秦汉监察制度史研究：尚书机构与管理体系

第二节　秦汉的尚书机构

一、西汉尚书员与领尚书事

尚书本是小官，战国已有设置。秦汉时尚书隶属于少府，少府是皇帝重要的私府，掌握着皇室日常生活所需的主要经济来源。据《汉书·百官公卿表》记载：“少府，秦官，掌山海池泽之税，以给共养，有六丞。属官有尚书、……初置尚书，员五人，有四丞。”⁽²⁰⁾秦朝尚书是皇帝身边传递文书的小官，据李吉甫《唐六典》的记载：“（秦时），天下之事皆决丞相府，置尚书于禁中，有令、丞，掌通章奏而已。汉初因之。”⁽²¹⁾祝总斌先生解释了尚书有关“通章奏”的职能情况：

所谓通章奏，大概便是指各类奏请、言事文书送入宫内后，先由御史中丞接收，检查是否有违法之后，再经尚书送交皇帝审批，并于审批后下达有关部门主要是丞相府、御史大夫寺执行（在下达文书中，有的需先交御史大夫寺起草诏令，再经尚书送皇帝阅定，用玺后，尚书予以登记，再下达御史大夫寺发往全国。⁽²²⁾

杜佑《通典》记曰：“秦时少府遣吏四人在殿中，主发书，谓之尚书。”⁽²³⁾其中，“殿中”一词让人想到汉朝御史中丞办事地“殿中兰台”，御史中丞通过文书检查是否有非法，经尚书送给皇帝审批，似比御史中丞更亲近于皇帝。据杨鸿年先生的看法，尚书比宫外官为近为内，比省内官则为远为外。⁽²⁴⁾在一则材料里更是证明了尚书主要活动在“殿中”———未央宫前殿。又据《后汉书·左雄传》记载：

雄又上言，请自今孝廉，年不满四十不得察举，皆先诣公府，诸生试家法，文吏试笺奏，副之端门，练其虚实，以观异能，以美风欲，有不承科令者，正其罪法，若有茂才异行自可不拘年齿。⁽²⁵⁾

杨鸿年先生考证了“副之端门”一句，认为“所谓端门就是代表尚书，就是指的尚书。”进而考证端门的位置，通鉴卷一三汉高后八年条：“代王即夕入未央宫，有谒者十人持戟卫端门。注曰：端门，未央宫前殿之正南门也。”可知端门乃宫之前殿之正南门，在殿中，和御史中丞所在的殿中兰台同在一处即未央宫前殿。尚书与皇帝关系近密，又是“通章奏”，负责在皇帝与丞相、御史大夫间传递文书的小官，在某些职能方面与侍御史相似。

尚书除了传递重要文书，还有保管文书的职能，如《汉书·灌夫传》说：

孝景时婴尝受遗诏曰：事有不便，以便宜论上。及系灌夫，罪至族。事日急，诸公莫敢复明言于上。婴乃使昆弟上书言之，幸得如见。书奏，案尚书大行无遗诏也，诏书独藏婴家，婴家丞封。乃劾婴矫先帝诏害，罪当弃市。⁽²⁶⁾

汉武帝时，窦婴为救灌夫，称曾接受景帝的遗诏，有“便宜论上”之权，诏书藏在窦婴家中，由家丞封存。尚书保有诏底，于是从尚书那寻找汉景帝颁发诏书的存底，结果没能找到，证明窦婴是矫诏，要杀头问罪。从上述引文可知，至少在汉景帝时，尚书已具有保管文书的职能。另外，汉朝极重视“故事”，“故事”好像我们今天的案例，前一事件的处置办法，往往构成后一事件处理的参考办法，而尚书有保存故事的职责。如《汉书·史丹传》云：“（元帝）数问尚书以景帝立胶东王故事。”⁽²⁷⁾又如《汉书·元后传》：“成帝诏尚书奏文帝时诛将军薄昭故事。”⁽²⁸⁾

汉武帝锐意进取，鼓励上书言事，对外发动战争，“文书盈于几阁，典者不能遍睹”。汉初，丞相府、御史府是主要的文书主管机构，在武帝时努力集权于己，文书的重责压在了皇帝的身上。全国文书的增多，武帝在决策时需要大量文书进行参考，保管这些文书的主要机构丞相府、御史府距离太远，不利于及时的供应，与皇帝亲近的尚书更多的承担二府保管文书资料的工作。而另一方面，文书的增多，光靠武帝一人应付不来，武帝开始将朝廷按空间位置及职责的不同区分为中朝、外朝。丞相为首在宫外办事的公卿百官被称为外朝官；而以大司马为首，辅助皇帝作出决策，为皇帝服务的官员称为中朝官，在中朝官中，选派专人负责帮助审阅日常文书，提出建议，供皇帝参考。如《宋书·百官志》云：“汉武帝世，使左右曹、诸吏分平尚书奏事。”⁽²⁹⁾“平”有“治”、“正”之义，亦即“评”，指对这些文书先进行评议，左右曹、诸吏评议的文书都是由尚书在殿中接收并负责上传的，尚书在中朝、外朝之间起着沟通桥梁的作用。而这种“平”尚书奏事，在汉昭帝时，被辅政大臣霍光发展成为了领尚书事制度。

领尚书事即处理尚书所收文书之意。⁽³⁰⁾《晋书·职官志》云：“案汉武时，左右曹、诸吏分平尚书奏事，知枢要者始领尚书事。”⁽³¹⁾昭帝时的领尚书事制度，沿袭于汉武帝的平尚书制度。与平尚书事不同的是，领尚书事都由中朝官的领袖如大司马来担纲，他们是握有辅政之任的重臣，霍光是第一个担任领尚书事的人，辅佐皇帝审批尚书所接收上来的各类文书，因此，领尚书事具有审决权，霍光正是利用昭帝年幼，自己担当辅政的机会，通过文书上下，指挥并操纵国家政务运作，领尚书事是代表皇帝行使权力，与平尚书事只有建议权不可同日而语。在某种程度上说，带有领尚书事职衔的人物，在分割着原本属于皇帝独立的决策权。如《汉书·魏相传》记载：“故事，诸上书者皆为二封，署其一曰副，领尚书者先发副封，所言不善，屏去不奏。”⁽³²⁾

