秦汉监察制度：御史府与三公

第二节　西汉的御史府

一、西汉的三公

西周设置“三公”，司马迁《史记》记载了周成王时事迹：“其在成王时，召公为三公。”⁽²⁵⁾三公，是周天子最重要的辅臣。自秦至西汉，丞相、太尉、御史大夫也被称为“三公”。如汉武帝时，公孙弘先后当过御史大夫与丞相，在向武帝上书时，自称“致位三公”。汉成帝时，诏下当时的丞相匡衡，对匡衡言道：“君以道德修明，位在三公。”⁽²⁶⁾西汉御史大夫晁错、张汤、杜周，都曾被称做“三公”。太尉官在西汉不常置，但地位优崇，高于“位次丞相”的御史大夫，与丞相的地位相颉颃。史称“太尉、相，尊等耳”。“‘三公九卿，之说来自儒家经典，在汉武帝独尊儒术之后，‘三公，的称呼也就更加流行起来。我认为，这可以说是一种建制时本无其意，而是后来附加、追认的三公制度，由于它已见诸皇帝诏令，为当时人们所承认，所以，要把这一阶段说成已实行了三公制度，也未始不可，只不过必须看到它与汉成帝改制以后的三公制度有很大不同”⁽²⁷⁾。

据范晔《后汉书》记载：“三公称曰冢宰，入则参对而议政事，出则监察而董是非。”⁽²⁸⁾三公在朝堂之上有议政之权，出了朝堂则有监察百官行政的权力。秦至西汉前期的三公，与汉成帝改制以后的三公制度比较，有一个重要的不同，即这一时期的三公，其政治权力与地位并不平齐，没有形成鼎足而立的格局。

造成这一局面的原因，首先在太尉官上，太尉在这一时期设置的时间并不长，到汉武帝时，已将太尉改官至大司马，而在大司马职名上加将军号，称为大司马某某将军，成为主要在宫内“辅政”的宫内官，具体的职掌与太尉官毫不相同，霍光即以大司马大将军辅佐汉昭、宣二帝，至汉宣帝地节三年（公元前67年），更是取消了大司马印绶与官属，不再负责外朝的具体事务，并减少了俸禄，但大司马一职仍然相当重要，成为西汉中后期外戚专权的主要政治工具。

至汉成帝绥和改制前，在中央处理国家政务的最高长官，名义上是三公，实际上只剩下了丞相和御史大夫，其政务机构被称为“二府”或“两府”。丞相“掌丞天子，助理万机”的权力极大，而御史大夫作为丞相的副手，“掌副丞相”，权力也不小，但二者在禄秩地位上一直存在区别，如丞相与太尉原来金印紫绶，秩万石，而御史大夫一直是银印青绶，秩中二千石，相差一等。成为丞相，也就进入了列侯的行列，而担任御史大夫却不能得到封爵为列侯的机会，其声望也低丞相一等。从权力方面比较，秦朝天下之事皆决于丞相府，因此李斯任始皇帝的丞相时，其地位十分尊崇，西汉初年，因袭秦朝制度，到了汉成帝时，当时的御史大夫何武说道：“丞相独兼三公之事。”⁽²⁹⁾二府相较，中央行政大权主要集中在丞相府。

“三公九卿”之说源出先秦儒家经典，经典之文在三公的说法上并没有达成统一意见。汉代士人依据不同的经典之文，对“三公”之说，作出了观点互歧的两种解释：第一，依据今文《尚书》夏侯、欧阳说，认为三公应指司徒、司空、司马；第二，依据古《周礼》说，三公则指太师、太傅、太保。班固《汉书》同时记载了以上两种不同的“三公”说法：

太师、太傅。太保，是为三公，盖参天子，坐而议政，无不总统，故不以一职为官名。或说司马主天，司徒主人，司空主土，是为三公。⁽³⁰⁾

丞相、太尉、御史大夫并称三公，就职名来说，不同于班固所列两类“三公”之说，而其地位与权力也并不平齐，西汉三公之说见诸皇帝与宰相的言行之中，为当时士人所承认，因此，将丞相、大尉、御史大夫并称为三公，只是一种对先秦三公制的比拟与习惯上的指称，此时的三公，是皇帝之下职权地位最为重要的高级政务长官，是皇帝身边最重要的辅政之臣。

皇帝，作为封建统治的最高代表，拥有至高无上的权力，要有效行使这一至高无上的皇权，获取大量丰富的社会资源，除皇帝个人之外，需要有辅助皇帝有效行使权力，并且能够独立处理国家政务的官僚群体，官僚群体的最高领导者，被称为宰相。

宰相在中国古代政治制度史上，除了辽代之外，一直都只是习惯性用语，并不是正式的官名。宰相的职掌如汉初陈平所说：“宰相者，上佐天子，理阴阳，顺四时，下育万物之宜，外镇抚四夷诸侯，内亲附民众，使卿大夫各得任其职焉。”⁽³¹⁾在秦至西汉前期，辅佐皇帝行使权力的最高长官是丞相、太尉与御史大夫，就其政治地位与职权言，他们是当时的宰相。然而，与太尉主管军政不同的是，丞相与御史大夫都负有政令执行的责任。丞相主之，御史大夫是其副贰，在汉朝并视为宰相，因此，丞相、御史大夫的职任被称为“宰职”。在《汉书·元帝纪赞》中称“贡、薛、韦、匡，迭为宰相”，将四人并列，共视为宰相，而其中贡禹、薛广德职任御史大夫，韦贤、匡衡职任丞相。

丞相与御史大夫，有着自己独立的办事机构，丞相官署为丞相府，御史大夫官署为御史府（御史大夫府、御史大夫寺），这两个机构合称为“二府”或“两府”，是秦至西汉中央最高政务机构。虽然如此，御史府与丞相府并不在同一政治场域内，二府在政治空间位置上有所不同。此种不同，既折射出二府与皇帝亲疏关系的不同，又体现在两府之间职任、角色方面的差异。这种差异性，也使得御史府与丞相府二者间有了责任分工的必要，既存在协调与合作的一面，也有着相互制约的方面，而这种关系保证了封建国家统治机器有效的运转。

接下来，笔者将主要探讨这两个中央最重要政务机构在空间位置或布局上的不同，并从这种政治空间上的差异，分析他们不同的政治含义与内容。

二、御史机构的政治空间

（一）长安城内的未央宫

秦始皇帝建立统一帝国之后，在首都咸阳周围营建了众多宫殿，扩大了咸阳都城的范围。秦始皇三十五年（公元前212年）开始营建皇帝用来朝会公卿百官，公开处理朝廷政务的朝宫———阿房宫，准备将它作为朝廷决策的中心场所。然而，阿房宫建成不久，秦的统治就很快覆亡了，阿房宫最后也为进入关中的项羽所烧，在楚汉争霸后，以关中为根本，刘邦创立了西汉统治，由于秦咸阳城遭受战乱破坏严重，他不得不在关中的其他地方选址立都，建立适合西汉王朝统治的政治中心。

