司隶校尉在秦汉监察制度中的发展

第一节　司隶校尉的发展

一、司隶校尉的设立

《周礼》有“司隶”这一官名，属秋官司寇，掌役使徒隶服劳役。然西汉时期，汉武帝所置司隶校尉，其设立的原因与一场重要的政治斗争有关。这场斗争的起因在巫蛊，所谓巫蛊是当时社会流行的一种迷信活动，认为通过一种施过巫术诅咒的木偶，可以给他人身体造成伤害甚至带来死亡。汉武帝时，宫廷中皇亲贵戚大多信奉巫术。武帝晚年体弱多病，怀疑有人用巫蛊诅咒自己，经常派出身边亲信充任绣衣使者，在宫内寻找可能危及自己的巫蛊。因此由巫蛊而引发的政治事件屡屡发生，如《汉书·武帝纪》记载：征和二年闰月，“诸邑公主、阳石公主皆坐巫蛊死”⁽¹⁾，而最大的巫蛊事件来自太子宫，绣衣使者江充出于政治目的，诬告太子刘据埋有巫蛊，发掘太子宫搜寻巫盅，以此为导火索，引起了太子的反乱，而最终结果是这场太子反乱，遭到了武帝的镇压，这在历史上又称为“巫蛊之祸”。巫盅之祸的经过，据《汉书·武帝纪》的记载：

（征和二年）秋七月，（桉）〔按〕道侯韩说、使者江充等掘蛊太子宫。壬午，太子与皇后谋斩充，以节发兵与丞相刘屈氂大战长安，死者数万人。庚寅，太子亡，皇后自杀。初置城门屯兵，更节加黄旄。御史大夫暴胜之，司直田仁坐失纵，胜之自杀，仁要斩。八月辛亥，太子自杀于湖。 ⁽²⁾

绣衣使者原是为逐捕群盗而设，其职权逐渐扩大，是武帝根据政治需要临时派遣的钦使。其职务上察中央大臣，下察地方刺史、郡守，拥有生杀大权。江充在汉武帝与太子之间扮演重要的角色，汉武帝亲信江充，而太子与江充却有私嫌，江充成功嫁祸太子，与汉武帝的疑心和太子刘据势力发展不无关系。

太子幼年时，汉武帝为太子精择良师，建“博望苑”，招揽辅助太子的人才。太子成年后，其周围形成了围绕在太子身边的“博望苑”政治集团，在许多政见上，太子与武帝存在分歧。太子势力的崛起，直接影响到汉武帝的皇权威信，而皇权正如前述，是不可以分割的。由政见分歧到个人心理的变化，父子间矛盾逐渐尖锐激化，在绣衣使者江充的挑拨下，一场政治斗争势所难免。

太子之死并没有带来巫蛊事件的平息，丞相、御史大夫等最高长官相继自杀，而谋反事件层出不穷。武帝征和四年，正式设立司隶校尉，其职责是“督巫蛊、督大奸猾”，由巫蛊引起的统治集团内部矛盾，在汉武帝后期表现得越来越强烈，司隶校尉设立最初的责任就是尽快平息事件，以期解决内部矛盾与危机。

司隶校尉，最初设立与绣衣直指这一使者地位有关。朱绍侯先生在《浅议司隶校尉初设之谜》中有所论述。文中首先考证一则材料的真实程度，从这则材料本身引出了几个主要的问题。这便是在《汉书·百官公卿表》记载的内容：

司隶校尉，周官（师古曰：以掌徒隶而巡察，故云司隶）武帝征和四年初置。持节，从中都官徒千二百人（师古曰：中都官，京师诸官府也。），捕巫蛊，督大奸猾，后罢其兵，察三辅、三河、弘农。（师古曰：督谓察视也）元帝初元四年去节，成帝元延四年省，绥和二年哀帝复置，但为司隶，冠进贤冠，属大司空，比司直。⁽³⁾