汉昭帝时，霍光发展了领尚书事制度，权力极大，想要了解外朝官员的情况，则经常差遣尚书传达各类指令，并对外朝官员进行监察、质询和责问。尚书成为了皇帝的代表，如《汉书·梅福传》上书成帝说：“民有上书求见者，辄使诣尚书问其所言，言可采取者秩以升斗之禄。”⁽³³⁾皇帝不亲见吏民，吏民上书，尚书作为皇帝的代表，颇有“狐假虎威”之势。这也证明了尚书主管文书，是作为皇帝的秘书机构而存在的，尚书是皇帝身边的亲信之官，外朝官员必须重视尚书的作用。尚书也参与到官吏任命的事务之中，如《汉书·冯野王传》记载汉元帝时，“使尚书选第中二千石，而野王行能第一”⁽³⁴⁾。

汉宣帝时，由于领尚书事权力隆重，尤其表现在领尚书事“先发副封，所言不善，屏去不奏”上。霍光死后，宣帝亲政不久，便在魏相的建议下，废除了副封之制，据《汉书·魏相传》记载：“魏相因许伯白，去副封以防雍蔽。宣帝善之，诏相给事中，皆从其议。”⁽³⁵⁾宣帝并没有罢除领尚书事制度，而是亲自参与到对尚书文书的处理当中，“躬亲政，省尚书事”，限制领尚书事过度膨胀的职权。

汉成、哀之际，伴随领尚书事的发展，尚书的职权也在扩张，尚书传达皇帝责问，发展为按皇帝的意旨行使劾奏权，如在汉成帝时，尚书劾奏京兆尹王章，据《汉书·元后传》记载：“上使尚书劾奏章。”⁽³⁶⁾又如在汉哀帝时，尚书劾奏丞相王嘉，据《汉书·两龚传》记载：“尚书劾奏嘉……迷国罔上，不道。”⁽³⁷⁾

领尚书事与宰相在行使职能、发挥作用上并不相同，如领尚书事主要职能在帮助皇帝行使决策之权，而宰相制度的主要权力，体现在它的参与谋议之权和监察百官执行权上，在具体的行政领域发挥作用。在制度设计的层面上，领尚书事可以视作为皇帝行使决策权的参谋官，它是可以与宰相制度相互配合与制衡，在维持政治活动正常有效运转方面发挥作用。然而，领尚书事制度在实际的政治生活中，对皇权的侵夺非常严重，这与领尚书事的用人原则很有关系。“用领尚书事的，多为与皇帝关系亲密的外戚、师傅，往往亲而不尊；用为宰相的，多为资历深，威望重中，统治经验丰富的大臣，往往尊而不亲”⁽³⁸⁾。西汉中后期，主要担当领尚书事的人以外戚为主，如《群书治要》卷四五《昌言》的说法，“汉兴以来皆引母妻之党为上将，谓这辅政，而所赖以治理者甚少”⁽³⁹⁾。汉成帝时，时任大司马、大将军、领尚书事的外戚王风权倾一时，百官侧目。汉哀帝死后不久，外戚王莽扶立年幼的汉平帝，给自己一个重要的职任便是领尚书事。西汉末年，外戚专权局面严重，与外戚拥有领尚书事这一职官有着相当重要的关系。

二、两汉尚书分曹理事

尚书原是少府派遣到殿中传递、保管文书的小官，自汉武帝时，尚书设员四人，随着尚书职权不断增加，各职权间具体责任的分工成为尚书处理各类政事的迫切需要。据《后汉书·光武纪》注引《汉官仪》曰：

尚书四员，武帝置，成帝加一为五，有侍曹尚书主丞相、御史事，二千石尚书主刺史、二千石事，户曹尚书主人庶上书事，主客尚书主外国四夷事，成帝加三公尚书，主断狱事。⁽⁴⁰⁾

汉武帝时，尚书有员四人，而到了汉成帝时，尚书员额增加至五人，尚书开始分曹理事，各尚书之间有了比较明确的分工。此据《汉书·成帝纪》的记载：

（竟宁）四年春，罢中书宦官，初置尚书员五人。注引《汉旧仪》曰：尚书四人为四曹，常侍尚书主丞相、御史事，二千石尚书主刺史、二千石事，户曹尚书主庶人上书事，主客尚书，主外国事。成帝置五人，有三公曹，主断狱事。⁽⁴¹⁾

按祝总斌先生对这段文字的理解：“尚书经过武帝以来长期演变，到成帝时开始分曹，确定曹名和职掌，却很有可能。这也就是说，上面那句话的“初”字，着眼点在描述分曹上。”⁽⁴²⁾那么，在汉成帝时，尚书究竟是分为四曹还是五曹呢？按照《后汉书·百官志三》的说法：

尚书六人，六百石。本注曰：成帝初置尚书四人，分为四曹：常侍曹尚书主公卿事；二千石曹尚书主郡国二千石事；民曹尚书主凡吏上书事；客曹尚书主外国夷狄事。世祖承遵，后分二千石曹，又分客曹为南主客曹、北主客曹，凡六曹。左右丞各一人，四百石。本注曰：掌录文书期会。左丞主吏民章报及驺伯史。右丞假署印绶，及纸笔墨诸财用库藏。侍郎三十六人，四百石。本注曰：一曹有六人，主作文书起草。令史十八人，二百石。本注曰：曹有三，主书。后增剧曹三人，合二十一人。⁽⁴³⁾

尚书在成帝时的分曹应该只有四曹，即常侍曹、二千石曹、民曹和客曹，但汉成帝时尚书置员五人，四人分四曹，那还有一人干什么？《成帝纪》在“成帝置五人”后接下来说“有三公曹，主断狱事”，那么是不是在四曹外还有三公曹，则成帝时应该有五曹，而不是四曹了呢？有关成帝时置四曹、五曹之说，似能在《晋书·职官志》中找到答案：