汉高祖“七年，长乐宫成，丞相已下徙治长安”⁽³²⁾。时驻栎阳的刘邦，重新修整了秦朝长安地区的离宫———兴乐宫，更名为长乐宫，命丞相以下百官迁居长安，陆续又营建了未央宫及武库和太仓。汉惠帝时，修筑了长安城墙，并设计了西市，基本完成了都城长安的建设，长安也成为西汉政治统治的中心。

整个长安城，其平面基本呈方形，作为宫城的未央宫和长乐宫在汉长安城的南部，东市和西市在汉长安城中的西北部。宫殿在南，市场在北的布局，比较符合《周礼·考工记》有关“前朝后市”的设计思想。

长乐宫，是西汉初期刘邦朝会公卿百官，接受参拜的主要政治场所。但长乐宫建成不久，丞相萧何又立即着手修筑长安城中更为气势宏大的宫殿建筑———未央宫，据《汉书·高祖纪》记载：

（高祖八年）二月至长安，萧何造未央宫，立东阙、北阙、前殿、武库、太仓。上见其壮丽太甚，怒曰：天下匈匈劳苦数岁，成败未可知，是何治宫室过度也。何对曰：以天下未定，故可因以就宫室。且天子以四海为家，非令壮丽，无以重威，无令后世有以加也。上悦，自栎阳徙居焉。⁽³³⁾

《三辅黄图》将造未央宫的时间定在了高祖七年。八年，刘邦至长安时，未央宫宫殿应该已经初具规模了，由于未央宫显得太过“壮丽”，开始引起汉高祖的不满，“何治宫室过度也”。萧何则认为“非令壮丽，无以重威”，萧何的回答使高祖满意，“上悦，自栎阳徙居焉”。于是，在汉高祖统治后期，似已从长乐宫徒居未央宫了。自汉惠帝始，西汉以后的诸帝生活起居与处理政务的场所都在未央宫中。

未央宫，一名紫微宫，是皇帝生活起居，处理国家政务的正宫，占地大小及主要建筑在《三辅黄图》有记载：“未央宫周回二十八里，前殿东西五十丈，深十五丈，高三十五丈，营未央宫因龙首山以制前殿。注：前殿曰路寝，见诸侯群臣处也。”材料中提到的前殿，是未央宫内最重要的建筑，因龙首山而建，居高临下，是皇帝朝会公卿百官的朝宫，也是西汉历代皇帝处理国家政务的最重要场所。

自从皇帝徙居未央宫后，长乐宫就改成皇太后居住的场所，因此长乐宫又称为太后宫。长乐宫和未央宫是汉代皇室宫殿群最重要的两个部分，四面有城墙包围，在每面城墙各开一门，谓之司马门，或曰宫门。宫城的宫门与大城（即汉长安城）的城门都设置有守门的官吏、有门禁制度，但明显宫门比大城门的检查来得更为严格。汉朝在宫城之中设有卫尉，“掌宫门卫屯兵”，百官进入宫门前要持“籍”交验。出入宫门者都要下车，即使贵为皇太子也不能例外。长安城门的管理相对来说则要松散许多，城门设有城门校尉，“掌京师城门屯兵”，主要是为了保卫京师安全。

除了长乐宫与未央宫，汉武帝时，又在汉长安城中修筑、扩建了明光宫、桂宫和北宫等，这些宫殿群主要供皇帝的妃嫔们使用，是皇宫宫殿的补充。城内空间有限，“以城中为小”又跨越西城墙，在城外修筑规模巨大的建章宫，用架空的复道与城内诸宫相通，这些汉长安城内大大小小的宫殿，各自修筑有宫墙，相对独立。又在彼此间以甬道、复道相连，将各个宫殿建筑群联结成统一的皇宫建筑。

西汉长安城内以皇宫建筑为主，其中还包括了各级中央行政官署以及宗室、侯王、贵戚们的住宅群，城内宫室、宗庙以及官署面积，大约占去全城的三分之二左右。除此之外，包括在京各级官员的官邸，地方各郡国也都在京师内设有郡邸。在城的北部，主要是进行各种商品交易的长安“市”，也有一些一般居民生活居住的“里”，但市与里在城中所占面积不大，因此可以认为，西汉长安城是各种政治人物主要活动场所。

有关西汉长安城，杨宽先生与刘庆柱先生利用文献及考古资料曾有一场重要的争论，争论焦点即在对西汉长安城性质的认识上。杨宽先生根据先秦城市“内城外郭”的特色，分析长安城政治类建筑比例大的特点，认为整个长安城是“卫君”的宫城，长安城外有以自然地貌标识的外郭城。刘庆柱先生则主张汉长安城本身即满足内城外郭的特色，长安城即外郭城，而未央宫、长乐宫等共同构建的皇宫建筑，才是卫君的宫城。刘运勇先生依据考古成果从西汉长安“市”、闾里及居民的分布等方面支持了刘庆柱先生的看法。

西汉长安城是公卿、百官、宗室、贵戚等政治人物集中开展政治活动的场所。了解该政治场所的性质，有助于我们对各种人物及机构的活动情况作出评价。上述学者的争论在整个长安城的性质，而笔者则将目光下移，只关心长安城内主要的皇宫建筑———未央宫。皇宫建筑自然是护卫皇家的场所，由于皇帝主要生活在未央宫中，未央宫在这些宫殿建筑中地位则显得更为突出，正如萧何所说“非令壮丽，无以重威”，它既是皇权的象征，也是皇帝与公卿百官联络的政治场所。

政治人物与皇帝之间关系的亲疏，往往会反映在政治性建筑的空间格局上，古代国家中央政治活动主要围绕着皇帝展开，皇帝是政治统治的核心，而皇帝的居所———未央宫自然也成为政治统治最重要的空间场所。然而，未央宫仍有内外之分，它并不是一成不变的，它还能划分成多个不同的政治场域，杨鸿年先生在《汉魏制度丛考》一书中对宫省制度所作的细致研究即基于此，考察了各种人物在未央宫内外的政治活动，并因此分析了在不同政治空间中活动的官吏与皇帝之间的关系。

（二）宫省制度与中外朝

关于秦汉监察机构在国家官僚机构中的作用，胡宝华先生认为：“自秦汉以来，在中国古代官僚制度中就出现了职掌纠弹非法违制行为的监察官，中央御史台为最高监察机构。御史的监察权限上至三公九卿，下至州府郡县，内外百官均在其弹劾范围内，对整个官僚群体的言行具有极大的约束力与震慑力。以御史为中心的监察制度在两千多年的历史发展过程中，在维持国家官僚机构正常运作方面发挥了重要的作用。”⁽³⁴⁾