这则材料描述了司隶校尉的设立与演变过程。朱先生从其中总结出来的问题有三：一、据材料可知，司隶校尉是根据周代的司隶名而设置的官职。问题是，汉朝的司隶校尉的职务，与周代的司隶有哪些异同？二、司隶校尉的设置时间是在征和四年，设置的目的是“捕巫蛊，讨大奸猾”。问题是，征和四年是否出现了巫蛊事件？如果没有，司隶校尉设置的目的岂不落空？随之而来的司隶校尉的设置时间也就有了疑问。三、司隶校尉在汉朝职务、地位变化巨大的原因是什么？

首先要解决的问题是司隶校尉的设置时间，即问题二。朱先生利用《汉书·武帝纪》、《汉书·江充传》及与阳石公主巫蛊之狱、戾太子巫蛊之变有关人物的《传》，证实了巫蛊事件发生在征和二年，而不是在征和四年，而巫蛊事件中最活跃的人物担任绣衣直指使者的江充也在是年被杀。绣衣直指使者职务在巫蛊事件中起着重要作用，然而征和二年以后似乎销声匿迹了，而司隶校尉适时而起。由此联想：两种职官间是否存在演变的可能？朱先生回溯绣衣直指成立时间，对两种职官的职权进行类比，找出了重要的相似条件：如司隶校尉在设置之初同样具有使者性质。都有督察百官，捕巫蛊、治大奸猾及生杀之权，这些条件是其他职官（如御史中丞、丞相司直等）所不具备的。《北堂书钞》中一则材料进一步佐证了朱先生有关司隶校尉由绣衣直指使者演化而来的设想。据唐人虞世南《北堂书钞》中记载：

征和二年，阳石子（公）孙敬声，乃依《周礼》置司隶校尉，持节都督大奸猾事，复置其司，令董领京师、三辅、三河、弘农者。⁽⁴⁾

在这则材料中，司隶校尉的设置时间为征和二年，设置目的是治理巫蛊事件及督大奸猾事，与作者的设想相吻合。解决司隶校尉设置时间的问题，考证西汉司隶校尉职务设立与周代司隶的关系问题。《周礼·秋官》中说司隶的职务是“掌五隶之法”以“帅其民搏盗贼，役国中之辱事”，五隶指周代的五种奴隶，其中除罪隶是周代徒隶外，其他四种都是少数民族奴隶，而汉朝司隶校尉所领主是身份低贱的罪囚奴隶。在《汉书仪》中有证：“司隶校尉，武帝初置，后诸侯王贵戚不服，乃以中都中官徒奴千二百人属，为一校尉部刺史，督二千石也。”

司隶校尉创设之初，其地位不高，坐拥中都中官徒奴，可能有“役国中之辱事”的责任。而考察到西汉司隶校尉与周代司隶的关系，也在为作者论证司隶校尉与绣衣直指使者关系服务，在《汉书·戾太子传》中壶关三老茂对江充（绣衣直指使者）的评价是：“江充布衣之人，闾阎之隶臣耳，陛下显而用之，衔至尊之命。”⁽⁵⁾有关“隶臣”，作者的解释是“司隶之臣”也，地位低贱，得到皇帝的提拔，得以“衔至尊之命”。在巫蛊之祸整个事件当中，司隶校尉在当时的职责是督率在中央服役的徒隶一千二百人，从事捕蛊和督捕京师奸猾的工作。

在朱绍侯先生《西汉司隶校尉职务与地位的变化》一文中，主要解决前面提出的第三个问题，作者依据《汉书·百官公卿表》中有关司隶校尉的材料，将西汉司隶校尉职务及地位的演变划分成四个时期：一、武帝初设时期；二、武帝巫蛊之狱后至元帝初，罢司隶兵权，察三辅、三河、弘农时期；三、元帝初年四年去节，至成帝延元四年省司隶校尉时期；四、绥和二年哀帝复置司隶，属大司空时期。这篇文章接续着《浅议司隶校尉初设之谜》思路，探讨司隶校尉职权与地位变化的原因与内容，司隶校尉设立初始目的是担当皇帝控制公卿百官，控制皇亲贵族的工具。但从西汉司隶校尉总体发展来看，司隶校尉的地位在不断下降。从持节、领兵，到去兵、去节、再去校尉衔，由皇帝钦命使者，转属大司空。出现了由中央督察官向地方督察官发展的趋势。成为司隶校尉职权变化与地位下降，与皇帝对司隶校尉本身态度变化有重要关联。

