秦汉监察制度发展与三公制度比较

第三节　东汉的御史合

一、绥和改制后的三公府

西汉成帝绥和元年（公元前8年），改置三公官，西汉御史大夫改官为大司空，御史府被废除，西汉三公前后的职衔、名号、身份、职权以及地位等都发生了非常重要的变化。祝总斌先生认为“两汉三公的发展，分为两个阶段。由西汉初至成帝绥和改制以前，是以丞相为主的阶段，三公地位与权力并不平等。成帝以后，经过改制，至东汉末，是地位与权力平等、鼎立的三公阶段”⁽¹⁰⁴⁾。前文论述了秦至西汉时期三公基本情况，在本节中，将重点论述成帝绥和改制后的三公内容。三公是秦汉的宰相，成帝绥和年间的改制行动，实际上是对秦汉宰相制度的一次重要改革，最早提议置三公官的是当时担任御史大夫一职的何武，何武向成帝奏言的内容在《汉书·朱博传》中有相当详细的记载：

初，汉兴袭秦官，置丞相、御史大夫、太尉。至武帝置太尉，始置大司马以冠将军之号，非有印绶官属也。及成帝时，何武为九卿，建言：“古者民朴事约，国之辅佐必得贤圣，然犹则天三光，备三公官，各有分职。今末俗之弊，宰相之才不能及古，而丞相独兼三公之事，所以久废而不治也。宜建三公官，定卿大夫之任，分职授政，以考功效。”其后，上以问师安昌侯张禹，禹以为然。时曲阳侯王根为大司马票骑将军，而何武为御史大夫，于是上赐曲阳侯根大司马印绶，置官属，罢票骑将军官，以御史大夫何武为大司空，封列侯，皆增奉如丞相，以备三公官焉，议者多以为古今异制，汉自天子之号下至佐史皆不同于古，而独改三公，职事难分明，无益于治乱。是时御史府吏舍百余区井水皆竭；又其府中列柏树，常有野乌数千栖宿其上，晨去暮来，号曰“朝夕乌”。乌去不来者数月，长老异之。⁽¹⁰⁵⁾

由材料可知，秦至西汉成帝绥和改制以前，丞相、御史大夫、太尉虽名三公，实际上并没有形成地位与权力平齐的三公制度。太尉官在汉武帝时已经被罢除，取而代之的是活动于内廷的大司马，大司马官衔名上又冠以各类将军之号，由外戚担任，在宫廷内辅政，没有印绶和官属，实际上退出了三公的队伍，已不再参与外朝宰相议政及监督百官行政的活动，时任宰相之职者，实际只剩下了丞相和御史大夫。御史大夫虽职任副丞相，然宰相的主要权力仍掌握在丞相手中，丞相权力不断发展，以至出现“丞相独兼三公之事”，这似乎也成为国家政务“久废而不治”的原因。“建三公官”的好处在于，重新通过“分职授政”，来分割过分集中的丞相权力，并由此来提升官员行政的效率。

成帝接受了御史大夫何武的建言，将宫内辅政外戚大臣王根的“大司马·骠骑将军”之职衔转官为外朝的“大司马”，赐以大司马印绶，并置有大司马官属，同时罢除了骠骑将军名号。又将御史大夫改官为大司空，封以列侯，将大司马和大司空的俸禄都增加到与丞相平齐的地步，经此措置，形成了权力地位平齐的三公官。有关大司空设置情况，有《后汉书·百官志》注引应劭《汉官仪》的记载：

绥和元年，置御史大夫官，法周制，初置司空。议者又以县道官狱司空。故覆加“大”，为大司空，亦所以别大小之文。⁽¹⁰⁶⁾

以“司空”为名者，除了县道官狱司空，还有宗正府属官都司空令丞、少府属官左、右司空，水衡都尉属官水司空，除了职掌水土之事，还掌刑狱事。如《后汉书》颜师古注宗正之属官都司空，引如淳曰：“律，司空主水及罪人。贾谊曰“输之司空，编之徒官。”《汉书·陈咸传》颜师古注曰：“司空，主行役之官。”《史记·魏其武安侯列传》曰：“使御史簿责魏其……欺谩。劾系都司空。”置三公官后，大司空成为职司土木工程、刑狱及罪徒劳役等事务的最高长官。

这样，在汉成帝绥和元年，通过一系列的改革措施，宰相由原来以丞相为主，地位与权力不平等的三公制变成了地位与权力平齐，鼎足而峙的三公制。此时的三公分职授任，分享宰相的大权，开创了“三公鼎足承君”的新局面。

关于绥和改革宰相制度的原因，过去流行的看法是：出于君权与相权的矛盾，即认为由于丞相权力过大，使皇帝感到自身权力受到威胁，皇帝出于削弱丞相权力的目的。祝总斌先生则认为这种看法有欠妥当，理由有三：第一，成帝改制之时并不存在相权威胁君权的问题；第二，从现有史料看，找不到相权威胁皇权这一指导思想的证据；第三，在哀帝建平二年出现了复置御史大夫的举动，如果为削弱相权目的进行改制，没必要在刚过三年又改回去。祝先生认为，“汉成帝绥和元年的改制，如果联系当时的背景，建议者的言论和随后发生的变化来分析，应该肯定，其指导思想决不是为了削弱、分散相权。它是在统治危机日益加强的情况下，为了保证统治质量，摆脱统治危机，在极重要的宰相制度上所作的一次尝试。”⁽¹⁰⁷⁾笔者同意祝先生的这些观点。

然而，此次绥和改制既然不是一次简单意义的削弱、分散相权的活动，而根据祝先生认为设置三公官的目的在保证统治质量，摆脱统治危机。那么，可以提问的是：究竟是一场什么样的统治危机，使成帝必须要改革宰相制度？

从上述史料可知，有关改置三公，参议此事的大臣多数反对，反对的理由在“独改三公，职事难明，无益治乱”。改革对政治统治不能形成实际的帮助，是官员担心的地方。最奇特之处则在《汉书》作者班固接下来描述了一段有关在御史府发生的怪异现象，常栖御史府的“朝夕鸟”突然飞离了御史府，似乎预示着御史府将要面临着巨大危机。这种预示不久成为了现实，经过绥和改制，原来沟通内外，举劾按章，监临百官的御史府被整个废止。