那么，以御史为中心的监察制度在国家官僚机构中的地位将如何体现？要回答这一问题，笔者乃求助于对御史机构政治空间内容的分析。我们说，任何政治活动，都需要在一定的政治空间中展开。明确中央各级官署在政治空间中的布局情况，将对于我们理解各官署间政治关系有莫大的裨益。因此，想要认识御史机构的功能与作用，应该从认清秦汉御史机构的政治空间开始。下面将对御史机构的政治空间结构做一番简要的梳理，希望有助于我们理解御史机构本身的政治地位，以及弄清楚御史府与皇帝，御史府与其他政治机构，以及政治人物之间的关系问题。

要交待御史机构政治活动空间，我们将目光集中到未央宫这一重要的政治场所。有关未央宫内外不同政治领域的斗争，杨鸿年先生在研究宫省制度时已有专门的探讨，这里先介绍杨先生在这方面的成果。杨先生首先将秦汉官员主要的政治活动按照未央宫内外空间位置的不同划分出三个重要的政治领域，即省中、宫内省外、宫外。关于“省中”的含义，根据《汉书·昭帝纪》的说法：

“共养省中”。注引伏俨曰：“蔡邑云，本为禁中。门阁有禁，非侍御之臣不得妄入。……孝元皇后父名禁，避之故曰省中。”师古自注曰：“省，察也，言入此中皆当察视，不可妄也。”⁽³⁵⁾

省中初名禁中，乃避汉元帝皇后父讳改做省中。省中，是皇帝日常生活起居的场所，在其中服务的官员与皇帝的关系自然相当密切，在省内生活的主要以宦官为主，直接负责皇帝的日常生活起居与皇帝交代的各种事务。在进入省中时，“门阁有禁”，有非常严格的门禁制度规定。省在宫内，如据《汉书·武五子传》记载：

（江）充典治巫蛊，既知上意，白言宫中有蛊气。入宫至省中，坏御座，掘地。 ⁽³⁶⁾

江充处理巫蛊案件，“言宫中有蛊气”，要进而搜察省中，“入宫至省中”，只有先进入未央宫内，然后才能到达省中，因此省在宫内。

宫内省外，在这里主要活跃的是处理皇家事务的各级官员，九卿官中具有皇帝“私府”性质的官署主要设置在宫内省外。而第三类官员则主要活动在宫外，以“三公九卿”为首的国家政务官员主要活动在这一空间中，按照皇帝所发诏书律令，具体负责各项政务执行工作。在这三个空间内活动的官员，按其空间位置的不同，可称为省官、宫官与外官。这三者之间依据空间位置的差异以及与皇帝关系的远近，又存在着一种出入内外的关系。皇帝通常想要利用省官，自宫外而宫内进而省中，将权力向内集中；宫外的公卿大臣们则又要极力维持外官主政的局面，由省中而宫内而宫外，将权力向外拉扯。皇权与中央官僚集团之间主要通过这三个政治空间展开激烈的争斗。

秦代的宰相权力很大，秦始皇虽然权石量书，亲理庶政，但总理天下政治的还在于丞相。汉初，丞相与中央及郡国各级官吏具体执行国家政务，丞相受领天下政治，拥有议政权与监察百官行政的权力，政治地位最为尊崇。直到汉惠帝时，除皇帝和丞相之外，在皇帝和丞相之间，并无可以干预政事的人物。西汉政治以汉武帝为转折点，武帝时代将中都官又分成内朝与外朝。外朝官仍以丞相九卿为主，内朝官则由皇帝的近臣出任，他们为皇帝决策权的行使提出建议，逐渐掌握了议政权，发展至后来，这些天子的亲信近臣们逐渐侵夺宰相之权，丞相议政权力被剥离，仅成为一个政令执行机构。

内朝又称中朝，如《汉书·刘辅传》称：“于是，中朝左将军辛庆忌，右将军廉褒，光禄勋师丹，太中大夫谷永俱上书。注，孟康曰：中朝，内朝也。大司马，左右前后将军，侍中，常侍，散骑，诸吏，为中朝，丞相以下至六百石为外朝也。”内朝官员，属于皇帝近臣一类，这其中的中朝官还可分作两类：以侍中、常侍、散骑、诸吏为一类；以大司马，左、右、前、后将军为另一类。前一类自武帝时已经是天子左右的亲近臣僚，后一类主要是武职，自霍光秉政以后才成为朝廷机要的职官与衔号。

关于武帝将中央一级官吏区分内外的原因，劳幹先生的解释是：“到了武帝，他安心要开创一个新的政治局面，他有心要自己管事，因此天子的左右另外有了一批幕僚而给天子管诏令的秘书机关，尚书，也变成了特别重要了。天子的幕僚便是以前举出的各类加官，天子的秘书机构便是在后代特别重要而成为丞相代替者的尚书台。”⁽³⁷⁾这里，劳先生将尚书划归为内朝官。杨鸿年先生则认为中朝官活动的领域在省中，而尚书实际上属于省外宫内官员，遵照杨先生的说法，笔者以为，西汉时的尚书官不应被划作内朝官。

尚书台虽是省外宫内机构，但它与其他宫内政务机构在政治空间位置上仍有不同。由此出发，引出笔者向杨鸿年先生宫省三政治空间（省中、宫内省外、宫外）划分提出的一点看法，笔者以为，在未央宫中，实际上还存在一个重要的政治领域，它的位置就在未央宫前殿，即皇帝的朝宫当中。前面已知，未央宫前殿又称为路寝，是诸侯百官朝会的场所，在未央前殿之中，也设有一些重要的政务机构，比如御史台、尚书台等，这些机构是为皇帝处理各类政务文书的，是皇帝处理政务的秘书机构，与宫内各私府机构主要处理皇家事务还有所区别，因此不能一概而论之，由于重要秘书机构的设置，未央宫前殿实际构成联系省中与省外宫内两个政治空间的空间。

“按中国自有史以来皆属君主专制政体，全国所有官吏都只对君主负责。君主是政治上最后的威权所在”⁽³⁸⁾。因此，以皇帝为核心，依据与皇帝亲疏关系的不同，可以将西汉国家政治核心———未央宫，按照宫省内外区分为由内而外四层重要政治空间：（1）最核心的空间在省中，主要是有为皇帝日常生活起居服务的宦官阶层，内朝官也在其中，内朝官具有议政权，主要辅佐皇帝行使决策权。（2）紧接着这一层空间的是皇帝的朝宫———未央宫前殿，皇帝在这里朝会公卿百官，这里有帮助皇帝保存、整理律令图书资料，以及各类政务文书的秘书机构，如御史台、尚书台等。（3）再外一层政治空间则在前殿外未央宫内。这里主要活跃着为皇室服务的所谓“私府”机构以及各种宫内官员，九卿官中的一部分处于这一层级中。（4）最外层的政治空间在未央宫与其他皇室宫殿建筑之外，这里主要活跃着以丞相为首的公卿百官，他们是外朝官的主体部分（外朝官以省内外划界，实际包括了殿中官、宫内官及宫外官），具体承担起按照皇帝诏书命令执行政务的责任。

