史员数随之不断地扩张，但地方监察的效果并没有因此提升，御史职权则变得越来越分散。中央监察机构御史府则变得机构臃肿，各类事务工作繁琐，无法集中处理各项政务。御史在地方上也逐渐开始腐化，加重了丞相史出刺地方的负担，在监察事务上，监察御史与丞相史职权也并不明晰，相互之间存在干扰，导致了地方监察效能的低下。当汉武帝巡行至诸郡时，看到的是众多太守玩忽职守，而行使监察权力的御史并没有有效行使监察职权。

为了扭转这一局面，汉武帝元封元年（公元前111年），“御史止不复监”，对地方监察作了一次重大调整：废止了御史监郡制度，派遣丞相刺史承担地方监察的责任。至元封五年（公元前106年），又“初置刺史部十三州”，标志着刺史制度正式的建立。《汉书·百官公卿表》云：“武帝元封五年，初置部刺史，掌奉诏条察州。”⁽¹⁴⁾刺史之职，有着比较明确的规定，即“掌奉诏条察州”，指的是奉皇帝的诏条命令来监察州所辖地域。皇帝的诏条，即是有名的“刺史六条问事”，刺史奉诏六条，行使地方监察职权。

刺史时称为使君，以中央使者的身份监临郡国。刺史呈报给皇帝的只言片语，都可能会对郡国守相的仕途身家产生重要影响。郡国守相畏惧刺史，而刺史则趁势收揽地方权力，逐渐走向地方官化。汉成帝时，外戚专权，在建立中央三公之制后，大司空何武与丞相翟方进共同奏言，建议改州刺史为州牧，得到了成帝的认可。州刺史改州牧，是政治地位的一次重要提升，职权也扩展到军、民、刑、财诸个层面，掌握着极大的地方权力。此时权在州牧，而不在郡国守相。州牧权重，地方郡县二级制有了向州郡县三级制转化的契机。

汉哀帝时期，伴随着中央三公官的废置，地方州牧官也经历了废止到恢复的过程。在新莽政权时，依据先秦经典之文，将全国划分成十二个主要的州部，保留了州牧名号，使之掌管一州大权。西汉成、哀帝与新莽政权统治时期，是刺史向州牧转化的第一次尝试，尽管州牧之制在东汉政权建立之初就废除了，但东汉的刺史之制仍然保留有州牧的痕迹，他们在地方上作用突出，其地位与职权是西汉刺史不能想象的，这也为第二次刺史向州牧的尝试铺平了道路。

东汉光武帝时，废州牧之制，重新设置了部刺史。但这时的部刺史仍拥有部分行政权，而不再是汉武帝时按六条察州时的部刺史了。这时的刺史的职权介于西汉刺史与州牧之间，不能视其为纯粹的监察官员。刺史仍然是中央的使者，而其地方的职权则比西汉刺史更大，地方权力更多集中到了皇帝的手中，这符合汉光武“总领纲纪”的统治思路。君主集权于自身的倾向超越了西汉时期统治者。

东汉中叶以后，刺史不断扩大威权，郡国守相畏之如虎，刺史地方官化的倾向越来越强。东汉末年，爆发了黄巾大起义，在刘焉的建议下，重新建立了州牧之制，但州牧并没有取代刺史，而是共同出现在东汉末的政治舞台上。州牧由朝廷重臣充任，地位尊崇，后来的发展则是，刺史具有一定权力与威望时，则向皇帝或其代言人要求州牧的地位。州牧与刺史虽然在政治身份地位上存在差别，但掌握的实际权力却是平齐的，刺史与州牧们都在地方上争夺各类权力资源，割据一方，名义上的皇帝无力行使对地方的控制权，更成为依附于各个强权之下的傀儡。各割据势力之间旷日持久的战争，最终结束了东汉的统治，历史也翻开崭新的一页———三国两晋南北朝。

监察州制的演变，贯穿着集权与分权的纷争，皇帝设置部刺史监察州域，其目的在集权于中央，以更好的控制地方；然而，秦汉时期的行政权力与监察权力难以分割，而部刺史使者的身份，使他更易于扩大在地方的行政权力，使其向地方官化的方向发展。地方官化最后的结果则是集权变为分权，形成反抗中央势力的地方割据政权。秦汉地方统治政策包括地方行政制度与地方监察制度两方面，行政与监察二者相辅而成，不可分割，这也是秦汉地方政治统治的一大特点。序说部分目的在引出下文，下文将详细论述地方监察制度方方面面的内容，以期使读者对地方监察制度有较清晰的认识。

【注释】

(1)《史记》卷六《秦始皇本纪第六》。

(2)严耕望：《中国地方行政制度史》上编（一）卷上，秦汉地方行政制度（上册），中央研究院历史语言研究所专刊之四十五，1961年，第10页。

(3)严耕望：《中国地方行政制度史》上编（一）卷上，秦汉地方行政制度（上册），中央研究院历史语言研究所专刊之四十五，1961年，第10-11页。

(4)《史记》卷一〇六《吴王濞传》。

(5)《史记》卷一一二《平津侯主父列传》。

(6)《汉书》卷一九上《百官公卿表》。

(7)严耕望：《中国地方行政制度史》上编（一）卷上，秦汉地方行政制度（上册），中央研究院历史语言研究所专刊之四十五，1961年。

(8)《北堂书钞》卷六一《设官部一三》引孙辑《汉旧仪补遗》卷上。

(9)《西汉年纪》卷一引《汉仪》。

(10)《文献通考》卷六一《职官考一五》，“州牧刺史”条。

(11)卫宏：《汉旧仪》卷上。

(12)严耕望：《中国地方行政制度史》上编（一）卷上，秦汉地方行政制度（上册），中央研究院历史语言研究所专刊之四十五，1961年。

(13)《汉书》卷二八下《地理志第八下》。

(14)《汉书》卷一九上《百官公卿表》。