御史府被废除，御史大夫改官为大司空，主管土木水利工程一类对政治作用不大的工作，则使得原本中央监察工作陷于瘫痪，不久，又出现了要求复置御史大夫的声音。此据《汉书·朱博传》的记载：

后二岁余，朱博为大司空，奏言“帝王之道不必相袭，各繇时务。高皇帝以圣德受命，建立鸿业，置御史大夫，位次丞相，典正法度，以职相参，总领百官，上下相监临，历载二百年，天下安宁。今更为大司空，与丞相同位，未获嘉佑。故事，选郡国守相高第为中二千石，选中二千石为御史大夫，任职者为丞相，位次有序，所以尊圣德，重国相也。今中二千石未更御史大夫而为丞相，权轻，非所以重国政也。臣愚以为大司空官可罢，复置御史大夫，遵奉旧制。臣愿尽力，以御史大夫为百僚率。”哀帝从之，乃更拜博为御史大夫。会大司马喜免，以阳安侯丁明为大司马卫将军，置官属，大司马冠号如故事。后四岁，哀帝遂改丞相为大司徒，复置大司空、大司马焉。⁽¹⁰⁸⁾

时任大司空的朱博虽然“与丞相同位”，却认为当上此官并“未获嘉佑”，希望能复置御史大夫官。朱博不愿成为宰相，而选择做“位次丞相”的御史大夫，看重的正是御史大夫具有的“典正法度、以职相参，总领百官，上下相监临”的职权。而这种职权有着特殊的地位，在百官公卿中，“以御史大夫为百僚率”。此次奏言得到汉哀帝的支持，朱博由大司空又转成御史大夫，而将大司马改为大司马官加将军号，从外朝移至内朝，重新成为宫内辅政。又过了四年，汉哀帝又对宰相制度进行改革，再一次建立三公制度，改丞相为大司徒，复置大司空与大司马，御史大夫之职从此完全废除。

回到前面问题，西汉成帝时出现的政治危机究竟是什么？笔者认为，所谓的政治危机与外朝丞相“独兼三公之事”没有多大关系，如果认为丞相不能有效提高行政效能，实可以扩大丞相机构，增加丞相府员，以达到提高行政效能的目的。将御史大夫改官为大司空，似乎在分担丞相的权力，而大司空分担的丞相之权，实则相当琐碎，关键职权并没有从丞相手中取得，却因而丧失了“总领百官，上下相监临”的职权，以至后来朱博抱怨自己担任的大司空官：“权轻，非所以重国政也。”秦至西汉长期运作的御史府也因而废弃，看上去真的是得不偿失。

此次绥和改制，参议者多数反对：“多以为古今异制，汉自天子之号，下至佐史，皆不同于古，而独改三公，职事难分明，无益于治乱。”⁽¹⁰⁹⁾三公之制是西周制度，是古制，是贵族政治的产物，而秦至西汉沿用下来的制度则是今制，是官僚政治的产物。古今异制，不同时期其统治方式与手段并不相同。成帝无视多数参议大臣的意见，在听取了自己老师安昌侯张禹意见之后，就力主改革。何武作为建言者，有意思的是他此时正担任御史大夫，应该没有人会嫌自己手中的权力大了，而何武的建言，实际是在放弃御史府特殊的职权与地位。而御史大夫的倡议，丞相不会反对，因为从他的角度来说，他所要负出的代价不高，被大司空分去的权力并不是关键权力。翟方进是当时的丞相，在置三公问题上，分削丞相职权的时候，他似乎并没有提出多少反对。那么，时任大司马骠骑大将军的王根呢？对于改革，他有什么意见？据笔者看来，绥和元年的改制活动，其改革的矛头指向正在宫内辅政的王根身上。

汉元帝即位时，立王政君为皇后，王氏外戚从此登上了西汉政治的舞台。汉元帝死，太子登位，也就是后来的汉成帝。王姓外戚在皇太后的羽翼之下，一开始便表现出威权赫赫。据《汉书·成帝纪》记有西汉成帝初即皇帝位时，即“以元舅侍中卫尉阳平侯王凤为大司马大将军，领尚书事”。大司马加将军之号，汉武帝时创制，霍光辅政时担任最早的大司马大将军职，是内宫辅政大臣，此职主要授予外戚，以后，拥有重权的外戚大多担当此职。西周时以太师、太保为主建立了一套长老监护制，承担着对贵族家内幼儿保育和监护的责任。而西汉在宫内辅政的大司马大将军，其主要职能与上述西周制度相仿。

模拟家内长老角色出现的大司马大将军，其职衔名号为王氏外戚掌握，打着辅政的旗号，实则掌控着皇帝的行动。《汉书·成帝纪》：“封舅诸吏光禄大夫、关内侯王崇为安成侯。赐舅王谭、商、立、根、逢时爵关内侯。”这在当时是史无前例的。“高祖之约，非功臣不侯；今太后诸弟皆以无功为侯，外戚未曾有也”⁽¹¹⁰⁾。其后又经过一次更大规模的外戚封侯活动：“六月，上悉封诸舅：王谭为平阿侯，商为成都侯，立为红阳侯，根为曲阳侯，逢时为高平侯。五人同日封，故世谓之‘五侯，。”而建立新朝的王莽在王氏一门中，只算作疏属，也在此时积累了重要的政治资本，被册封为新都侯，“太仆王音为御史大夫。于是王氏愈盛，郡国守相、刺史皆出其门下”。

王氏外戚一门皆显贵，权倾内外，汉成帝可以自由支配的权力甚少。在这种情况下，汉成帝首先创制了一种封事制度，要求交与皇帝的奏章不经过御史府、丞相府，封事的内容由特定私人直接传达给成帝，那些上封事的官员，也主要是成帝能够信任的大臣。上封事讨论的主题大都围绕着皇帝与王姓外戚的关系展开。如《资治通鉴》记载着刘向向成帝上封事极谏的内容：