由省中、殿中、宫中至宫外，天子与各类官僚群体的关系由近及远，皇帝利用省内官员牵制殿中官员，又利用殿中官员牵制宫内及省外官，以此达到集权于君主的目的，与皇帝越靠近的政治空间，其中活跃的政治人物与皇帝之间的关系将越近密，其仆从的角色则更为明显，而其作为国家官员的身份则显得低下；而与皇帝越疏远的政治空间，其中活跃的政治人物与皇帝私人关系则越疏离，其仆从的角色更多让位于官僚的身份，其禄秩地位也表现得更为重要。

（二）御史府的空间位置

上一个部分，我们归纳了秦汉围绕未央宫而建立的四个主要政治空间，那么，御史机构会处在哪一个或哪些空间当中呢？前文已知，最早在殷商时期，御史的职名已经出现，但那时候还没有形成专门的机构形式，御史主要陪侍在君王左右，是君王身边的秘书官吏。秦统一之后，御史大夫在习惯上与丞相、太尉并称为三公，都独自开府分工处理各自的政务，御史开始有了自己的政务长官———御史大夫，有了自己的办事机构———御史府。汉朝因袭秦朝政治制度，在西汉较长的时间里，中央主要的监察机构都被称做为御史府，此据杜佑《通典》的记载：

御史之名……在前则皆记事之职也，至秦汉为纠察之任。所居之署，汉谓之御史府，亦谓之御史大夫寺，亦谓之宪台。……后汉以来，谓之御史台，亦谓之兰台寺。 ⁽³⁹⁾

御史府，也称御史大夫寺，也称宪台，是秦及西汉主要的中央监察机构，东汉时，改称御史台，也称兰台寺。西汉称御史府，东汉则称御史台，监察机构由府改称台，其间经历了一个重要的转变过程，关于这一点，笔者将在第四章作较为详细论述，此不赘言。关于西汉御史府的空间位置情况，据《玉海》注引《汉旧仪》记录：

御史大夫寺，在司马门内，门无塾门，署用梓板，不起郭邑，题曰御史大夫寺。⁽⁴⁰⁾

由此材料可知，御史大夫寺，也就是御史府，在司马门内。又据杜佑《通典》记载：“汉御史大夫寺，在大司马门内，无塾，其门署用梓板，不雘色，题曰御史大夫寺。”⁽⁴¹⁾可知，御史府在大司马门内比较确切。

那么（大）司马门又在什么位置上呢？据《后汉书·元帝纪》引颜师古注曰：“司马门者，宫之外门也，卫尉有八屯卫候、司马，主卫士，徼巡宿卫，每面各二司马，故谓宫之外门为司马门。”⁽⁴²⁾又《三辅黄图》卷二记载：“汉未央、长乐、甘泉宫，四面皆有公车。司马门，凡言司马者，宫垣之内，兵卫所在。司马主武事，故谓宫之外门为司马门。”司马门既指宫之外门，御史大夫寺在司马门内，则应在未央宫中，靠近宫门———司马门的地方。《玉海》注引《汉旧仪》又曰：“御史、卫尉寺，在宫中。”又曰：“（御史）大夫见孝廉上计丞长史，皆于宫司马门外。”御史大夫寺在宫中，这个宫不会是长乐宫，因为那是太后宫居所，甘泉宫更属于后宫之地，御史府实际的位置应该在未央宫内，那么，御史府诸官吏都可以视为宫内官。而与御史府空间位置不同的是，二府之一的丞相府则设在未央宫外，丞相统领京师公卿百官，是外朝官的最高领袖。

秦至西汉，御史府处在皇帝办理公务的场所———未央宫前殿与丞相处理政务的场所———丞相府之间，御史大夫居间联系与沟通皇帝与丞相，御史府也是重要政务文书的发文机关，按《汉书·周昌传》的说法：

昌为御史大夫……及高帝欲废太子而立戚姬子如意为太子。……昌庭争之强。上问其说。昌为人吃，又盛怒，曰臣口不能言，然臣心知其不可。陛下欲废太子，臣期期不奉诏。上欣然而笑，即罢。⁽⁴³⁾

汉高祖时，周昌为御史大夫，不奉诏发文，则文书无由向下传达，说明了御史府在管理及传递文书方面有着重要地位。诏令文书由皇帝颁下，通常由御史大夫下丞相，丞相下中二千石，二千石下郡太守、诸侯相，这与御史府在未央宫内位置不无关系，文书由宫内的御史大夫传达至宫外的丞相府，就空间位置而言，也是相当合理的。由于西汉御史府设于宫内，御史大夫便具有了宫内官的地位。严耕望先生对御史大夫作了一番评论，他认为：“当时御史大夫实犹后汉之尚书令，亦犹今日之秘书长，为皇帝亲近之职，非丞相之副也。此亦当承袭秦制，自不待言。”此一评论，实际也透露出御史府与尚书台在某些功能上相似，后文介绍尚书台时将有论述。

御史大夫最重要的佐官———御史中丞，并不在御史府中，其活动的主要场所在殿中兰台。此据《汉书·百官公卿表》的记载：“有两丞，秩千石，一曰中丞，在殿中兰台，掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史。”⁽⁴⁴⁾御史中丞管理的机构设在兰台，兰台则在殿中，这里说到的“殿”，指的正是未央宫前殿。御史中丞及其所领侍御史，都可视为殿中官，在空间位置上来说，兰台比御史府更接近于皇帝居住的省中，又由于前殿是皇帝处理国家政务的重要场所，因此，御史中丞与侍御史有更多机会接近皇帝，因此更能得到皇帝的信任，他们也被称为皇帝的“耳目之官”。

御史府，就空间位置而言，处在皇帝办公的殿中与丞相办公的丞相府之间，其最高长官是御史大夫；兰台，就空间位置而言，又处在御史大夫办公的御史府与皇帝生活起居的禁省之间。御史府便成为皇帝与丞相之间传意的联络机构，而殿中兰台则成为皇帝与御史大夫之间传意的联络机构。

御史府沟通内外，是西汉国家各种文书上传下达的主要通道。在职权方面，首先由于御史中丞在殿中兰台帮助皇帝处理各种文书工作，御史府具有了皇帝秘书机构的性质，上行、下行文书由御史府起草、转发并下行、上行。其次，御史大夫寺设在宫中，使御史府不同于宫外的政务执行机构，它在某种程度上具有皇帝“私府”的性质，亦是皇帝的亲信机构，因此，御史，常常被皇帝派到行政机构当中充任监察的工作。最后，由于御史府是文书上下行的主要枢纽，丞相府众多的工作需要与御史府进行协调，御史大夫成为丞相处理政务最重要的辅佐，同时拥有了行政的权力。这样，御史府一身三任，既是皇帝的私人秘书机构，又承担起为皇帝监察百官的职责，同时其自身具有行政职责，御史府是皇帝与中央行政机构之间的联络机构，这使得西汉的御史府，有机会成为皇帝与行政官僚共同作用的政治斗争通道。