至成帝建始四年，罢中书宦者，又置尚书五人，一人为仆射，而四人分为四曹，通掌图书秘记章奏之事，各有其任。其一曰常侍曹，主丞相御史公卿事；其二曰二千石曹，主刺史郡国事；其三曰民曹，主吏民上书事；其四曰主客曹，主外国夷狄事；后成帝又置三公曹，主断狱，是为五曹。后汉光武以三公曹主岁尽考课诸州郡事；改常侍曹为吏部曹，主迁举祠祀事；民曹主缮修功作盐池园苑事；客曹主法驾羌胡朝贺事；二千石曹主辞讼事；中都官曹主水火盗贼事，合为六曹，并令仆二人谓之八座。⁽⁴⁴⁾

由此材料，我们知道，汉成帝时尚书分曹分为两个时期，在第一期中，成帝罢中书宦者后，置尚书五员，其中一人为尚书仆射，剩下的四人分作四曹。在接下来的第二期里，成帝又置三公曹，这样从四曹变为五曹了。多数史家支持《晋书·职官志》的说法，如据《资治通鉴》卷七一魏明帝太和四年条注云：

汉成帝罢中书宦者，置尚书五人，一人为仆射，四人分为四曹，一曰常侍曹，二曰二千石曹、三曰民曹，四曰主客曹，后又置三公曹，是为五曹；光武改常侍曹为吏部曹，又置中都官曹，合为六曹，并令仆二人谓之八坐，后改吏部为选部，魏又改选部为吏部，又有左民、客曹、五兵、度支，凡五曹尚书左右二仆射一令为八坐。⁽⁴⁵⁾

诸史家存在最大分歧的地方，是东汉光武帝所设尚书六曹究竟指为哪六曹，如《后汉书·百官志三》的说法，尚书六曹为常侍曹、二千石曹（1）、二千石曹（2）、民曹、南主客曹、北主客曹。而《晋书·职官志》提出六曹则是：三公曹、中都官曹、吏部曹、二千石曹、民曹、客曹。《资治通鉴》赞成《晋书》的说法，其他还有《册府元龟》、《玉海》、《续后汉书》等等。《百官志》的看法是，光武帝在成帝第一期尚书四曹的基础上，发展成为六曹。而《通鉴》的看法是，光武帝在成帝第二期尚书五曹的基础上，发展成为六曹。与以上观点又有不同，按照《宋书·百官志》注引应劭《汉官仪》的说法：

应劭〈汉官〉云：尚书令、左丞，总领纲纪，无所不统，仆射、右丞，掌禀假钱谷。三公尚书二人，掌天下岁尽集课，吏曹掌选举斋词，二千石曹，掌水火盗贼词讼罪法，客曹掌羌胡朝？法驾出护驾，民曹掌缮治功作盐池苑囿。 ⁽⁴⁶⁾

又据杜佑《通典》卷二二，记载了东汉尚书诸曹分工情况：

后汉尚书五曹六人，其三公曹尚书二人（掌天下岁尽集课州郡）、吏曹（掌选举、斋祠）、二千石曹（掌中都官、水火、盗贼、罪法、亦谓之贼曹）、民曹（掌缮理、功作、盐池、苑囿）、客曹（掌羌胡相贺，法驾出则护驾。后汉光武分二千石曹及客曹为南主客、北主客二曹）。……后汉以六曹尚书并令仆二人，谓之八座。魏以五曹尚书二仆射一令为八座，宋齐八座与魏同。⁽⁴⁷⁾

又据《太平御览》注引《续汉书·百官志》的记载：

尚书秩六百石，成帝建始四年，罢中书宦官，置尚书员五人。一人为仆射，分为四曹，通掌图书秘记章奏，各有曹。常侍曹主丞相御史公卿事；二千石曹主刺史郡国事；民曹主吏民上书事；客曹主外国夷狄事；而成帝又置三公曹，主断狱，共为五曹。世祖又增三公为二曹，其一曹主岁尽课州郡事；改常侍曹为吏曹，主选举祠祝；民曹主缮治攻作盐池苑囿；客曹主法驾夷胡朝贺；二千石曹主辞讼中都官主水火盗贼，与三公为六曹。⁽⁴⁸⁾

杜佑认为东汉尚书设有五曹，有三公曹、吏部曹、二千石曹、民曹、客曹，“汉光武帝时分二千石曹及客曹为南主客、北主客二曹”。如果理解为将二千石曹与客曹改置成南主客曹、北主客曹，那么光武帝所设之曹仍为五：三公曹、吏部曹、民曹、南主客曹、北主客曹，其尚书有员六人。若理解分二千石曹，再分客曹为南主客、北主客曹，那么光武帝所设之曹为七：三公曹、吏部曹、民曹、南主客曹、北主客曹、二千石曹（1）、二千石曹（2），那么有尚书八人，而杜佑《通典》后面说到“后汉以六曹尚书并令仆二人，谓之八座。”第一种理解不符合“六曹尚书”之说，第二种理解则不符合“八座”之数。

在《宋书·百官志》引应劭《汉官》提及“三公尚书二人”，并没有说三公曹被拆分为两曹了。《通典》也承认三公曹只是设尚书二人，而没有拆分。而在《太平御览》引《续汉书·百官志》的说法，则认为“又增三公为二曹”，它将三公曹一分为二，加上四曹，达到了六曹尚书之数。这尚书六曹为：吏部曹、二千石曹、民曹、客曹和两三公曹。两三公曹，一掌诏狱、一掌岁尽课州郡事。

关于汉光武帝将尚书分曹的争论。在秦蕙田撰《五礼通考》卷二一七《嘉礼》九十《设官分职》中有记载：

蕙田案后汉六曹尚书，志但云世祖分二千石曹，不言所分为何名。应劭以为三公曹二人，吏曹（即常侍曹，亦曰选部）、二千石曹（亦曰贼曹），民曹，客曹各一人。蔡质《汉仪》杜佑《通典》亦同。然则六尚书实止五曹耳。晋志又云：后汉因前汉五曹，更加中都官曹，为六曹。杜佑驳之云：据应劭汉官称二千石曹，主中都官事，则不应更有中都官曹。诸说纷纷，迄无定论，今案应劭汉官有三公曹之名，而前汉无之，则三公曹为光武所立。⁽⁴⁹⁾