二、西汉的司隶校尉

司隶校尉，汉武帝时设立，最初为中央官职。设立之初，禄秩比二千石。在巫蛊事件逐渐平息之后，司隶校尉督捕奸猾的职任不再显得那么重要了，于是武帝罢除了司隶校尉的兵权。兵权解除后，司隶校尉不再能率“中都官徒”直接逮捕、处置犯人，权威较巫蛊之狱时显然大大降低了。但此时的司隶校尉仍保有皇帝钦命使者的身份———持节，并赋予了司隶校尉新的职任，监察三辅、三河、弘农七郡地。

陈仲安先生认为司隶校尉由督捕官发展至监察官是一种必然：“武帝元封五年（前106年）初置十三州时，三辅、三河、弘农七郡并不属其中任何一州。御史中丞派刺史刺察诸州，此京畿七郡却没有明确的监察官。司隶校尉的设置，并由督捕专官改为监察专官，可以说是形势使然。”⁽⁶⁾司隶校尉改成监察专官，察京畿七郡，将京师长安城包括在内，司隶校尉因而具有纠弹中央百官之权。

不仅如此，司隶校尉的一项重要职任是对外戚势力的监察。如《汉书·盖宽饶传》云：“絜白公正，不畏强御……刺举无所回避，小大辄举，所劾奏众多。……公卿贵戚至长安，皆恐惧莫敢犯禁，京师为清。”⁽⁷⁾司隶校尉禄秩在丞相司直下，仅比二千石，却在班位时，列在中二千官之前，与丞相司直并迎丞相、御史大夫，反映了司隶校尉在这一时期的职权地位仍然相当重要。

司隶校尉在西汉中后期的发展逐渐呈现出衰落的趋势。最典型的例子是司隶校尉丧失了象征皇帝钦命使者身份的节。《汉书·诸葛丰传》中记载元帝初元四年（公元前45年）司隶校尉去节的情况：

（诸葛丰）擢为司隶校尉。……时侍中许章以外属贵幸，奢淫不奉法度，宾客犯事，与章有连。丰案劾章，欲奏其事。适逢许侍中私出，丰驻车举节诏章曰：“下！”欲收之。章迫窘。丰追之。许侍中因得入宫门，自归上。丰亦上奏，于是收丰节，司隶去节自丰始。⁽⁸⁾

司隶校尉持节，可以在案查获取官员不法证据后，先对官员进行抓捕，再向皇帝对其劾奏之。外戚许章“奢淫不奉法度”，时任司隶校尉的诸葛丰先欲收捕，许章逃入宫内，则不再属于司隶校尉监察的范围。诸葛丰再行劾奏许章，汉元帝袒护许章，更不满于诸葛丰欲行抓捕的行为，通过尚书令告诫诸葛丰说：“夫司隶者，刺举不法，善善恶恶，非得专也。”并不处分犯法的许章，反而收取诸葛丰的节，司隶校尉去节由此始。

司隶校尉去节后，行使职权时和其他监察官在监察程序上一样，只有先行案劾纠弹，由皇帝决定处置办法，不再能先行抓捕，再进行劾奏了。司隶校尉从去兵到去节，职权进一步缩小。但司隶校尉作为监察官员的身份变得更为纯粹了。

西汉成帝时，外戚王氏专权，司隶校尉地位进一步下降，时任丞相司直的翟方进奏免了司隶校尉陈庆。在另一事件中，司隶校尉涓勋认为司隶校尉“得奉使以督察公卿以下为职”，以不应受丞相司直的督察为理由，提出抗议，丞相司直翟方进再一次劾奏涓勋。汉成帝再一次站在翟方进一边，贬黜了涓勋。皇权与司隶校尉职权发展关系密切。司隶校尉职权、地位在西汉元、成二帝时有衰落之势，这与司隶校尉不能得到皇帝的有力支持有关。在西汉中后期，外戚权力日益扩大，与皇帝关系相比，外戚明显更胜司隶校尉，而当外戚专权时，司隶校尉难以发挥应有的抑制外戚权力的作用，而皇帝有时也不得不站在外戚一边。