臣闻人君莫不欲安，然而常危；莫不欲存，然而常亡；失御臣之术也。夫大臣操权柄，持国政，未有不为害者也。……今王氏一姓，乘朱轮华毂者二十三人，青、紫、貂、蝉充盈幄内，鱼鳞左右。大将军秉事用权，五侯骄奢僭盛，并作威福，击断自恣，行污而寄治，身私而托公，依东宫之尊，假甥舅之亲，以为威重。尚书、九卿、州牧、郡守皆出其门，管执枢机，朋党比周，称誉者进，忤恨者诛伤；游谈者助之说，执政者为之言。排摈宗室，孤弱公族，其有智能者，尤非毁而不进，远绝宗室之任，不令得给事朝省，恐其与己分权，数称燕王，盖主以疑上心，避讳吕、霍而弗肯称，内有管、蔡之萌，外假周公之论，兄弟据重，宗族盘互，历上古至秦、汉，外戚僭贵未有如王氏者。……王氏与刘氏亦且不并立，如下有泰山之安，则上有累卵之危。⁽¹¹¹⁾

据刘向的谏言，他认为王氏外戚地位极盛，已到了与皇帝势不并立的地步。外戚权力过大，则王氏“有泰山之安”，而使得皇帝“有累卵之危”。建议成帝必须把抑制外戚权势放在最为重要的位置。

自王凤死，外戚之权有所削弱，但王根仍担任大司马骠骑将军之职，在宫内辅政，更为重要的是，大司马带将军号，实际掌握着宫禁内廷兵权。因此，我认为汉成帝仿古制而更革今制，其用心正在削弱外戚王氏之权。

通过此次改革宰相制度，大司马骠骑将军之职衔被拆散开来，王根仅担任大司马之职，而废除了骠骑将军这一将军号，将宫禁内廷领兵之权收归皇帝。担任的大司马一职，虽贵为丞相，金印紫绶，秩同于丞相，置正式官府，但毕竟是外朝官，由内廷迁出，不再能干预内廷事务，也就无法从近旁控制皇帝。丞相将一部分职权划归大司马，而丞相地位依然尊崇，掌握着关键职权，而大司马在丞相及外朝官员的监管之下。因此，我认为置三公官最成功的地方正在抑制外戚权力上。御史大夫则作为这场权力较量的“添头”，被强行纳入到绥和元年的三公体制当中。

这场皇权与外戚权力之间的斗争，并没有因为成帝绥和改制而得到解决，汉哀帝时出现了宰相制度的多次调整。其原因在于汉哀帝时宠幸倖臣董贤，不断提高董贤地位，直升至宰相职官———大司马，大司马作为外朝长官，乃在宫廷之外处理政务，哀帝既想提升董贤地位，又不愿董贤离开自己身边，则重新并置大司马、将军官，使大司马官重新回到宫廷中。而哀帝后来再次复置三公官时，时任大司马、卫将军的董贤改官为大司马，但并没有从内廷出至外朝，而是继续留在皇帝身边，如《汉书·五行志》云：“侍中董贤，年二十二，为大司马，居上公之位。”⁽¹¹²⁾上公地位凌驾大司徒、大司空之上，没有具体的职任，外朝事务主要交由当时的大司徒（丞相），大司空处理，有如原初的二府（即丞相府、御史府）之制。仅需要大司徒与大司空，即能够维持行政官僚机器运转，也说明大司马官在外朝职任方面并不显得重要，而绥和改革宰相制度，其目的在抑制王氏外戚权力的事实益明。

经过改革措置，削弱了王氏外戚的势力，但王氏外戚并没有因此倒台。王莽韬光养晦，取得当时太皇太后王昭君的支持，抓住了汉哀帝死这一时机，迅速扳倒了没有什么政治经验的董贤，坐上了大司马、领尚书事的位子，扶立了幼弱的汉平帝，取得了执政的机会，然后步步设计，最终将汉平帝赶下皇位，建立了新莽政权。

有鉴于王莽凭借外戚身份和大司马、领尚书事一职，积累了足够的政治资本，篡取皇权的经验教训，东汉光武帝刘秀即位之初，就展现出与西汉诸帝不同的统治意识，即“总揽权纲”，防范可能威胁皇权的势力。从汉光武帝始终不设领尚书事，着力防范外戚可知，西汉外戚专权在光武帝内心中产生了多大的影响。而哀帝以来三公之置，被光武帝接受了下来，但也着力削弱三公之权。《后汉书·仲长统传》记《昌言》内容称“光武皇帝愠数世之失权，忿强臣之窃命，矫枉过直，政不任下，虽置三公，事归台阁，自此以来，三公之职，备员而已。”⁽¹¹³⁾这里的“台阁”，指的是尚书台。光武帝有意削弱三公权力，其结果是使得尚书台机构取得极大发展。在某些方面开始侵夺了宰相的权力。

祝总斌先生认为，东汉光武帝时采用了三公鼎立制度，历东汉明帝时，仍有着防范强臣窃命，削弱三公权力的意识存在。而自东汉章帝以后，三公职权分工和具体职责开始明确起来。太尉（大司马）改掌兵事，并监察当时九卿中的太常卿、光禄卿和卫尉卿。司徒主要分管民事，以及有关官吏的监察、上计、考课、迁除等，并监察九卿中的太仆卿、廷尉卿和大鸿胪卿。司空掌水土事，分工监察宗正卿、大司农卿、少府卿。有意思的是：东汉御史中丞“文属少府”，而少府卿正在大司空的监察之下。这样，三公从真正意义上实现了“分职授政”的目的。三公在全国政务上存在分工，又在重大政事上合作———出谋划策或谏争，这样有利于皇帝进行有效统治。东汉皇帝诏书章奏等文书中常以“三府”并称，三公府都设置在宫外，三公成为纯粹的外朝官。而沟通内外的机构由御史府变为尚书台，尚书势力迅速发展起来。⁽¹¹⁴⁾