实际上，御史府具有监察权力，正是因为它处在皇帝与国家行政机构之间的位置。皇帝视御史府为自己的“私府”，府中成员自然是为自己利益服务的仆从，利用御史府以控制行政官僚群体的政治活动；同时，行政官僚群体也努力向御史府施加影响，使府内官员逐渐摆脱仆从的角色，开始具有了官僚的性格，也使得这一机构朝向行政机构的方向发展。

如果御史府内的御史们完全听命于皇帝，他们将成为皇帝手中非常有效地控制行政官僚的政治工具；如果御史府内的御史们，不再满足于皇帝仆从的角色，开始在一定程度上具有了自主的官僚意识，这将使行政官僚扩大自身队伍，有能力暂时摆脱皇帝的严密控制，转而向皇帝要求分享更多权力。

总之，在皇帝的集权与行政官僚的分权之间，两种力量斗争直接影响着御史机构今后的发展方向。二者共同作用，使得御史府在西汉成、哀时期，难逃被罢省的命运。御史府一身三任的职能最终被“支解”成了三块，至东汉初期，其主要的职权为新兴的三股势力所瓜分，而各种职权间的分化程度也在进一步加深，东汉的御史台机构逐渐成为职权专一的监察机构。关于这一历史演化的过程，将在下面章节中详加论述。

三、御史大夫地位与职权

秦统一全国后，御史承担起专司纠察的职任，又设置了统领诸御史的御史大夫，它是秦至西汉时期最高的监察长官。据《汉书·百官公卿表》记载：“御史大夫，秦官，位上卿，银印青绶，掌副丞相。”⁽⁴⁵⁾秦始皇以专制著名，“丞相、诸大臣皆受成事，倚辩于上”⁽⁴⁶⁾，造成了“天下之事，无大小，皆决于上”的局面。丞相无法对皇权进行有效限制，皇帝虽设有御史大夫，但史料中很难找到有关御史大夫监督丞相的内容。通常御史大夫和丞相一道，上朝议事，行使议政的权力。

汉承秦制，御史大夫仍然“职掌副丞相”，然与秦代皇帝尊崇法家，以专权为己任不同，西汉初年以黄老思想为统治的指导思想，黄老主张“君道无为，臣道有为”，这一时期丞相的权力得到了充分伸张，皇帝主要依靠丞相来处理朝廷政事。萧何之后，继任丞相的曹参主政，他与惠帝的一番对话，充分表现了丞相在西汉初期地位与职权的重要性：

（曹）参子窋为中大夫，惠帝怪相国不治事，以为岂少朕与。乃谓窋曰，若归，试从容问而父曰，高帝新弃君臣，帝富于春秋，君为相日饮，无所请事，何以忧天下乎？然无言吾告若也。窋既洗沐归，间侍，自从其所谏参。参怒，而笞窋二百。曰，趣入侍，天下事非若所当言也。至朝时，惠帝让参曰：“与窋胡治乎？乃者我使谏君也。”参免冠谢曰：“陛下自察圣武孰与高帝？”上曰：“朕乃安敢望先帝乎？”曰：“陛下观臣能孰与萧何贤？”上曰：“君似不及也。”参曰：“陛下言之是也。且高帝与萧何定天下，法令既明，今陛下垂拱，参等守职，遵而勿失，不亦可乎？”惠帝曰：“善，君休矣。”⁽⁴⁷⁾

汉惠帝在位时，皇帝没有了秦朝“天下之事，无大小，皆决于上”的统治作风，朝廷大事需要依靠丞相来辅助处理，若“相国不治事”，按照汉中期以后说法，可以认为丞相存在渎职行为，在这种情况下，按照正常程序，应该由御史大夫进行监察纠劾。而西汉初期，惠帝并没有让御史府机构具体处理此事，也没有自己将大权独揽的意思，而是通过其他渠道对丞相进行了建议，而身为相国的曹参反过来劝告惠帝，要求他“垂拱”而治，不要过分操心政事，政事交由丞相及诸位大臣，设想诸位大臣能忠诚守职，汉朝就能达到维持统治的目的。惠帝与曹参的这番对话，正体现了“君道无为，臣道有为”的汉初统治思路，同时，也反映出丞相职权与地位的显赫。

此时，御史大夫在其中没能发挥监察的作用，不具有对丞相行为进行监督的权力。御史大夫虽职掌副丞相，没有向上监察丞相的权力，其监察功能主要针对下级行政官员，而且在监察下级官员行政时，往往由丞相与御史大夫共同行使监察权力。

秦至汉初，御史大夫的职权，主要包括以下几项。

1.起草审核转发诏令

这与御史大夫管理律令图书等秘书工作关系密切。其发端在先秦时期，如《周官·宗伯》有关于先秦御史的职掌：“御史掌邦国都鄙及万民之治令以赞冢宰，掌赞书。注：王有命当以书致之，则赞为辞，若今尚书作诏文。”文书的起草工作主要由御史来做，御史充任皇帝身边的秘书，杨树达《汉书补注》高帝条注引沈钦韩语：“是时未有尚书，则凡诏令，御史起草，付外执行，御史大夫为长，故径下相国也。”1961年，日本学者大庭脩利用居延汉简，按照诏书的书写格式，根据下达诏书的时间及简文内容的内在联系，完成了复原元康五年（公元前61年）诏书册的基本研究。他认为御史大夫在实施皇帝的政策方面，发挥着秘书官的作用。“御史大夫是天子的书记官长，御史府是草制之官署”⁽⁴⁸⁾。皇帝在作出决策后，由御史起草诏令，起草完毕，交由御史大夫进行审议，审议不通过，御史大夫有权拒绝。《汉书·周昌传》记载周昌为御史大夫时事云：“拜御史大夫，汉高祖欲废太子，立赵王如意，昌庭争之强……盛怒曰：‘……陛下欲废太子，臣期期不奉诏。，”⁽⁴⁹⁾所谓“不奉诏”，当包括拒绝接受诏令，御史大夫不接受诏令，则诏令无由传达至丞相，丞相也就不能下达至公卿大臣等以奉行诏令。“正因为汉初御史起草诏令。御史大夫寺又在宫中，而丞相府却在宫外，所以诏令完成后，才会形成前而叙述的先经御史大夫，再下丞相的制度”⁽⁵⁰⁾。