那么按西汉故事，是不是该由丞相司直督察司隶校尉呢？《汉旧仪》如此说：“武帝时，御史中丞都司隶、司隶都司直、司直都刺史二千石以下至墨绶。”⁽⁹⁾又如杜佑在《通典》中的说法：“武帝时以中丞督司隶、司隶督丞相、丞相督司直、司直督刺史、刺史督二千石以下至墨绶。”⁽¹⁰⁾虽然秦汉监察系统并没有这种单线隶属关系，但司隶校尉似不在丞相司直督察范围内，而根据《汉旧仪》的说法，丞相司直还应在司隶校尉督察之下。

然而，丞相司直翟方进在旬月之间，罢免了两位司隶校尉，司隶校尉威权扫地。司隶校尉“察而不变”，不能改变当时官员贵戚的奢侈风气，如外戚成都侯王商“擅穿帝城，决引沣水”，典阳侯王根“骄奢僭上”，红阳侯王立“藏匿奸猾、亡命，宾客为群盗”。外戚不法行为原本都在司隶校尉监察职权范围内，时任司隶校尉的官员竟不敢过问，不能发挥其应有的监察功能，于是，在元延四年（公元前9年）二月，汉成帝干脆罢省了司隶校尉。

罢省司隶校尉不久，汉哀帝于绥和二年（公元前7年）复置，除去校尉衔，更名为司隶。司隶的禄秩得到提高，从比二千石上升到二千石，由“位在司直下”升到与丞相司直同等的地位，并冠以进贤冠。司隶仍为监察官，但从属于大司空府，需要对大司空负责，不再是独立处理监察事务和行使监察权的官员了。司隶校尉的角色因此发生变化，由于大司空府是一个外朝机构，司隶也自然成为外朝官员，远离了皇权政治的中心，也因此丧失了皇帝使者的身份。然从另一方面看，司隶虽隶属大司空，但并没有完全切断司隶与皇帝直接联系，司隶仍有直接向皇帝进行劾奏的权力，而从职权的角度看，司隶的权力似乎比元、成帝时有扩张的趋势。

尽管此时的司隶，其职权大不如此前，但是司隶的监察职任在大司空的翼护下，也发挥出了重要作用，如对外戚显赫的权势，在后期似又能比较成功地抑制了。绥和二年（公元前7年）四月丙午汉哀帝即位，“曲阳侯根前以大司马建社稷策，益封二千户”⁽¹¹⁾。地位似乎相对稳固，而司隶也刚复置不久，这年秋天，时任司隶的解光劾奏了曲阳侯王根和成都侯王况：“曲阳侯根……行贪邪，臧累钜万，纵横咨意……根兄子成都侯况……皆无人臣礼，大不敬，不道。”⁽¹²⁾而哀帝很容易就扳倒了这两个拥有实权的王氏外戚，如《汉书·哀帝纪》载：“秋，曲阳侯根、成都侯王况皆有罪，根就国，况免为罪人，归故郡。”⁽¹³⁾从这里也可以看出，汉成帝绥和元年设立的三公之制，给西汉的政局带来了怎样的变化。又司隶，甚至可以对皇帝后妃进行劾奏，如司隶解光劾奏赵昭仪悖逆事，其主要罪状在赵昭仪支持外戚干政上。

司隶校尉在西汉时被用作政治斗争的工具，“在哀帝之后，王莽已经掌权。由于在成、哀时期，曾经利用司隶校尉打击过外戚王氏势力，所以王莽掌政后，对司隶校尉不感兴趣。王莽除了对曾任过司隶校尉，并因打击王氏政敌傅氏，而被免为庶人的孙宝，起而重用为光禄大夫外，就再没有提过司隶校尉的事。孙宝有可能是西汉最后一位司隶”⁽¹⁴⁾。汉哀帝时，利用司隶打击外戚势力，外戚掌权之后，同样也能利用司隶校尉为自己谋取利益。

