秦汉监察制度多元格局研究

2023-07-20 理论教育版权反馈

【摘要】：小结秦汉中央监察多元格局形成秦汉时期，中央有御史府（台），御史机构在中央监察权力方面占据着重要一块，但中央监察权力并不专属于御史机构，御史机构也不单纯是一个专门的监察机构。西汉中央监察权力主要在御史府、丞相司直与司隶校尉手中。御史台则成为比较专门化的中央监察机构，御史中丞成为最高监察长官。

小结　秦汉中央监察多元格局形成

秦汉时期，中央有御史府（台），御史机构在中央监察权力方面占据着重要一块，但中央监察权力并不专属于御史机构，御史机构也不单纯是一个专门的监察机构。掌握有监察权力的，还包括其他机构以及其他官员，各个具有监察职能的机构与官员间相互作用，共同维护着国家政治活动的正常运转，也共同构成了秦汉中央监察权力多元化的格局。

御史，原是君王身边的史官，周代称柱下史，职掌“四方文书”，是君王身边负责各类档案图籍文书资料的官吏，常常跟随君王，随时记录下君王日常生活起居及各项政治活动。因此，御史也可以视为君王身边的秘书官吏。

从秦朝开始，御史开始肩负起监察的职责，并发展出秦汉主要的监察机构———御史府，御史行使监察任务，是御史主管各类文书资料工作的自然延伸。御史府副长官———御史中丞在殿中兰台掌管着图籍秘书，其下各个侍御史也收受来自公卿百官的奏事文书，日常工作都围绕着各类文书而展开，通过检查文书来纠弹劾奏行政官员是否存在非法行为。

由御史府主管各种文书，使它具备了三个重要角色：（1）主司监察；（2）充任皇帝的秘书机构；（3）作为丞相府的辅佐机构。御史府设置于宫内，有皇帝私人机构的性质，原本是皇帝用以控制以丞相为首各级行政官吏的政治工具，是皇权与相权互动的政治斗争机构。御史大夫虽位居上卿，职掌副丞相，但同它的府官佐吏一道，并不属于以丞相为首的外朝官序列，而是归属于作为皇帝亲信的宫内官序列。御史中丞作为御史机构的副长官，是御史府中负责监察的主要官员，它外督部刺史，内领侍御史，有独立的办事机构———兰台，当御史大夫因故未履行监察职责时，可由御史中丞代行御史府长官的监察职责。

西汉武帝元狩五年（公元前118年），设置了丞相司直，是行政系统内部的监察官员。虽然宫、朝官系统不同，但都共同负有监察中央与地方官的责任。丞相司直由皇帝任命，秩比二千石，在行使监察职权时，主要通过检查来往于丞相府的各类文书来纠举弹奏存在违法行为的行政官吏。

武帝征和四年（公元前89年）设置的司隶校尉，本因巫蛊之狱而起，是在皇帝要求下建立的，具有特种任务性质的监察官员。司隶校尉作为皇帝的亲信，持节，有一定的兵权，掌握中都官徒一千二百人，原初任务在“捕巫蛊，督大奸猾”，其后，其权力进一步发展，当发现朝廷官员有违法行为时，可以先对其进行抓捕，再向皇帝上书劾奏。司隶校尉后来更成为京畿地区的监察专官，负责着三辅、三河、弘农七郡的监察工作。不仅如此，司隶校尉还监察京师百官，丞相、御史大夫、宗室、外戚都在其监察范围内，表现出极大的权力。

西汉中央监察权力主要在御史府、丞相司直与司隶校尉手中。御史府是监察系统的主要职能机构，丞相司直隶属于丞相府，司隶校尉是皇帝的亲信官吏。丞相司直与司隶校尉的出现，使皇帝与丞相两极分享着中央监察权力，而拥有中央监察机构名义的御史府，成为皇权与相权斗争的主要场所。

中央监察权力三分天下，然所分并不均衡。御史府主司监察，有独立的监察机构，御史大夫位列上卿，地位尊崇。丞相司直是丞相府内监察官，地位居御史大夫下，在司隶校尉上，如《汉书·翟方进传》云：“故事，司隶校尉位在司直下，初除，谒两府，其有所会，居中二千石前，与司直并迎丞相、御史。”⁽¹⁾司隶校尉秩千石，比秩六百石的御史中丞禄秩地位更为高级。

就禄秩地位而言，御史大夫地位最高，其次是丞相司直，司隶校尉居后，御史中丞最低。但在中央监察系统的内部监察中，却从来不是以尊临卑的方式，恰恰相反，在这四者中，秩位卑微者拥有更高的监察权力，如据《旧汉仪》所称：“武帝时，御史中丞都司隶、司隶都司直、司直都刺史二千石以下至墨绶。”⁽²⁾在西汉政治活动中，常常出现司隶校尉劾奏御史大夫的事例。秦至西汉成帝绥和改制以前，中央监察权力三分天下，御史府是监察的主体机构，丞相司直是行政系统内监察官员，司隶校尉有着特殊的监察任务，属于特种监察范畴。