2.举荐官吏之权

这一职权与御史大夫的宰相身份有关。与丞相一样，秦至汉初，御史大夫具有举荐官吏的权力。据《史记·萧相国世家》记载：“秦御史欲入言征何，何固请，得毋行。”⁽⁵¹⁾即御史欲举荐萧何为官吏。又《通典》记载高祖时事云：“汉高祖初，未遑立制，至十一年，乃下诏曰：‘贤士大夫既与我定天下，而不与我共安利之，可乎？有肯从我游者，吾能尊荣之。以布告天下，其有称明德志，御史中执法、郡守必身劝勉，遣诣丞相府，署其行、义及年，有其人而言者，免官。，”⁽⁵²⁾此例中，御史中执法与郡守都有举荐官吏的权力。又御史大夫举荐官吏时常常与丞相一道，如《汉书·循吏传》记载御史大夫举荐龚遂事：“勃海左右郡岁饥，盗贼并起，二千石不能禽制，上选能治者，丞相、御史举（龚）遂可用，上以为勃海太守。”⁽⁵³⁾龚遂行使举荐职能时，是副丞相身份。

3.端正朝仪、肃正风化

御史大夫领率诸御史，监督公卿百官在朝会当中的朝仪情况等。此据《汉书·叔孙通传》记叔孙通定仪法事云：“（叔孙通）定汉诸仪法……御史执法举不如仪者辄引去。”⁽⁵⁴⁾又如《汉书·薛宣传》载谷永疏奏称：“御史大夫内承本朝之风化，外佐丞相统理天下，任重职大，非庸才所能堪。”⁽⁵⁵⁾两则例子共同说明御史大夫在朝廷中有执正仪法、肃正风气的职任。

4.上朝议政及劾奏百官

御史大夫作为秦至汉初的宰相，职掌副丞相，有上朝议政及劾奏百官的权力。行使上朝议政这一职权时，御史大夫通常与丞相一道执行。如汉文帝时，曾诏丞相、太尉、御史大夫议除族诛法，御史大夫冯敬与丞相张苍议定律令等等。汉朝在中央主管上计、考课的机构包括了丞相府与御史府。如《汉书·宣帝纪》云：“黄龙元年（公元前49年）御史察计簿疑非实者，按之，使真伪毋相乱。”⁽⁵⁶⁾同在《宣帝纪》中，汉宣帝地节四年（公元前66年）条云：“其令郡国岁上系囚以掠笞若瘐死者所坐名、县、爵、里，丞相御史课殿最以闻。”二府有关上计、考课职能上还是有区别的，丞相接受上计，课其殿最，奏行赏罚。由御史大夫按察其中虚实真伪，相辅为用。

5.督兵征讨四方

御史大夫有奉使出征，领兵作战的职权，如汉武帝征和三年（公元前90年），御史大夫商成将二万人出西河征伐匈奴。汉宣帝本始二年（公元前72年），以御史大夫田广明为祈连将军征讨匈奴。

进入西汉中期，起自汉武帝时，黄老清静无为的统治思想被摒弃，君权得以伸张，君道无为开始向君道有为方向发展，而推行有为政治的突出表现，就在于对官僚政治体制的改革。汉武帝有了中朝与外朝的制度设计。这一设计，到汉昭帝时，发展成为比较完备的中朝官制度，以此抗衡以丞相为首的外朝官体制。

西汉中期，充实了御史府力量，扩充其组织，强化它的职权范围，如“（武帝）元封元年，御史止复监。后御史职与丞相参增吏凡三百四十一人，分为吏，少吏属”⁽⁵⁷⁾。应该看到，御史府组织的扩大，与汉武帝提升政府行政运作效率不无关系；但另一方面，通过强化御史府职权力，扩充组织，汉武帝又将御史府地位与职权进一步提升，使其发展至与丞相府比较平齐的地步，丞相的权力则受到来自御史大夫强有力的冲击。汉武帝时，时任御史大夫的张汤在政治活动中表现极为活跃，“（张汤）每朝奏事，语国家用，日旰，天子忘令，丞相取充位，天下事皆决汤”⁽⁵⁸⁾。丞相在其位无所作为，御史大夫不再与丞相亦步亦趋，而体现出积极有为的一面。

御史大夫监察丞相的职能，在西汉中期也开始逐渐显现出来。如时人朱博评述御史大夫职能时说：“高皇帝以圣德受命，建立鸿业，置御史大夫，位次丞相，典正法度，以职相参，总领百官，上下相监临，历载二百年，天下安宁。”⁽⁵⁹⁾朱博认为，御史大夫虽然位次丞相，但“总领百官，上下相监临”，不仅拥有向下的监察权，也有向上监察丞相的权力。而据林剑鸣先生考证后认为，“‘副丞相，者，分割丞相权者谓也”⁽⁶⁰⁾。

御史大夫具有维系与沟通朝廷内外政治活动的职能。一方面，御史大夫与皇帝关系密切，御史府在未央宫内，御史大夫属于宫内官，其属吏———御史是皇帝的亲信侍从。另一方面，御史大夫位任宰相，职掌副丞相，是丞相的重要辅佐。御史大夫的双重身份角色，使其于内、于外都承担着重要责任，行使着重要的职权。前引《汉书·薛宣传》所记谷永疏奏称：“御史大夫内承本朝之风化，外佐丞相统理天下，任重职大，非庸才所能堪。”引文中道出了御史大夫职能的两个主要方面：其一，充任风纪之官，“承本朝之风化”，有监察百官在殿堂之上（包括朝仪在内）各种政治行为的职责。其二，职掌副丞相，有行政上的责任，要“外佐丞相统理天下”，是丞相重要的助手。这一疏奏还有需要特别注意的地方，表现在“内承”与“外佐”两个用词上，“内承”实际说明了御史大夫与皇帝之间特殊的关系，御史大夫承接来自皇帝的旨令行使监察职权；“外佐”，则说明了御史大夫与丞相之间的关系，御史大夫辅佐丞相处理国家重要的政务。

上节讨论御史大夫的官署，可知御史府正处在皇帝办理政务的场所———未央宫前殿与丞相办理政务的场所———丞相府中间的位置，与其空间位置相应，直到西汉成帝改置三公，罢御史大夫之前，御史大夫一直处在皇权与相权之间，充当着沟通二者的角色，它既是皇帝亲信机构的长官，又是丞相在国家行政活动中的辅佐。皇权与相权二者相互作用，赋予了御史大夫特殊的职权与政治地位。

御史大夫与皇帝的关系密切。皇帝许多重要的事情交由御史大夫办理，御史大夫常常以皇帝使者的身份出行到地方，承担监郡、督运和监军之类的差使，还担任郡国缗钱、计簿、持节护丧事、收缚罪人等临时差遣。御史大夫本由先秦君主记事之官御史发展而来，秦以后，虽然主职监察，却并没有抛弃原来文书之职，皇帝诏书律令交由御史府起草，在颁下之时，首先由御史大夫承受，再由御史大夫下达丞相。汉武帝元狩六年（前117年）四月癸卯有关于诏令下达的基本程式记载：“御史大夫（张）汤下丞相，丞相下中二千石，二千石下郡太守、诸侯相，丞相从事下当用者，如律令。”⁽⁶¹⁾御史大夫先于丞相承接皇帝旨意，以此可以想见御史大夫的特殊地位。另外，御史大夫也奉命督兵出征。汉武帝征讨匈奴时，曾派遣时任御史大夫的商丘成将兵两万出征。