二、御史府向御史台转化

“自秦汉以来，在中国古代官僚制度中就出现了职掌纠弹非法违制行为的监察官，中央御史台为最高监察机构。御史的监察权限上至三公九卿，下至州府郡县，内外百官均在其弹劾范围内，对整个官僚群体的言行具有极大的约束力与震慑力。以御史为中心的监察制度在两千多年的历史发展过程中，在维持国家官僚机构正常运作方面发挥了重要的作用”⁽¹¹⁵⁾。那么，秦汉御史制度在古代监察制度发展过程中处于一个怎样的历史位置？以下对秦汉御史台机构的发展作一番简要梳理。

陈梦家《殷虚卜辞综述》认为，御史之职最早见于殷商甲骨卜辞，大多数史料则将御史一职记于周代，西周设有太史寮，太史寮“五史”之一即为御史，在五史中御史地位还比较低下。战国时期，各国大多设有御史之职，当时御史的主要责任表现在对国家重要文书的书写及管理上。《通典·职官典六》“御史台”条云：

御史之名，周官有之；战国亦有御史，秦、赵渑池之会，各命书其事，则皆记事之职，至秦汉为纠察之任，秦以御史监郡。⁽¹¹⁶⁾

先秦时期，御史主要陪侍在君主身边，具有秘书的性质。秦统一后，设立了御史府，与丞相、太尉并列为三公。西汉长期以来，监察领导机构称御史府，又据《通典·职官典六》同条内容记载：

御史之名……至秦汉为纠察之任，所居之署，汉谓之御史府，亦谓之御史大夫寺，亦谓之宪台。……后汉以来，谓之御史台，亦谓之兰台寺。 ⁽¹¹⁷⁾

在班固《汉书》中没有关于御史台的称呼，有关御史府的记载从该书中试举两例。据《汉书·霍光传》记载：

后两家奴争道（师古曰：谓霍氏及御史家），霍氏奴入御史府，欲躢大夫门，御史为叩头谢。⁽¹¹⁸⁾

又据《汉书·丙吉传》的记载：

掖庭令将则，诣御史府以视吉，吉识，谓则曰：“汝尝坐养皇曾孙不谨，督笞汝，汝安得有功。”⁽¹¹⁹⁾

西汉御史府职责多样：（1）御史所担任的秘书工作在秦汉并没有放弃，御史府有管理重要文书档案的责任；（2）御史府长官御史大夫职任“副丞相”，三公之一，御史府具有处理百官、公卿、吏民给皇帝的书奏的权力；（3）御史府职任纠察，其主要责任在对朝廷百官实行监察上。（4）作为皇帝的私人代表，处理着各种特殊事务，并代皇帝巡视地方。

从其职责可以看出，御史府并没有与行政系统脱离开来独立实行监察职能。御史府的机构设置与丞相府的机构设置大体相似，御史大夫重要副手是丞，其下有各类府佐掾史属吏，日常帮助御史大夫处理各种行政事务。而职主行政的丞相府，其内部却也设有专管监察的府属，重要的有丞相司直，丞相司直对御史府的运作也负有监察的职责；而丞相府中一些丞相史则发展成为最早的地方监察官吏———部刺史，行部巡州，对地方进行有效的监察与控制。丞相府如同御史府一样具有行政监察的职能，但由丞相史演化而来的部刺史却要接受御史中丞的领导，此据《汉书·百官公卿表》中的记载：

御史大夫，秦官，上卿，银印青绶，掌副丞相，有两丞，秩千石，一曰中丞，在殿中兰台，掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史，员十五人，受公卿奏事，举劾按章。 ⁽¹²⁰⁾

御史府与丞相府功能相近，职权互参，彼此牵制，行政机构与监察机构更多时候是混融在一起的，并没有十分明确的区分，我们区分彼此，只能从大体而言，御史府在职能上更偏重于监察，丞相府在职能上更偏重于行政。换个角度，我们从御史府、丞相府所处地理位置，可以看出御史府与丞相府还存在着重要区别，御史府位于宫中，一称御史大夫寺，一称宪台，在《通典》中对此有如下介绍：

汉御史大夫寺，在大司马门内，无塾，其门署用梓板，不雘色，题曰御史大夫寺。⁽¹²¹⁾

御史府在西汉皇宫大司马门内，其府官属于宫内官，又有重要属官如御史中丞活动于未央宫前殿兰台，与宫外的丞相府相比，有更多的机会接近皇帝，因此更能得到皇帝的信任，被称为皇帝的“耳目之官”。御史府在地理位置上处于皇帝所在的宫禁省中与丞相所在的丞相府之间，御史府是皇帝与丞相府之间的传意机构。御史官吏获得皇帝的信任，其机构又具有行政制度化的结构，它也成为皇帝与以丞相为代表的行政官僚共同作用的政治斗争通道。皇帝利用它实现对各级行政官僚的控制，行政官僚也可以将御史府改变成纯粹的行政机构，从而使行政官僚跳出受控制的范围，削弱皇帝的控制权。两种力量的斗争决定着御史府最终的命运，是作为皇帝的政治工具，还是作为行政官僚的政治工具。

御史府在汉成帝绥和年间经历了一次重要变化，身为御史大夫的何武向汉成帝进行了一次重要的建言：

及成帝时，何武为九卿建言，古者民朴事约，国之辅佐，必得贤圣，然犹则天三光，备三公官，各有分职，今末俗之弊，政事烦多，宰相之材不能及古，而丞相独兼三公之事，所以久废而不治也，宜建三公官，定卿大夫之任，分职授政，以考功效。⁽¹²²⁾

汉成帝同意了时任御史大夫何武的建言，御史大夫职官被取消，按照古三公官标准，改建为大司空。设置的目的似在防止单一丞相权力坐大，分割宰相权力，而更重要的目的则在削弱外戚势力坐大，此前已论述，此不赘言。

御史大夫更为大司空，成为名副其实的丞相，禄秩地位都得到了提升，建立了大司空府，取代了原来的御史府。据杜佑《通典》记载：

成帝时，御史府吏舍百余区井水皆竭，又其府中列栢树，常有野乌数千栖宿其上，晨去暮来，号曰朝夕乌，乌去不来者数月，长老异之，后果废。御史大夫为大司空，是其征也。⁽¹²³⁾