有关汉光武时尚书六曹的设置，形成三派之间不同的看法，争论的焦点主要集中在以下几个问题上，（1）二千石曹究竟有无分曹？（2）有无南主客、北主客曹？（3）三公曹是一曹两尚书，还是直接分为二曹？（4）中都官曹是否存在？（5）哪些真正属于汉光武帝时分曹内容，哪些属于东汉中后期分曹内容？

常侍曹改为吏部曹，有关吏部尚书的内容，史料中常有出现，如《后汉书·董卓传》记载：“卓素闻天下同疾阉宦，诛杀忠良及其在事，虽行无道，而犹忍性矫情，擢用群士，乃任吏部尚书汉阳周珌，侍中汝南伍琼，尚书郑公业，长史何颙等。”⁽⁵⁰⁾二千石曹在《续汉书》中“主辞讼中都官主水火盗贼”，《通典》中则去掉了中都官后的“初”字，改称二千石曹职掌中都官、水火、盗贼、罪法，从《晋书·职官志》可以看出，原来二千石曹的职能被拆分成两部分，分属于二千石曹（主辞讼）和中都官曹（主水火、盗贼），从这里可以设想，汉光武帝分二千石曹时，是否所分正是二千石曹与中都官曹？加上客曹被分为南主客曹，与北主客曹，那么这时候尚书六曹指的是：六曹为吏部曹（由常侍曹改）、二千石曹、中都官曹、民曹、南主客曹、北主客曹。而有关南、北主客曹、中都官曹的情况，并没有进一步的材料来证明它的存在，史书上留有痕迹，在后面的史料里却不出现，这极可能是由于设置时间较短，又经过了一次重要的调整。

汉光武帝调整的关键在于又将南、北主客曹，恢复为客曹，而将西汉成帝置五曹时的三公曹移植到六曹尚书之中，这样形成的尚书六曹指：吏部曹、中都官曹、三公曹、二千石曹、民曹、客曹。根据《后汉书·陈忠传》的记载，东汉确实设置有三公曹，并主断狱事。对尚书分曹的调整并没有停止，在东汉中后期，中都官曹可能又被省并至二千石曹之中，而三公曹因为职任的增加，增设了尚书一员，这就是三公尚书二人，这也是《通典》所说的“后汉尚书五曹六人”之说，此时尚书分立五曹：吏部曹、二千石曹、民曹、三公曹（2人）、客曹。而《太平御览》所记尚书六曹可能是更晚近的事情。这时候所立尚书六曹：吏部曹、二千石曹、民曹、客曹和两三公曹。虽然不知道汉光武时分曹的具体情况，但尚书职掌逐渐按任务性质进行分工，表现得越来越专业化却是事实。

三、东汉尚书台及录尚书事

光武帝建立东汉，吸取西汉末年皇帝大权旁落，政不由己的教训，着力发展君主专制中央集权政体，权纲独断，防范着大臣可能出现的专权。汉光武帝“政不任下，虽置三公，事归台阁，自此以来，三公之职，备员而已。章怀注：台阁，谓尚书也”⁽⁵¹⁾。正是由于光武帝“政不任下”，不相信公卿大臣可以将具体政事处理好，往往将各种原本属于三公的政务独揽于一身。要将大权集中，又不得不依靠身边具体的机构。尚书机构自西汉成帝分曹理事起，随着职权不断地增多，其机构本身也经历了不断地发展，到光武帝时，又将四曹扩大至六曹，各曹之间有具体的职掌，分工也更加明细，尚书机构有了自己各级属官，丞、侍郎、令史等，尚书机构在东汉初年即得到强有力地发展。

东汉的尚书机构称为尚书台，《资治通鉴》卷四八“东汉和帝永元六年条”云：“帝以尚书令江夏黄香为东郡太守，香辞以典郡从政才非所宜，乞留备冗官，赐以督责小职，任之宫台烦事，帝乃复留得为尚书令。注：宫谓宫中，台谓尚书台也。”⁽⁵²⁾又如《后汉书·袁绍传》记载袁绍征讨曹操所发檄文：“坐召三台。”注引《晋书》曰：“汉宫尚书为中台，御史为宪台，谒者为外台，是谓三台。”⁽⁵³⁾杨鸿年先生认为“两汉尚书所以称台，可能是因为尚书官署以内有台的建筑，因建筑的特征，遂移为官署之名称”⁽⁵⁴⁾。而根据御史中丞所居在“殿中兰台”，前述尚书也主要活动于“殿中”，殿中前已指出是为未央宫前殿，即所谓皇帝的朝宫。而兰台在前殿之中，作为前殿的一部分，尚书会不会也设置在前殿当中，尚书台也作为前殿的一部分呢？笔者认为是存在这种可能的。前殿是皇帝的朝宫，是皇帝与公卿百官政治活动的主要场所，兰台所部侍御史监察着百官朝仪，尚书则负责上下文书的传递，兰台与尚书台都有保存文书的职能，兰台在殿中执法，与皇帝关系近密的尚书台没有理由跑在殿外处理各类文书，这也不利于向皇帝提供各类文书参考。

尚书台在东汉仍然以主管、保存文书为主要职事，自然也包括了对“故事”的保存，如据《后汉书·侯霸传》的记载：“建武四年，光武征霸，与车驾会寿春，拜尚书令，时无故典，朝廷又少旧臣，霸明习故事，收录遗文，条奏前世善政有益于时者，皆施行之，每春下宽大之诏，奉四时之令，皆霸所建也。”⁽⁵⁵⁾尚书令侯霸明习故事，使他能对光武的决策提出有益的参考，而诏书律令的起草工作，也是侯霸工作的部分，说明在光武帝时，尚书就已经具有起草诏书的权力。