在通常情况下，御史大夫与丞相，是相互协调与合作关系，二者经常同时出现在皇帝的诏命当中，在皇帝的要求下，共同处理重要政务。政务处理不当，御史大夫与丞相也常常同受皇帝的责罚。大致在西汉昭、宣时期，丞相府和御史府并称为“二府”或“两府”。二府总领百官，对下有荐举、选用、考课、监察、弹劾、诛罚官吏的权力；向上则有封驳、谏诤的权力。丞相与御史大夫行使封驳之权，如汉哀帝欲封授宠臣董贤，然而“心惮（丞相）［王］嘉，乃先使皇后父孔光侯傅晏，持诏书视丞相、御史，于是［王］嘉与御史大夫贾延上封事”⁽⁶²⁾。有关御史大夫谏诤皇帝的例子，如公孙弘谏诤汉武帝：“公孙弘为御史大夫，时又东置沧海，北置朔方之郡，［公孙］弘谏以为罢。”⁽⁶³⁾

与丞相亲自主持具体政令执行不同，御史大夫主要是与各类政务文书打交道。当尚书台机构还未能充分发展起来时，御史府是皇帝最重要的秘书机构，御史大夫派遣专门官员管理图籍秘书，又处理四方来往的文书。府内官员大都熟悉各类法度律令，围绕着上行下达的文书展开各自工作。而由处理文书工作发展至总领百官，对官吏进行考课、监察、弹劾的权力。

御史大夫，有对丞相监督与牵制的责任，负有”上下相监临“的使命。在这一阶段，御史大夫是最高政务监察官。陈仲安先生认为，让御史大夫兼任监察官，可能出于两方面的考虑：一方面是因为丞相权力增大，天子不放心，故派亲信监察以丞相为首的朝官；一方面是因为御史本来掌管各类档案文书，熟悉中央和地方各类人事情况，能胜任监察官的工作。 ⁽⁶⁴⁾

四、御史中丞地位与职权

御史大夫的属官佐吏很多，在《汉书·百官公卿表》中，记载有西汉御史大夫最为重要的属官佐吏：

（御史大夫）有两丞，秩千石。一曰中丞，在殿中兰台，掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史员十五人，受公卿奏事，举劾按章。⁽⁶⁵⁾

材料当中，御史中丞，秩千石，在未央宫殿中兰台掌管国家图籍秘书，督领朝廷内外的监察官员，接收来自公卿百官的奏事文书，通过检劾文书来监察官员行政活动和政治行为。胡宝华先生在引用这一材料时认为：“上述记载应该是概括西汉一朝而论，因为‘外督部刺史，，只能是汉武帝设置刺史以后的事情。班固称御史大夫属官有两丞，但实际上只提到御史中丞而未及另一丞，疑有缺漏。”⁽⁶⁶⁾为解开这一疑问，胡先生细致爬梳史料，发现关于御史大夫有两丞在材料中存有几种主要说法，本书转录于下。

第一种说法来自《宋书·百官志下》：

秦时御史大夫有两丞，其一曰御史丞，其二曰御史中丞。⁽⁶⁷⁾

杜佑《通典》沿用了此种说法。

第二种说法是由东汉时人应劭在《汉官仪》中提出的：

御史中丞二人，本御史大夫之丞。⁽⁶⁸⁾

据胡先生看法，《太平御览》所引《汉旧仪》中，御史大夫之丞，都应该称为御史中丞。

第三种说法来自宋人吴仁杰，他依据荀悦《汉纪》以及如淳注的说法，认为《百官表》的记载有脱字之嫌，他在《两汉刊误补遗》中对此作出考证：

表称御史大夫有两丞，一曰中丞，在殿中兰台掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史十五人，受公卿奏事，举劾按章。按，晁错为御史大夫，谓丞史云云。如淳曰：“丞史，丞及史”。一曰内史掌秘书，《汉纪》始有之。一曰中丞外督部刺史，一曰内史掌秘书，受公卿奏事，举劾按章。然则表有缺文者矣。督部刺史下，当云：一曰内史内领侍御史。今缺四字。⁽⁶⁹⁾

根据荀悦《汉纪》记载：“御史大夫，置两丞。一曰中丞外督部刺史；一曰内史掌秘書，受公卿奏事，举掌劾章，秩皆千石。”⁽⁷⁰⁾吴氏认为《百官表》应填补上御史大除御史中丞外，另一丞职内史的内容，内史内领侍御史，接收公卿各种奏事文书，充任朝廷之中监察官的角色。清人编纂的《钦定历代职官表》认为：“吴仁杰据《汉纪》以为当做内史，其说似不为无所本也。”⁽⁷¹⁾

上述三种说法彼此互歧，胡宝华先生并没有因此证明哪一种材料的说法更为确切。翻检《汉书》，我们能很清楚地知道，内史在《百官表》中有自己的位置：

内史，周官，秦因之，掌治京师，景帝二年，分置左右内史。右内史，武帝太初元年更名京兆尹。……左内史，更名左冯翊。⁽⁷²⁾

秦代设有内史，在京师附近执行政务，是京师及附近地区的行政长官，汉初仍置有内史，景帝时分为左、右两内史，汉武帝太初右、左内史更名为京兆尹与左冯翊，内史是行政官员，有独立的行政职掌，与御史府诸官吏并不在同一个监察序列当中。而吴氏所引如淳注所说“丞史，丞与史”，大可认为是泛称御史大夫下面主要的佐吏：丞职官如御史中丞等，以及史职官如诸御史等等。

另《汉书·萧望之传》注引《汉仪注》称：“御史大夫史员四十五人，皆六百石。其十五人给事殿中，其余三十人留守治百事，皆冠法冠。”⁽⁷³⁾依此材料，胡宝华先生认为：“‘给事殿中，的十五人，当指御史中丞统领的十五名侍御史，他们的任务是在殿中‘受公卿奏事，举劾按章，，即负责监察。另外三十人‘治百事，，可能是辅助作为副丞相的御史大夫处理行政事务并监察相关事务。”侍御史共计十五人，统归御史中丞领有，那吴氏所说内史所领侍御史又从何而来？御史中丞本在殿中兰台，统领给事殿中的侍御史是很正常的事情，又何必别置内史来统领侍御史呢？这则材料实际否定了吴仁杰的说法。