大司空府与御史府不同的是，它的职任是丞相，不再具有监察权，而大司空府的地理位置也从宫内移到了宫外，御史府被正式废除。

御史府被废，是否说明汉朝不再具有监察机构了？答案是否定的。我们从前面材料中知道，御史大夫有两丞，御史中丞不在御史府内，处于禁省殿中兰台，其主要职责在监察，要接受来自御史府的御史大夫的领导，可以设想御史大夫另一丞主要活动地在御史府中，帮助御史大夫处理府中各类事务，行政事务可能是其中重要职责。御史府被大司空府取代，丧失了监察权，御史中丞则失去了御史大夫的领导，却取代了它的地位，成为监察系统的最高长官，御史中丞所在的殿中兰台，更成为中央监察领导机构，“御史府”之称逐渐被“御史台”所取代。更为重要的是，监察权与行政权的分化趋势更为明显，御史台拥有了更为自由的政治活动空间。此据《汉书百官公卿表》的记载：

成帝绥和元年，更名大司空，金印紫绶，禄比丞相，置长史，如中丞官职如故。哀帝建平二年，复为御史大夫，元寿二年，复为大司空，御史中丞更名御史长史。侍御史，有绣衣直指，出讨奸猾，治大狱，武帝所制，不常置。⁽¹²⁴⁾

这段材料提到汉成帝在将御史大夫更名大司空时，“如中丞官职如故”，保留了御史中丞所在兰台属僚，也就是保留了监察领导机构，大司空地位尊崇，但崇而不要，尽管拥有一定的行政权，却丧失了重要的监察权，更重要的是大司空成为宫外官，不再作为皇帝的亲信而存在，联系皇帝与行政官僚的作用丧失了。因此，到了汉哀帝时，任大司空的朱博，觉察到自己拥有的权力太轻，要求汉哀帝复置御史大夫。此据《汉书·朱博传》的记载：

朱博奏言：故事：选郡国守相高第为中二千石，选中二千石为御史大夫，任职者为丞相；位次有序，所以尊圣德，重国相也。今则二千石未更御史大夫而为丞相，权轻，非所以重国政，臣愚以为大司空官可罢，复置御史大夫，遵奉旧制，臣愿尽力以御史大夫为百僚率。⁽¹²⁵⁾

朱博反对的理由是，将大司空取代御史大夫之后，虽然取得了与丞相相同的地位，却打乱了秦汉官阶迁转序列，“今则二千石未更御史大夫而为丞相”，则不利于“重国政”。要求通过罢除大司空官，恢复御史大夫，以此来加重权力。御史大夫尽管不再作为丞相，地位没有丞相尊崇，但重新拥有对兰台的控制权，其权力实际得到加重，以此可见，旧时御史大夫所拥有的权力在地位尊崇的大司空之上。汉哀帝同意了朱博的复置提议，于建平二年罢除大司空官，复置了御史大夫。

御史大夫重新成为最高监察官，是权力斗争的结果，朱博作为御史大夫，同时拥有行政权与监察权，实现了“以御史大夫为百僚率”的目的，但这一过程并不利于御史台本身的发展，此时的御史台已经能比较独立的行使监察职权，一个独立的监察机构存在本身，实际更有利于官僚系统正常运作，而御史大夫的复置，同时拥有行政、监察权力，行政干涉监察，则妨碍了监察机构更好的发挥自身职能。

从材料中，我们并不能了解大司空府变更为御史府后，是否从宫外回移到了宫中，重新承担起了沟通皇帝与行政官僚的作用。因为不久之后，哀帝于元寿二年（公元前⁽¹²⁶⁾年），又复置大司空，而这次复置行动，则导致了御史大夫最终退出历史舞台，实际上承认了大司空府与御史台二者之间职能的分化。大司空府在外朝，行使一定的行政权；御史台以御史中丞为台率，较独立地行使监察权。御史中丞作为最高监察官的地位在汉哀帝元寿二年（公元前2年）得以正式确立。

御史府监察功能丧失，御史中丞实则领导中央监察机构，东汉则将殿中兰台改称御史台，由称“府”到称“台”，其中涉及到多种关系的变化，学界并没有对这种变化作出细致论述，笔者本节稍详论之。根据《后汉书·赵岐传》的记载：“赵岐，字邠卿，京兆长陵人也，初名嘉，生于御史台，因字台卿。”⁽¹²⁷⁾自秦代至西汉长期使用“御史府”这一名称的最高监察机构，在东汉时，已逐渐被“御史台”这一名称所代替。又据《后汉书·百官志》记载：“御史中丞一人，千石。本注曰：御史大夫之丞也，旧别监御史，在殿中密举非法。及御史大夫转为司空，因别留中为御史台率。”⁽¹²⁸⁾西汉御史中丞在殿中“密举非法”与御史府领导的监察御史有区别，御史大夫转为大司空之后，御史中丞所在的兰台被称为御史台，而御史中丞成为御史台的最高长官。

府、台称呼的改变，标志着御史中丞职权与地位的变化。秦朝开始，丞相、太尉与御史大夫都是开设官府，作为独立处理政务的单位。丞相有丞相府、太尉有太尉府、御史大夫有御史府，御史府的最高长官是御史大夫。御史大夫主要僚属有两丞，一为御史丞，一为御史中丞。御史大夫是监察机构最高长官，其府署是设在宫内，而御史中丞处理主要公务的地方却在“殿中兰台”，在禁省。御史大夫“掌副丞相”，是丞相的副贰，参与行政过程。御史中丞“外督部刺史，内领侍御史”，是监察机构内部系统运作的核心。御史中丞在工作上隶属于御史大夫，御史大夫因此具有着“上下相监临”的使命。此据《汉书·朱博传》记载：