汉光武帝时，尚书台的发展是来自皇帝本人对集权的需要，这种“躬好吏事”的习惯影响到了汉明帝时，《明帝纪论》曰：“日晏坐朝，幽枉必达。”而到了章帝以后，尚书台得到继续发展，发展的原因却与光武、明帝时不同，《后汉书·礼仪志中》注引胡广曰：“旧仪，公卿以下每月常朝。先帝以其频，故省，唯六月、十月朔朝，后复以六月朔盛暑，省之。”⁽⁵⁶⁾东汉政治稳定之后，皇帝进行朝会的机会却变得越来越少，而自章帝以后诸帝皆幼弱，原本由皇帝独立行使的决策权，改为由母后、外戚辅佐或代替幼帝行使，《后汉书·宦者列传》：“女主临政，而万机殷远，朝臣国议，无由参断帷幄；称制下令，不出房闱之间。”⁽⁵⁷⁾自秦以来，原则上皇权不可分割，没有代行皇帝权之说。母后、外戚虽执政，也不能临朝直接面对外朝公卿大臣，要处理与百官公卿的关系，在殿中管理各类文书的尚书是最好的工具。

西汉时，由中朝官员领尚书事或平尚书事，到了东汉时，则发展成为由皇帝任命太傅录尚书事，或以太傅和太尉共参录尚书事的制度。《晋书·职官志》对录尚书事形成过程有比较详细的叙述：

案汉武时，左右曹诸吏分平尚书奏事，知枢要者始领尚书事。张安世以车骑将军、霍光以大将军、王凤以大司马、师丹以左将军并领尚书事。后汉章帝以太傅赵熹、太尉牟融并录尚书事。尚书有录名，盖自熹、融始，亦西京领尚书之任。……和帝时，太尉邓彪为太傅录尚书事，位上公，在三公上，汉制遂以为常，每少帝立，则置太傅录尚书事，犹古冢宰总己之义，薨，辄罢之。⁽⁵⁸⁾

东汉有录尚书事之名，最早在汉章帝时，当时任命太傅赵熹和太尉牟融并录尚书事。到了汉和帝时，太傅录尚书事，其职权地位甚至超过了外朝的宰相，位上公，成为了一种正式的制度。汉章帝以后，诸帝皆幼，由太傅或太尉录尚书事，其目的在辅佐皇帝更好的行使决策权。由于尚书台联络内廷外朝，掌控着国家大权，伴随着它职权地位不断地扩张，尚书台也成为了国家大政方针的决策之地。要成为真正的当权者，纵使位居上公、三公，也必须得到录尚书事的职衔。太傅更多获得录尚书事的机会，是因为它位尊权轻，相比于掌握着实权的外朝宰相们，对皇权的威胁不算太大。

四、东汉尚书台地位与职权

秦代建立了三公九卿的政体。三公府是朝廷最高政务机构，九卿是中央九个部门的长官，但九卿中有许多是专门为皇帝日常生活服务的机构，这些皇帝私人机构与行政机构混合在一起，因此，当时许多的官员既是行政官员，同时又是皇帝的秘书人员。彼此界限划分并不明确，而这正是秦汉政治制度的一个重要特点。

为皇帝处理日常事务的秘书官，大致可分成两类，一类是给皇帝作参谋的秘书官，包括博士、给事中、侍中等，这些职官出入皇宫内廷，为皇帝出谋划策，为皇帝行使决策权提供建议。另一类则是处理文书事务的秘书官，包括尚书、太史令。尚书是比较纯粹的皇帝秘书官，据杜佑《通典》的记载：“秦时少府遣吏四人在殿中，主发书，谓之尚书。”⁽⁵⁹⁾尚书的地位在当时并不高，只管理着殿内文书的收发，起着传递文书的作用。太史令是秦汉史官，负责录事，编纂史书，地位也不高。而隶属于御史府的侍御史们，主要也在殿中活动，也是与文书打交道的官员，与尚书传递文书不同，他们掌管文书，知晓法律，为皇帝起草重要的诏书律令。在秦至西汉成帝绥和元年以前，御史府是主要的文书管理机构，御史大夫最重要佐官御史中丞，掌管图书秘籍，在殿中兰台，领有侍御史，围绕着文书展开工作，是这一时期主要的秘书机构。

秦至西汉成帝绥和元年改制以前的三公府指丞相府、太尉府、御史府（或称御史大夫寺），丞相府是最高行政机构，太尉府是主管军事的机构，与前两府相比，御史府主管什么要下定义显得困难，御史府长官御史大夫职掌副丞相，有行政的职能，而御史府主要职责在监察，是中央最高监察机构，另外，它还有特殊的身份，御史府还承担着皇帝秘书的工作，我们也可以把御史府看做是皇帝主要的秘书机构。

秦至西汉御史府在朝廷中将监察、行政、秘书三个政治角色融于一身，这使得御史府充当起皇帝与公卿百官联系与沟通的角色。西汉御史府被视为皇帝的秘书机构，主要在于它对文书的管理和掌握，它主管着公卿百官和一般吏民给朝廷的各类文书，掌管着版籍、地图、法律等重要的文书档案，并帮助皇帝处理各类临时特殊的事务。从这些政治职能上说，“御史府相当于中央政府的办公厅，而御史大夫则相当于皇帝的秘书长或办公厅主任。”丞相是最高行政长官，依靠诏书、命令行使职权，有议政权，并监督公卿百官政务的执行，是律令体制的产物，而不是皇帝的私府。御史大夫身份的特殊性，使御史府既作为皇帝的私府，又是丞相府重要的辅助机构，而监察则联系着皇帝与丞相府两头。

西汉成帝绥和元年设置三公官，御史府被罢除，御史大夫改官大司空，建立独立的外朝行政机构———大司空府，作为外朝的宰相，处理着行政事务；御史府的中央监察职能为以御史中丞为领导的殿中兰台所承担，西汉末至东汉，发展成为最高监察机构———御史台，而成帝时，也是尚书机构的发展时期，尚书分曹理事，扮演着原本属于御史府的秘书机构的角色，虽然历经哀、平、王莽时期，三公之制也经历了多次反复，但到了东汉光武帝时，正式确立了三公之制，尚书台正式建立，职权得到大发展，御史台的地位也得到进一步巩固，尚书令、御史中丞与司隶校尉取得了“三独坐”的尊崇地位。