三、东汉的司隶校尉

刘秀起义反王莽，在更始政权里，刘秀曾担任司隶校尉一职，而这一职务为刘秀赢得了良好的政治声誉。此据《后汉书·光武帝纪上》的记载：

更始将北都洛阳，以光武行司隶校尉，使前整修宫府，于是置僚属，作文移。从事司察一如旧章，时三辅吏士东迎更始，见诸将过皆冠帻而服妇人衣，诸于绣镼莫不笑之，或有畏而走者，及见司隶，僚属皆欢喜不自胜，老吏或垂涕曰，不图今日复见汉官威仪，由是识者皆属心焉。⁽¹⁵⁾

刘秀颇受三辅吏士的重视，一方面与刘秀治军严整，受吏士爱戴有关；另一方面还在于刘秀有着司隶校尉的头衔。司隶校尉是西汉三辅、三河、弘农七郡监察官，在西汉后期监察区域逐渐发展为行政区划的过程中，司隶校尉俨然成为了京畿七郡的父母官。一个司隶校尉处理政务的好坏，直接影响到京畿吏士自身的安全和稳定，刘秀的政治作风，使七郡的僚属、老吏看到安定的信号，“由是识者皆属心焉。”而刘秀也在担任司隶校尉当中，看到了这一职务的重要性，在当上皇帝之后，他也非常重视司隶校尉这个职务。此据《后汉书·宣秉传》的记载：

更始即位，征（宣秉）为侍中，建武元年，拜御史中丞。光武特诏御史中丞与司隶校尉、尚书令会同并专席而坐，故京师号曰三独坐。⁽¹⁶⁾

建武元年，汉光武帝用特诏的方式确立了司隶校尉的地位。如据《东观汉记》记载：“司隶校尉与尚书令，御史中丞，朝会皆专席而坐，故京师号曰三独坐。”⁽¹⁷⁾在三独坐当中，尚书令是皇帝的秘书官，取代西汉的御史府处理各类文书，与皇帝关系近密，深受皇帝重用，以后更逐渐向宰相地位转化。御史中丞原属御史大夫，东汉以后巩固了御史台长官的地位，是监察系统的最高长官，因为在殿中兰台办事，与皇帝的关系也颇为近密。司隶校尉一开始便取得了与尚书令与御史中丞同等重要的地位，这与司隶校尉负责京师及京畿七郡的监察工作有很大关系，而三独坐的设置，其实也说明了上述三官与公卿百官在职能性质上的不同，东汉的尚书台、御史台及司隶校尉都负有监察的职责。

司隶校尉在东汉政权内权势赫赫，发挥着重要的作用。元代郝经在《续汉书》中对司隶校尉职权和地位有所论述：“光武复为司隶校尉，持节，察百官及京师、外郡，无所不纠，封侯、外戚、三公以下无尊卑，入宫，开中道，称使者。每会，后到先去。”⁽¹⁸⁾司隶校尉身份特殊，持节，称使者，使司隶校尉丧失了的钦命使者地位得到重新恢复，在纠弹百官时，直接向皇帝劾奏，与皇帝关系密切。监察职权广泛，既能在中央纠弹百官，又能在地方监察郡国。地位尊崇，与“封侯、外戚、三公以下”没有尊卑分别。

从各种朝廷礼仪中也能看出东汉司隶校尉权位的特殊，如蔡质的《汉仪》记曰：“司隶谒台廷议，处九卿上。朝贺，处公卿下，陪卿耻。初除，谒大将军，三公，通谒，持板揖。公仪，朝贺无敬。台如入宫对。见尚书持板，朝贺揖。”⁽¹⁹⁾朱绍侯先生在《浅议东汉司隶校尉在东汉的特殊地位》一文中解释了在廷议与朝贺时，司隶校尉班位及与中央主要官员间互行礼仪不同的原因：