高皇帝以圣德受命，建立鸿业，置御史大夫，位次丞相，典正法度，以职相参，总领百官，上下相监临，历载二百年，天下安宁。⁽¹²⁹⁾

这样形成了西汉御史府机构的基本格局。因为御史府机构最高长官是御史大夫，御史中丞必须对御史大夫负责，用最高长官办公的场所———“府”来命名御史机构，

然而，在汉成帝置三公官后，使整个中央官僚机构发生重大变化，表现在如下几个方面：（一）御史大夫改官大司空，本身的禄秩及地位得到了提升，在宫外设府，属外朝官，拥有宰相的地位，但牺牲御史大夫的监察与秘书之权。（二）丞相不再是权力独尊的宰相了，丞相的权力被划分成了三分，由三公各取其一。（三）通过这一设置，长期由外戚掌控的大司马大将军一职被拆分成大司马、大将军，大司马从宫内移出，在宫外置府，成为外朝宰相机构。大司马丧失了内廷辅政、中朝官元首的地位，成为外朝的三公，对皇权的威胁大大降低。这样，丞相、大司马、大司空成为地位尊崇，权力平齐的外朝宰相机构。这一设置本身有削弱外戚权力的作用，同时，也使监察系统与行政系统产生了分离，御史府被罢除。虽然汉哀帝时在朱博的建议下一度恢复了御史大夫，但不久，又将御史大夫改官至大司空，丞相也更名为大司徒，重新恢复了三公之制。御史府难逃被罢省的命运。

御史府不存在了，大司空尽管地位尊崇，与大司马、大司徒禄秩地位平齐，单独置大司空府，却失去了“典正法度，以职相参，总领百官，上下相监临”的权力。自此，御史中丞不再需要对新设立的大司空府负责，兰台作为御史中丞领导下的办事机构，成为中央监察机构，御史中丞，也成为中央监察机构的最高长官，“因别留中为御史台率”，说明了御史中丞地位的转变。御史中丞办公的场所“殿中兰台”成为御史机构命名的标准被称做御史台。经历了西汉末至王莽篡权的混乱局面，御史台一直作为主要的监察机构而存在，在东汉时，御史台作为最高监察机构的地位更加巩固，在东汉整个历史阶段中，都发挥着十分重要的监察作用，是东汉中央监察的主体。

三、御史中丞地位与职权

西汉成帝时，御史大夫改官为大司空，置大司空府，御史中丞第一次成为监察机构长官，汉哀帝时虽然复置了御史大夫，但时隔不久，又将御史大夫改官大司空，建立了大司空府，从西汉末一直到东汉结束，大司空府成为外朝宰相机构之一，在外朝发挥着自己的作用。御史大夫职官被取消了，并不意味着监察职权的丧失，御史中丞在殿中兰台一直主持着实际的监察活动。没有了御史大夫的约束，御史中丞成为实际上监察系统的最高长官，御史中丞地位得以确立，东汉御史机构也因御史中丞的办公地点设在兰台，机构名由御史府改称为御史台了。御史中丞开始独立行使中央监察权力，地位也得到进一步巩固和提升。

西汉御史中丞秩位六百石，兰台亦隶属御史府；到了东汉时，御史中丞秩位上升到千石，已能够独立行使监察职权，只是为文属于少府。御史中丞作为千石之官，虽然从中央官僚体系中秩品序列来看并不算高，但从职品序列来看，东汉御史中丞的地位则非常显赫。而这一地位从东汉建立之初，光武帝上台时就已经确立了下来。此据《后汉书·宣秉传》记载：

更始即位，征（宣秉）为侍中，建武元年，拜御史中丞。光武特诏御史中丞与司隶校尉、尚书令会同并专席而坐，故京师号曰三独坐。⁽¹³⁰⁾

御史中丞作为朝廷的监察长官，在朝会时享有与尚书令、司隶校尉同样的专席独坐的殊荣，这时，他的地位仅次于尚书令，是朝中举足轻重的实权派官员。御史台作为监察机构在当时称宪台，与尚书台、谒者台并称为“三台”，同为皇帝身边重要的政务执行机构。

御史中丞作为御史台台率，在监察领域内地位尊崇，具有最为重要的监察职权，此据《后汉书·百官志三》注引蔡质《汉仪》曰：

丞，故二千石为之，或选侍御史高第，执宪中司，朝会独坐，内掌兰台，督诸州刺史，纠察百寮，出为二千石。 ⁽¹³¹⁾

御史中丞虽然禄秩地位不高，但因为其职任重要，关于御史中丞的选补，主要从曾担任过二千石官的官员中选取，也有从台内优秀的侍御史当中选任的。所掌有的殿中兰台，原是皇帝私人藏书地，藏有天下图籍秘书，同时也掌握着国家诏条法令，御史中丞在殿中执法，朝会时专席而坐。对外则监督着诸州刺史，对内则纠察百官行为。掌握着朝廷内外的最高监察权力。因为其职任重要，虽禄秩千石，若由御史中丞职衔下到地方时，则担任着郡太守（秩二千石）一类的地方长官。

四、御史台的佐官与属吏

东汉御史中丞领导下的御史台，虽“文属少府”，而实际上独立的行使职权，是皇帝身边最重要的中央监察机构。御史台中亦设有台官佐吏，他们在对官员行政过程进行监察等方面发挥了具体而微的作用，关于御史中丞的佐官情况，在《后汉书·百官三》有如下记载：

御史中丞一人，千石。本注曰：御史大夫之丞也，旧别监御史，在殿中密举非法。及御史大夫转为司空，因别留中为御史台率。后又属少府，治书侍御史二人，六百石。本注曰：掌选明法律者为之，凡天下诸谳疑事，掌以法律当其是非。侍御史十五人，六百石。本注曰：掌察举非法，受公卿郡吏奏事，有违失举劾之。凡郊庙之祠，及大朝会、大封拜，则（二）人监威仪，有违失则劾奏。……职属少府者，自太医、上林，凡四官。自侍中至御史，皆以文属焉。⁽¹³²⁾

这里提到御史中丞两类重要的佐官，一是治书侍御史，二是侍御史。治书侍御史是御史中丞的重要副手，又可以称为持书侍御史，东汉时仍置二员，禄秩六百石，比西汉时在官位秩序上有所升进。其具体的职掌是“凡天下诸谳疑事，掌以法律当其是非”，系指在出现了各种重大疑难事件时，用国家法律形式对事件内容作出适当的评判。治书侍御史掌握法律，这与御史台在殿中兰台，是天下图籍秘书所藏之地不无关系。治书侍御史掌握法律，因此，它实际拥有着司法之权。此据《太平御览》注引胡广曰：