东汉光武帝躬亲政事，明帝沿袭了这种政事作风，而从汉章帝以后，皇帝参加朝会的时间逐渐减少，再加上诸帝皆幼，皇太后、外戚在内廷辅政，皇帝与皇太后极少接见公卿百官，政务决策执行主要通过诏令下达，尚书台主管着各类文书事务，负责诏令起草及下达，而这部分工作在西汉时属于御史府，而且，只有经过尚书台起草、下达的诏令才具有效力。如，灵帝初，外戚窦武在窦太后及太傅陈蕃的支持下，欲悉诛宦官，宦官挟持灵帝，关闭禁门，胁迫尚书，令其起草诏令。此事《后汉书·窦武传》有记：

武既辅朝政，常有诛翦宦官之意，太傅陈蕃亦素有谋。……太后沉豫未忍，故事久不发。……时武出宿归府，典中书者先以告长乐五官吏朱瑀，瑀盗发武奏，骂曰：“中官放纵者，自可诛耳，我曹何罪，而当尽见族灭？”因大呼曰：“陈蕃、窦武奏白太后废帝，为大逆！”用夜召素所亲壮健者长乐从官史共普、张亮等十七人，歃血共盟诛武等。曹节闻之，惊起，白帝曰：“外间切切，请出御德阳前殿。”令帝拔剑踊跃，使乳母赵娆等拥护左右，取棨信，闭诸禁门，召尚书官属，胁以白刃，使作诏板。⁽⁶⁰⁾

所谓诏板就是书写诏文的竹板或木板。宦官胁迫尚书，使之作诏板，是因为诏书由尚书制作发下，尚书具有起草、下达诏令的权力。在这场宫廷政治斗争中，尚书在胁迫下起草并下达了诏令，这使得宦官能够很快控制了整个政治局面，宦官又劫持了窦太后，窦武失去了最后的支持，被迫自杀。又据《后汉书·杨震传》记载：

延光二年，（震）代恺为太尉。帝舅大鸿胪耿宝荐中常侍李闰兄于震，震不从。宝乃自往候震曰：“李常侍国家所重，欲令公辟其兄，宝唯传上意耳。”震曰：“如朝廷欲令三府辟召，故宜有尚书敕。”遂拒不许，宝大恨而去。⁽⁶¹⁾

由材料可知，杨震在大鸿胪耿宝搬出“唯传上意耳”，仍然拒绝了耿宝推荐李闰之兄当官的要求，理由很充分：没有得到尚书机构下达的皇帝敕令，三府（太尉、大司徒、大司空）不予辟召。这里，宰相只承认代表皇帝意旨由尚书下达的敕的有效性。

尚书围绕着文书管理展开工作，由保管故事发展出了草诏之权，由传递文书转而发展成控制文书的传递，更进一步，尚书又发展出了多项职权，陈树镛《汉官问答》曰：大臣有罪则尚书劾之（《王章传》），天子责问大臣则尚书受辞（《黄霸、王嘉传》），选第中二千石则使尚书定其高下（《冯野王传》），吏追捕有功，则上名尚书因录用之（《张敞传》），刺吏奏事京师则见尚书（《陈遵传》）。杨鸿年先生解释了尚书拥有如此众多职权的原因：

尚书所主管的事务，为什么这样多呢？这因为尚书是君主的秘书机关（现代语），凡是君主管得到的事，或受君主的特命，或出于自己的主动，尚书都可以管，从而尚书所主管的事务，也就极为广泛了。⁽⁶²⁾

东汉尚书台取代秦至西汉御史府秘书机构的位置，并没有停步不前，又进一步发展了职权。

尚书在东汉已经形成集议制度和谏争制度。如《后汉书·朱晖传》记载了一次章帝时尚书们对解决国家财政问题的集议与谏争：

是时谷贵，县官经用不足，朝廷忧之。尚书张林上言：谷所以贵，由钱贱故也。可尽封钱，一取布帛为租，以通天下之用。又盐，食之急者，虽贵，人不得不须，官可自鬻。又宜因交趾、益州上计吏往来，市珍宝，收采其利，武帝时所谓均输者也。于是诏诸尚书通议。晕奏据林言不可施行，事遂寝。后陈事者复重述林前议，以为于国诚便，帝然之，有诏施行。晖复独奏……帝卒以林等言为然，得晖重议，因发怒，切责诸尚书。晖等皆自系狱。三日，诏敕出之。曰：国家乐闻驳议，黄发无愆，诏书过耳，何故自系？晖因称病笃，不肯复署议。⁽⁶³⁾

祝总斌先生认为尚书的这些集议制度，来自在皇帝作出最后决策之前，而这与公卿大臣在事后的谏争不同，尚书的谏争权在西汉末的基础上进一步发展，保证了所下达的措施、政策有利于统治。这方面权力似已超出了秘书官员应该处置的职权范围，进入了行政领域。 ⁽⁶⁴⁾

尚书自西汉时已出现了主要针对外朝的劾奏制度，在东汉时这一职权得到进一步的发展。如《后汉书·乐恢传》记载有和帝时尚书仆射乐恢劾奏河南尹王调、洛阳令李阜与外戚窦宪勾结事：“恢劾奏调、追阜，并及司隶校尉。”⁽⁶⁵⁾如《后汉书·张陵传》记载桓帝时尚书张陵在大朝贺时对大将军梁冀的劾奏：“大将军梁冀带剑入省。陵呵叱之令出，……即劾奏冀，请廷尉论罪。”⁽⁶⁶⁾这些都是尚书台拥有纠举台外官吏权的显例。尚书台还有监察的职权，在东汉，尚书令与御史中丞、司隶校尉取得了三独坐地位，也有强调他们监察纠举之权的意思。

东汉的尚书台，几乎渗透到朝廷的一切权力中，不仅原属宰相机构的许多职权转移至尚书手中，而且九卿分职管理的一些具体职权亦被尚书诸曹逐渐侵夺。劾奏公卿百官及外戚等属于监察事务，劾奏权加上前面的议政权，在某种程度上与三公的职权相当了，那么尚书台是否在当时开始取代了三公的地位呢？祝总斌先生认为尚书与三公虽然存在着权力的争夺与消长，但基本上是相互配合的，目的在于保证封建统治机器更有效地运转。