汉成帝绥和元年设置三公（丞相、大司马、大司空）官后，宰相制度出现了一系列的重要变化。在中央，御史府被废除，御史大夫改官为大司空，与撤除了将军号的大司马一道成为外朝的宰相。御史中丞所在的殿中兰台接管了御史府的中央监察职权，尚书开始分曹理事，职权不断扩张。司隶校尉在成帝时其职权则在不断缩小，出现了“丞相司直翟方进旬月罢免两司隶”的事件，至成帝元延四年，乃罢除了司隶校尉。至汉哀帝时，政局反复变动，曾一度恢复了御史大夫，重新设置了御史府，然不久之后，又重设三公官（大司马、大司徒、大司空），御史府仍难逃最终被废的命运。司隶校尉官复置，更名为司隶，隶属于大司空；丞相则更名为大司徒，丞相司直则跟着更名为大司徒司直，其监察权力也开始走下坡路。

东汉建立，有鉴于王莽篡汉的历史教训，为避免出现西汉末年外戚专权的局面，光武帝非常强调加强君主专制。首先，他创设了皇家制度：“后宫之家，不得封侯与政”，削夺了外戚的权力；接着，虽然以三公（太尉、大司徒、大司空）作为宰相，但“虽置三公，事归台阁”，在皇帝大力支持下，尚书台承担起皇帝主要秘书官的角色，主管着大量的文书工作，并逐渐侵夺着外朝宰相的权力。御史台则成为比较专门化的中央监察机构，御史中丞成为最高监察长官。司隶校尉的职权则得到进一步强化，恢复了原已丧失的皇帝使者的身份，具有了监察内廷外朝以及京畿地方的权力。尚书台、御史台与司隶校尉是光武帝加强君主专制的最重要的三类政治工具，它们都具有在朝廷上纠举劾奏的监察权力，尚书令、御史台与司隶校尉地位尊崇且特殊，在朝会当中，专席而坐，在当时被称为“三独坐”。

建武十八年（公元42年），光武帝罢省了司直官，中央监察权力由御史台、尚书台、司隶校尉三分天下。光武帝与明帝时注重防范公卿大臣，权纲总揽，“躬好吏事”。至明帝以后，东汉的制度建设已经相当成熟与完善了，各个职能部门之间分工逐渐明确，尚书台与外朝宰相机构一道，共同维护着国家政治活动的正常运作。

至章帝之后，随着内外政局的日趋稳定，尚书台、御史台与司隶校尉都能较好的发挥监察行政功能，皇帝不再需要事事独断，进行朝会的机会则逐渐减少。而且，章帝之后的皇帝上台时大都相当年幼，没有独立处理政务的能力。当皇帝无法正常处理各类政务的时候，处在内廷中的皇太后与外戚们则在宫内辅佐皇帝执政，成为造成东汉中期以后外戚权力扩张的重要原因。而联络着内廷与外朝政务畅通的尚书台，也被要求能够获得一定程度的自主性，以保证诏书律令的正常传达，这使得尚书台由秘书机构开始向决策机构发展。

尽管外戚可以利用皇帝年幼来扩展自身权力，但这种扩张是有一定限度的，其重要原因正是，外戚不能有效的掌握尚书台，章帝时发展了录尚书事制度，由外朝官太傅、太尉录尚书事，而排除了外戚，至汉和帝时期，录尚书事正式成为一类制度，帮助东汉皇帝们处理各类朝廷政务，而在内廷之中，随着皇帝逐渐成长，开始更多依靠宦官来制约外戚，外戚在内廷的地位受宦官威胁，形成了外戚与宦官交替专权的局面。司隶校尉有监察内廷的职权，它或成为外戚诛除宦官的政治工具，或成为宦官纠劾外戚的主要砝码，在东汉政治舞台上发挥着重要作用。

总之，秦汉中央监察权力不在御史机构一家之手，秦汉监察与行政经常混融在一起。秦至西汉，早期的宰相如丞相、太尉、御史大夫，后期的宰相如丞相（大司徒）、大司马、大司空，都具有监察百官行政的权力。主司中央监察的机构是御史府，行政系统内监察专官有丞相司直，特种监察则交给了司隶校尉。至东汉时，宰相仍然具有监察百官行政的权力，尚书台、御史台与司隶校尉都具有中央监察职权，其中，御史台成为专司中央监察的机构。这样，形成了秦汉中央监察体系的重要特点：中央监察权力分散，中央监察格局多元，彼此之间相互配合，努力维系着秦汉帝国政治活动的正常运作与行政效率。

【注释】

(1)《汉书》卷五四《翟方进传》。

(2)卫宏：《汉旧仪》卷上。

秦汉监察制度多元格局研究

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