汉孝宣元凤中，感路温舒尚德缓刑之言，秋季后请谳。时帝幸宣室，斋居而决事，令侍御史二人持书，御史起于此也。后因别置，冠法冠，有印绶，与符节郎共平廷尉奏事，罪当轻重。 ⁽¹³³⁾

廷尉是汉朝的司法机构长官，处理各级官员行政过程当中的司法事务。与御史台中监察官员职责上不同，治书侍御史在御史中丞的领导下“司宪中司”，是皇帝身边处理司法事务的主要官员，冠法冠，有印绶，也表现其地位与职权的特殊性，它“与符节郎共平廷尉奏事”，廷尉是外朝官，按行政制度办事，行使司法权后要向皇帝汇报，治中侍御史则听从皇帝的旨意，掌握法律，根据皇帝的需要，辅佐皇帝处理廷尉上奏的有关司法方面的事务。治书侍御史也参与主持御史台的工作，相当于御史台的副长官。据《历代职官表》卷一八记载曰：“汉自成帝以后，中丞为御史台率，其职实如今之都御史，而治书侍御史二人，掌以法律当天下奏谳，定其是非，参主台事，犹其初之有两丞，则亦当如今副都御史之职也。”

御史中丞另一类重要佐官是侍御史，有十五人，禄秩六百石，侍御史主要职掌是察举官员的非法行为，接受从中央公卿到地方郡吏的奏事，发现有违失的地方向皇帝举劾。在国家重要的礼仪与政治活动中，如皇帝祠祀郊庙，百官朝会、官员封拜时，在十五名侍御史中挑选两名侍御史负责监察百官朝仪情况，发现有违失的地方也进行劾奏。

侍御史是御史台具体负责监察事务的官员，职权重要，如据胡广《汉官解诂》中的说法：“此官得举非法，其权次尚书。”⁽¹³⁴⁾侍御史是皇帝的亲信侍从，因此皇帝派它监察百官朝仪；侍御史接受上至公卿、下至郡吏上奏给皇帝的文书，主要围绕文书展开监察工作，这使得侍御史的监察范围变得极为广泛。西汉武帝设丞相司直，刺史二千石及墨绶都由司直官监察，东汉光武废除了丞相司直，御史台逐渐取代丞相司直监察地方的职能，侍御史具体负责监察地方的职权，这也使侍御史成为朝廷主要的司察之官。

汉朝侍御史分曹理事，各司其事，处理日常事务。此据《晋书·职官志》记载，汉侍御史分曹为五，其中“一曰令曹，掌律令；二曰印曹，掌刻印；三曰供曹，掌斋祠；四曰尉马曹，掌厩马；五曰乘曹，掌护驾”⁽¹³⁵⁾。这些日常事务，都是为皇帝处理政务提供帮助的，这也表现了侍御史具有皇帝亲信侍从的身份。

总之，东汉侍御史具有双重身份，一方面是朝廷的司察之官，分理监察事务；另一方面，作为皇帝的侍从官的地位并没有得到实质的改变。侍御史在殿中活动，陪侍在皇帝身旁，帮助皇帝处理必要的政务，是皇帝亲信的侍从官。