以上的礼仪规定，既照顾到司隶校尉的职务特点，又考虑到司隶校尉官秩较低的实际情况。廷议是议政的地方，需要发挥司隶校尉‘无所不纠’的作用，所以位次就在九卿之上；进贺具礼仪性的集会，位次就以官秩高低划分，所以就在九卿之下。尽管如此，在公议、朝贺时，对三公仍是‘无敬’，以表示司隶校尉的尊严。按汉朝礼仪，由中央任命的官员，在接到任命状后，要谒见大将军和三公。谒见时需行跪拜礼，而司隶校尉则“持板揖”，即举举笏板、拱拱手表示敬意，以显示其特殊的身份。对于中朝官的尚书，入宫如对，见面时要持板，朝贺时则作揖。司隶校尉对官秩较低的尚书为什么反而礼仪偏重呢？因为尚书接近皇帝，也有弹劾百官的职责，尚书令又是“三独坐”之一，彼此当然要客气一些了。

直到西汉末年，司隶校尉虽然监察三辅、三河、弘农七郡地，但其主要的身份仍是中央监察官。到了东汉初年，司隶校尉的官员身份发生了变化，如据《后汉书·光武纪下》记载建武年间光武帝所下诏书云：“夫张官置吏所以为民也，今民众遭难，户口耗少，而县官吏职所置尚繁，其令司隶、州牧各实所部，省减吏员，县国不足置长吏，可并合者，上大司徒、大司空二府。”⁽²⁰⁾司隶校尉与州牧都被视为州一级地方的长官，隶属于大司徒、大司空二府。在光武帝罢州牧，置刺史后，司隶校尉列入了十三州之数。如《后汉书·百官志》所记建武十八年（公元42年）刘秀恢复刺史职务时，“复为刺史十二人，各主一州，其一州属司隶校尉。”⁽²¹⁾司隶校尉仍然活跃在洛阳京师之地，监察着京师公卿百官，具有中央监察官的身份，而另一方面，从皇帝所下诏书反映出来的情况，需要处理地方监察事务时，司隶校尉与州部刺史往往连称，司隶校尉也具有同州部刺史相似的地方监察官身份。

司隶校尉位尊权重，同时具有中央与地方监察官双重身份。这使得司隶校尉既可以参与到朝廷的行政监察活动中，又能在对地方监察上发挥积极的作用，因此，统治者非常重视司隶校尉的人选。司隶校尉在西汉哀帝时，已发展了纠弹皇帝后妃的权力，同时又把司隶校尉所具有的监察权力从宫外延伸到宫内，司隶校尉持节，甚至可以先行抓捕，再行劾奏。在东汉中期以后，随着宦官势力的不断发展，司隶校尉成为了外朝官中起着监察、抑制宦官势力发展的最为重要的力量。如据《后汉书·阳球传》记载有司隶校尉阳球劾奏并收捕宦官王甫等的经过：

时中常侍王甫、曹节等奸虐弄权，扇动外内。球尝拊髀发愤曰：“若阳球作司隶，此曹子安得容乎！”光和二年迁为司隶校尉，王甫休沐里舍，球诣阙谢恩，奏收甫及中常侍淳于登、袁赦、封、中黄门刘毅、小黄门庞训、朱禹、齐盛及子弟为守令者奸猾纵恣，罪合灭族；太尉段颎谄附佞幸，宜并诛戮。于是悉收甫、颎等，送洛阳狱，及甫子永乐少府萌、沛相吉。球自临考甫等，五素备极。萌谓球曰：“父子既当伏诛，少以楚毒假借老父。”球曰：“若罪恶无状，死不灭责，乃欲求假借邪！”萌乃骂曰：“尔前事吾父子如奴，奴敢反汝主乎！今日困吾，行自及也。球使以土窒萌口，棰朴交至，父子悉死杖下，颎亦自杀。乃僵磔甫尸于夏城门，大署膀曰：“贼臣王甫。尽没入财产，妻子皆徙比景。⁽²²⁾

司隶校尉阳球劾奏宦官王甫等“奸猾纵恣，罪合灭族”，收系人犯至洛阳狱后，还亲自主持了审讯，到最后甚至处决了王甫等人。司隶校尉在监察宦官方面具有如此巨大的权力，使得东汉后期的宦官都非常忌惮司隶校尉的职官。而在东汉平帝时，外戚何进欲诛灭宦官，乃将自己的得力干将袁绍提上了司隶校尉的位置，宦官在设计杀死何进后，首先要做的便是用亲信之人担任司隶校尉来替代袁绍。