在皇帝与三公疏远，不常见面的情况下，尚书已从西汉宫中单纯传递文书，仅由领尚书事辅政的机构，发展成除录尚书事外，全体尚书全都不同程度地参与某些谋议，进行谏争，实等于辅政的机构。而三公的参与谋议、决策之权虽日益受到侵犯甚至严重侵犯（不仅尚书，更主要是外戚、宦官），但制度上始终保存着，未被废除，因而继续得以参与某些重大政事的谋议和决策，特别是仍握有日常统治事务中对百官监督、考核、年终受计、奏行赏罚等权力，在这方面尚书干预不多（尚书多半是“承旨”对某些特殊情况进行劾奏）。所以三公、尚书，基本上是配合的。⁽⁶⁷⁾

从东汉开始，原来混融在御史府这一机构中的行政、监察与秘书职权产生分化，御史府的职权角色一分为三，分别赋予了三个主要的政务机构：大司空府、御史台、尚书台。大司空府主要负责外朝行政工作，御史台主要承担着对官员进行监察的工作，尚书台接过了皇帝秘书的角色，成为皇帝的秘书机构。在三者之中，尚书台距离皇帝最为近密，联络着内廷与外朝的政治活动，控制着官僚政治最重要的文书制度，而其职权仍在不断的扩展，随着它在官僚政治中的地位不断攀升，在秦汉以后的历史中，尚书台开始逐渐取代了三公的地位，最终形成为名副其实的宰相机构。

五、秦汉尚书系统属吏

秦至西汉前期，尚书的职权还只是在收发文书和传达记录章奏，是一种技术性、事务性的工作，尚书系统的组织比较简单，后来随着尚书权力的日益加强，其机构也逐步扩大，到东汉时期，尚书台正式成为皇帝的秘书机构，并有向中央政府方向发展的趋势。

从秦朝开始，尚书已设置有了四种职官，据《宋书·百官志》记载：“秦时有尚书令、尚书仆射、尚书丞。”⁽⁶⁸⁾又如元人马端临《文献通考》的记载：“秦时少府遣吏四人，在殿中主法书，故谓之尚书。”⁽⁶⁹⁾据此可知，秦朝尚书官分四种：尚书令、尚书仆射、尚书丞和尚书。秦时尚书系统没有独立的办事机构，隶属于少府，在殿中活动，是皇帝的亲信之官。

秦朝尚书各级官员的地位都不高，尚书令是尚书系统的最高长官，但其禄秩仅六百石。汉武帝时，以宦官担任尚书令，称中书谒者令，简称中书令；昭、宣帝时，尚书职兼用文人与宦官。尚书令一职，若用宦官称中书令，用士人则称尚书令。成帝以后，罢除中书宦官，专用士人，尚书令的名称得以确定下来，并一直沿用到东汉。据《续汉书·百官志三》记载：“尚书令……两汉所置，武帝用宦者，更名中书谒者令，成帝用士人，复故。”⁽⁷⁰⁾东汉光武帝时，尚书令的职权地位都大大超过西汉，应劭《汉官仪》记载：“尚书令主赞奏，总典纲纪，无所不统，秩千石。故公为之，朝令不（下）陛奏事，增秩二千石。”⁽⁷¹⁾东汉光武帝还下特诏，在朝分时，尚书令、御史中丞、司隶校尉专席独坐，京师号“三独坐”。

秦朝设有尚书仆射，是尚书令的重要副官，汉成帝时，尚书分曹理事，置尚书五人，一人为尚书仆射，其他四人四曹，各有具体的职掌与分工。而尚书仆射主持领导着四曹尚书的工作，是四曹尚书的负责人。东汉时分置左右两仆射。由仆射来启封各类文书，作为尚书令副手，在尚书令不在时，尚书仆射代行它的职权。东汉，尚书仆射在尚书台有着重要的地位和作用，既辅佐尚书令管理尚书台全面的工作，又能够论列诸尚书劾奏谁是谁非，并提出自己不同的意见。尚书仆射虽然是尚书令的属官，但尚书令的奏议不合理时，尚书仆射可以联合其他尚书进行驳斥，同时还具有监察公卿百官和谏诤皇帝的职权。

秦朝在尚书令、仆射之下，还设有尚书丞一人，到了成帝时，尚书丞员额增至四人，东汉光武帝时，设有尚书左右丞各一人，禄秩四百石，有关左右丞的职掌，在《后汉书·百官志三》记载有：“本注曰：掌录文书期会。左丞主吏民章报及驺伯史。右丞假署印绶，及纸笔墨诸财用库藏。”⁽⁷²⁾总的来说，尚书丞的作用主要体现在对尚书台中日常各种具体事务的管理上。

秦有尚书四人，在殿中负责传递文书，西汉成帝时，尚书分曹理事，开始时四人四曹，后增加了三公曹，则成为五曹尚书。东汉光武帝时尚书增加为六曹六人，每一尚书主管一曹事务，是曹的负责人，因为职任重要，六曹尚书与尚书令和仆射在东汉时即称为“八座”，而隋唐时期的吏、户、礼、兵、刑、工六部也是从六曹尚书发展而来。

西汉时设置有尚书郎，如《晋书·职官志》云：“尚书郎，西汉置，四人。”⁽⁷³⁾地位仅次于丞，又称尚书侍郎。东汉尚书台建立后，尚书郎员额激增，从西汉的四人发展到三十六人。据《后汉书·百官志三》记载：“侍郎三十六人，四百石。本注曰：一曹有六人，主作文书起草。”⁽⁷⁴⁾东汉尚书郎分在六曹，每曹六人，主要职责是起草各类文书，尚书郎是诸曹尚书处理曹务的重要辅佐。随着尚书职权地位不断扩大，担任尚书郎的人选前后也有了变化，《后汉书·百官志》尚书令史条注引《决录》曰：“故事，尚书郎以令史久缺补之。世祖始改用孝廉为郎。”⁽⁷⁵⁾令史属于吏职，补选尚书郎是顺理成章的事情，而东汉光武帝时，尚书郎有了起草诏书的权力，需要具有更高知识的人才，开始用孝廉来担任尚书郎的职务，东汉初期，孝廉并不乐意担任尚书郎，而接下的时期，孝廉担任尚书郎的现象越来越多，而且对孝廉担任尚书郎的要求也越来越高。