【注释】

(1)《汉书》卷九《元帝纪》。

(2)吴宗国主编：《中国古代官僚政治制度研究》，北京大学出版社，2004年，第38-39页。

(3)《通典》卷二六《职官六》。

(4)S.N.艾森斯塔得著，阎步克译：《帝国的政治体系》，贵州人民出版社，1992年2月，第24页。

(5)S.N.艾森斯塔得著，阎步克译：《帝国的政治体系》，贵州人民出版社，1992年2月，第24页。

(6)《文献通考》卷一〇九《王礼考四》“巡狩”条。

(7)《春秋左传注疏》卷八。

(8)《史记》卷六《秦始皇本纪》。

(9)《三国志》卷九《魏书·夏侯玄传》。

(10)《钦定历代职官表》卷一八《都察院表》。

(11)《汉书》卷一九上《百官公卿表》。

(12)《晋书》卷二四《职官志》。

(13)《初学记》卷一二《职官下》。

(14)《《汉书》卷五三《萧何传》。

(15)《汉书》卷五三《萧何传》。

(16)《文苑英华》卷七九八《御史大夫壁记》。

(17)《通典》卷二四《职官六》。

(18)《文苑英华》卷七九八《御史中丞厅壁记》。

(19)《史记》卷九六《张丞相列传》。

(20)《通典》卷二四《职官六》。

(21)邱永明：《中国监察制度史》，华东师范大学出版社，1992年12月，第69页。

(22)《商君书》卷五《境内》。

(23)《史记》卷六《秦始皇本纪》。

(24)林剑鸣：《秦汉史》，上海人民出版社，2003年，第20页。

(25)《史记》卷三四《燕召公世家》。

(26)《汉书》卷八一《匡衡传》。

(27)祝总斌：《两汉魏晋南北朝宰相制度研究》，中国社会科学出版社，1990年，第21-22页。

(28)《后汉书》卷七六《郭躬传》。

(29)《汉书》卷八三《朱博传》。

(30)《汉书》卷一九上《百官公卿表》。

(31)《史记》卷五六《陈丞相世家》。

(32)《史记》卷九九《叔孙通传》。

(33)《汉书》卷一下《高祖纪下》。

(34)胡宝华：《唐代监察制度研究》，商务印书馆，2005年11月，第1页。

(35)《汉书》卷七《昭帝纪》。

(36)《汉书》卷六三《武五子传》。

(37)参见劳幹《论汉朝的内朝与外朝》，《历史语言研究所集刊》第13本，中华书局，1987年。

(38)参见劳幹《论汉朝的内朝与外朝》，《历史语言研究所集刊》第13本，中华书局，1987年。

(39)《通典》卷二四《职官六》“御史台”条。

(40)《玉海》卷一六六《宫室》“汉御史府”条。

(41)《通典》卷二四《职官六》“御史台”条。

(42)《汉书》卷九《元帝纪》。

(43)《汉书》卷四二《周昌传》。

(44)《汉书》卷一九上《百官公卿表》。

(45)《汉书》卷一九上《百官公卿表》。

(46)《史记》卷六《秦始皇本纪》。

(47)《史记》卷二四《曹相国世家》。

(48)大庭脩《居延出土的诏书册与诏书断竹简》，载《关西大学东西学术研究所论丛》第52辑，1961年。

(49)《汉书》卷四二《周昌传》。

(50)祝总斌：《两汉魏晋南北朝宰相制度研究》，中国社会科学出版社，1990年。

(51)《史记》卷五三《萧相国世家》。

(52)《通典》卷一一《选举一》。

(53)《汉书》卷九〇《酷吏·龚遂传》。

(54)《汉书》卷四三《叔孙通传》。

(55)《汉书》卷八三《薛宣传》。

(56)《汉书》卷八《宣帝纪》。

(57)卫宏：《汉官旧仪》卷上。

(58)《汉书》卷五九《张汤传》。

(59)《汉书》卷八三《朱博传》。

(60)林剑鸣：《秦汉史》，上海人民出版社，2003年。

(61)《史记》卷六〇《三王世家》。

(62)《汉书》卷八六《王嘉传》。

(63)《太平御览》卷二二五《职官二三》“御史大夫”条。

(64)详参陈仲安：《汉唐间中央行政监察权力的分合》，载《魏晋南北朝隋唐史料》第11期，武汉大学出版社，1991年。

(65)《汉书》卷一九上《百官公卿表》。

(66)胡宝华：《唐代监察制度研究》，商务印书馆，2005年版。

(67)《宋书》卷四〇《百官志下》。

(68)《太平御览》卷二二五“御史中丞上”条，注引《汉官仪》曰：“御史中丞二人，本御史大夫之丞，其一别在殿中，兼典兰台秘书，外督部刺史，内领侍御史，受公卿章奏，纠察百僚。”

(69)《两汉刊误补遗》卷三“御史丞史”条。

(70)《汉纪》卷五《孝惠一》。

(71)《钦定历代职官表》卷一八《历代建置上》。

(72)《汉书》卷一九上《百官公卿表》。

(73)《汉书》卷七八《萧望之传》。

(74)卫宏：《汉官旧仪》卷上。

(75)《初学记》卷一二《职官下》。

(76)《汉书》卷六六《陈咸传》。

(77)《群书考索》续集，卷三六《官制》。

(78)《玉海》卷六四《汉诏令总序列》。

(79)《史记》卷九六《张丞相列传》。

(80)《汉书》卷三九《萧何传》。

(81)《汉书》卷一九上《百官公卿表》。

(82)《通典》卷二六《职官八》曰：“汉之兰台及后汉东观，皆藏书之室，亦著述之所。”

(83)《汉书》卷八三《薛宣传》。

(84)《汉书》卷六〇《酷吏·严延年传》。

(85)《汉书》卷八五《王嘉传》。

(86)《汉书》卷七五《李寻传》。

(87)《后汉书》卷二六《百官志三》。

(88)《晋书》卷二四《职官志》。

(89)《后汉书》卷二六《百官志三》。

(90)《汉书》卷一九上《百官公卿表》。

(91)《汉书》卷四二《周昌传》。

(92)卫宏：《汉官旧仪》卷上。

(93)《汉书》卷六《武帝纪》。

(94)《汉书》卷九六《西域传》。

(95)《汉书》卷六六《王传》。

(96)《汉书》卷四五《江充传》。

(97)《后汉书》卷一〇一《独行·谯玄传》。

(98)《通典》卷二六《职官六》。

(99)《历代职官表》卷一八《都察院》。

(100)《史记》卷六《秦始皇本纪》。

(101)《汉书》卷六〇《酷吏·尹赏传》，

(102)《汉书》卷七七《孙宝传》。

(103)《古文苑》卷一〇，“曹公卞夫人与杨太尉夫人书”。

(104)祝总斌：《两汉魏晋南北朝宰相制度研究》，中国社科出版社，1990年10月，第19页。

(105)《汉书》卷八三《朱博传》。

(106)《后汉书》卷二六《百官志三》。

(107)《后汉书》卷二六《百官志三》。

(108)《后汉书》卷八三《朱博传》。

(109)《汉书》卷八三《朱博传》。

(110)《汉书》卷一〇《成帝纪》。

(111)《资治通鉴》卷三〇，“孝成皇帝建始二年春三月”条。

(112)《汉书》卷二七下之上《五行志第七下之上》。

(113)《后汉书》卷七九《仲长统传》。

(114)祝总斌：《两汉魏晋南北朝宰相制度研究》，中国社会科学出版社，1990年。

(115)胡宝华：《唐代监察制度研究》，商务印书馆，2005年11月，第1页。

(116)《通典》卷二四《职官六》“御史台”条。

(117)《通典》卷二四《职官六》“御史台”条。

(118)《汉书》卷六八《霍光传》。

(119)《汉书》卷七四《丙吉传》。

(120)《汉书》卷一九上《百官公卿表》。

(121)《通典》卷二四《职官六》“御史台”条。

(122)《汉书》卷八三《朱博传》。

(123)《通典》卷二四《职官六》“御史台”条。

(124)《汉书》卷一九上《百官公卿表》。

(125)《汉书》卷一九上《百官公卿表》。

(126)《汉书》卷八三《朱博传》。

(127)《后汉书》卷九四《赵岐传》。

(128)《后汉书》卷三六《百官志三》。

(129)《汉书》卷八三《朱博传》。

(130)《后汉书》卷五七《宣秉传》。

(131)《后汉书》卷三六《百官志三》注引蔡质《汉仪》。

(132)《后汉书》卷三六《百官志三》。

(133)《通典》卷二四《职官六》“御史台”条。

(134)《太平御览》卷二二五《职官部二三》，注引胡广《汉官解诂》。

(135)《晋书》卷二四《职官志》。