东汉时增设了尚书令史，如《宋书·百官志》说：“汉东京，尚书令史十八人。”⁽⁷⁶⁾而据《后汉书·百官志三》本注曰：“曹有三，主书。后增剧曹三人，合二十一人。”⁽⁷⁷⁾则东汉有尚书令史二十一人，也分曹处理具体事务，令史是尚书台中地位比较低的一级官吏，但地位似比御史台的令史更高。关于尚书令史，如《唐六典》卷一《尚书都省》引应劭《汉官仪》记载有：“能通仓颉史篇，补兰台令史，满岁补尚书令史，满岁为尚书郎。出亦与郎同，宰百里，郎与令史分职受书。”⁽⁷⁸⁾尚书令史虽然就地位而言，低于尚书郎，但能与尚书郎分职，在职任上与尚书郎相差无几，出外，都能“宰百里”。尚书令史的主要工作还在对各类文书的处理上。

【注释】

(1)《汉书》卷一九上《百官公卿表》。

(2)祝总斌：《两汉魏晋南北朝宰相制度研究》，中国社会科学出版社，1990年。

(3)《汉书》卷七四《丙吉传》。

(4)《汉书》卷八《宣帝纪》。

(5)《汉书》卷九《酷吏·田延年传》。

(6)《汉书》卷九〇《杜延年传》。

(7)《汉书》卷五四《翟方进传》。

(8)《汉书》卷一九上《百官公卿表》。

(9)祝总斌：《两汉魏晋南北朝宰相制度研究》，中国社会科学出版社，1990年。

(10)《汉书》卷四七《孙宝传》。

(11)《汉书》卷五四《翟方进传》。

(12)祝总斌：《两汉魏晋南北朝宰相制度研究》，中国社会科学出版社，1990年，第46页。

(13)卫宏：《汉官旧仪》卷上。

(14)《通典》卷二四《职官六》“御史台”条。

(15)《汉书》卷四二《鲍宣传》。

(16)《后汉书》卷五四《马援传附兄子严传》。

(17)《后汉书》卷三四《百官志一》。

(18)《后汉书》卷五四《马援传附兄子严传》。

(19)《后汉书》卷三四《百官志一》注引《献帝起居注》。

(20)《汉书》卷一九上《百官公卿表》。

(21)《唐六典》卷一《尚书都省》。

(22)祝总斌：《两汉魏晋南北朝宰相制度研究》，中国社会科学出版社，1990年。

(23)《通典》卷二二《职官四》“尚书省”条。

(24)杨鸿年：《汉魏制度丛考》，武汉大学出版社，2005年，第86页。

(25)《后汉书》卷五一《左雄传》。

(26)《汉书》卷五二《灌夫传》。

(27)《汉书》卷八二《史丹传》。

(28)《汉书》卷九八《元后传》。

(29)《宋书》卷三九《百官志上》。

(30)祝总斌：《两汉魏晋南北朝宰相制度研究》，中国社会科学出版社，1990年，第87页。

(31)《晋书》卷二四《职官志》。

(32)《汉书》卷七四《魏相传》。

(33)《汉书》卷六七《梅福传》。

(34)《汉书》卷七九《冯野王传》。

(35)《汉书》卷七四《魏相传》。

(36)《汉书》卷九八《元后传》。

(37)《汉书》卷七二《两龚传》。

(38)祝总斌：《两汉魏晋南北朝宰相制度研究》，中国社会科学出版社，1990年，第99页。

(39)《群书治要》卷四五《昌言》。

(40)《后汉书》卷一上《光武纪上》。

(41)《汉书》卷一〇《成帝纪》。

(42)祝总斌：《两汉魏晋南北朝宰相制度研究》，中国社会科学出版社，1990年，第92页。

(43)《后汉书》卷三六《百官志三》。

(44)《晋书》卷二四《职官志》。

(45)《资治通鉴》卷七一，“魏明帝太和四年”条。

(46)《宋书》卷三九《百官志上》注引应劭《汉官仪》。

(47)《通典》卷二二《职官四》“历代尚书”条。

(48)《太平御览》注引《续汉书·百官志》。

(49)《五礼通考》卷二一七《嘉礼九十》“设官分职”条。

(50)《后汉书》卷一〇二《董卓传》

(51)《后汉书》卷一上《光武纪上》。

(52)《资治通鉴》卷四八，“东汉和帝永元六年”条。

(53)《后汉书》卷一〇四《袁绍传》注引《晋书》。

(54)杨鸿年《汉魏制度丛考》，武汉大学出版社，2005年。

(55)《后汉书》卷五六《侯霸传》。

(56)《后汉书》卷一五《礼仪志中》引胡广注。

(57)《后汉书》卷一〇八《宦者列传》。

(58)《晋书》卷二四《职官志》。

(59)《通典》卷二二《职官四》，“尚书省”条。

(60)《后汉书》卷五九《窦武传》。

(61)《后汉书》卷八四《杨震传》。

(62)杨鸿年：《汉魏制度丛考》，武汉大学出版社，2005年。

(63)《后汉书》卷七三《朱晖传》。

(64)祝总斌：《两汉魏晋南北朝宰相制度研究》，中国社会科学出版社，1990年，第122页。

(65)《后汉书》卷七三《乐恢传》。

(66)《后汉书》卷六六《张陵传》。

(67)祝总斌：《两汉魏晋南北朝宰相制度研究》，中国社会科学出版社，1990年，第123页。

(68)《宋书》卷三九《百官志上》。

(69)《文献通考》卷五一《职官考五》，“尚书省”条。

(70)《续汉书·百官志三》。

(71)《宋书》卷三九《百官志上》注引应劭《汉官仪》。

(72)《后汉书》卷三六《百官志三》。

(73)《晋书》卷二四《职官志》。

(74)《后汉书》卷三六《百官志三》。

(75)《后汉书》卷三六《百官志三》，尚书令史条注引《决录》条。

(76)《宋书》卷三九《百官志上》。

(77)《后汉书》卷三六《百官志三》。

(78)《唐六典》卷一《尚书都省》引应劭《汉官仪》。