而就应劭提出来的说法，“御史中丞二人，本御史大夫之丞”，将御史大夫二丞都解释为御史中丞，我认为此说比较牵强。正如韦昭在《辨释名》中所说：“（御史大夫）丞有二，其一别居殿中，举不法，故曰中丞。”既然在二丞中，有一个称为中丞，别居殿中，那么另一个自当别称之，不可能再称其为中丞了。而班固称御史大夫“有二丞，一曰中丞”是就职名类别立说的；应劭记述“御史中丞二人”，则可以解释为在殿中兰台负责工作的御史中丞的数量。唐代御史台设御史中丞二人，宋代又有左右御史中丞二人之说，然则“御史中丞二人”之置，主要说明的乃是唐宋以来御史台所置御史中丞数目。

我认为在这三种说法之中，最可信的是《宋书》的说法。御史大夫有两丞，其一曰御史丞，其二曰御史中丞。又如《萧望之传》所言，御史大夫史员四十五人，可以分成两个组成部分，其中十五人，主要给事殿中，由御史中丞统领，在殿中兰台“受公卿奏事，举劾按章”负责监察。另有三十人“治百事”，主要活动地点在御史府（御史大夫寺），正如卫宏《汉官旧仪》记载：“御史，员四十五人，皆六百石，其十五人衣绛，给事殿中，为侍御史，宿庐在石渠门外，二人尚玉玺，（四人）持书给事，二人侍前，中丞一人领。余三十人留寺，理百官事也，皆冠法冠。”⁽⁷⁴⁾在宫中司马门内，统领这三十名史员，辅助作为副丞相的御史大夫处理行政事务并监察相关事务的职官应该就是御史丞。而在《汉书》中就存有“御史丞”这一官称，也证明了这一职官的存在。

本始三年，相内史奏状，具言赦前所犯，天子遣大鸿胪，丞相长史，御史丞，廷尉正杂治。（《景十三王传》）

衡惭惧免冠谢罪，上丞相、侯印绶，天子以新即位，重伤大臣，乃下御史丞问状。（《匡衡传》）

丞义年老颇悖，素畏延年，恐见中伤……取告至长安上书言延年罪名十事，已拜奏，因饮药自杀，以明不欺事，下御史丞按验。（《田延年传》）

御史中丞在御史系统中，职主监察，纠劾内外，地位与职权非常重要。唐人徐坚《初学记》记载：“御史中丞，秦官也，掌贰大夫，汉因之。……掌兰台秘书，外督部刺史，内领侍御史，受公卿章奏，纠察百僚，休有光烈。”⁽⁷⁵⁾因为御史中丞别居在殿中执法，具有对朝内外高级官吏举劾按章之权，御史中丞又被称为“御史中执法”。如《汉书·陈咸传》记载：“元帝擢（陈）咸为御史中丞，总领州郡奏事，课第诸刺史，内执法殿中，公卿以下皆敬惮之。”⁽⁷⁶⁾这条材料也说明了御史中丞监察职能包括朝廷内外。宋人章如愚在《群书考索》中指出：“汉初……尚书、诸吏等官未置，所谓亲近天子而心劲决内外以助人主听断者，惟此（中丞）一人而已。”⁽⁷⁷⁾

御史中丞在秦至西汉时期，是御史大夫最重要的辅丞，武帝以后，尽管增设了丞相司直和司隶校尉，但其中仍以御史中丞最为位尊权重，起着纠劾百官，察举非法的作用。而另一方面，御史中丞在殿中，则更像是在扮演宫廷总管或者秘书官一类角色，殿内许多日常事务归中丞管理。如宋人王应麟在《玉海》中说道：“中丞有一印封，大至‘露布州郡诏记，，小至宫中琐事，‘绿绨方底，，皆用中丞印。”⁽⁷⁸⁾正是因为御史中丞在殿内的这种角色，才使他能够沟通内外，接受公卿奏事，起着传递及监察文书的作用。

御史中丞在这一阶段具体职掌主要体现在如下几个方面。

1.掌管图籍秘书

掌管国家律令文书，是先秦御史记事职责在秦汉时期的延伸。秦有柱下御史，是皇帝身边具有较高知识水平的人，如“（张）苍乃自秦时为柱下御史，明习天下图书计籍”⁽⁷⁹⁾。这与秦御史府掌管国家重要文书有关。如“沛公至咸阳，诸将皆争走金帛财物之府分之，何独先入收秦丞相御史律令图书藏之”。萧何收取秦丞相府、御史府的律令图书，使高祖刘邦“具知天下阨塞，户口多少，强弱处，民所疾苦者”⁽⁸⁰⁾。到了汉代，掌管图籍秘书主要成了御史中丞的工作，《汉书·百官公卿表》记：“御史大夫，秦官，上卿，银印青绶，掌副丞相，有两丞，秩千石，一曰中丞，在殿中兰台，掌图籍秘书。”⁽⁸¹⁾御史中丞在皇帝的朝宫———未央宫前殿中的兰台官署负责国家各类文书。兰台也因此成为“藏书之室，著述之所”⁽⁸²⁾。御史中丞主管天下图籍秘书，这为皇帝开展各种政治、经济、军事活动，提供了重要的信息来源。

2.外督部刺史、课第举奏州郡

督，监督之意。实际上，监督部刺史的部门并不止御史中丞一家，丞相司直也有监督刺史的权能。那么，二者在监督上有什么不同吗？邱永明先生认为，丞相司直主要从监察权角度，有权纠劾弹奏部刺史。而御史中丞则从所属组织关系上，有权课督刺史。如御史中丞陈咸就“总领州郡奏事，课第诸刺史”。笔者则认为，从刺史督隶先后来看，最初，部刺史本出自丞相府吏员（原为丞相府东曹史，后详介绍），属于行政系统内部监察的职权范围，原先即在丞相司直督领之下。后来，随着御史中丞对地方的监察权力扩张，丞相司直的职权地位则逐渐下降，只能从旁起着“助督录诸州事”的作用，部刺史转归御史中丞所隶。御史中丞外课督刺史，同时有劾奏刺史及郡国长官的职权。如《汉书·薛宣传》记载“成帝初即位，宣为中丞，执法殿中，外总部刺史……宣数言政事便宜，举奏部刺史郡国二千石，所贬退称进，白黑分明，繇是知名”⁽⁸³⁾。御史中丞监察州郡方式，主要通过审查州郡文书展开，有时也根据皇帝的特殊要求，派遣侍御史充任使者，下到地方直接进行监察。

3.内领侍御史、在殿中执法

领，即统领之意，御史中丞与侍御史是一种直接组织领属关系。西汉御史府，在御史大夫之下有史职者四十五人，其中十五人在殿中执法，称为侍御史，由御史中丞直接统领。侍御史在朝廷内监督百官朝仪，执法殿中，侍御史长官御史中丞因此也被尊称为“御史中执法”。御史中丞，主要依靠侍御史来处理各类政务文书，审查公卿百官政务执行情况，举劾官员的非法行为，并负责处理皇帝要求的各项日常事务。侍御史根据工作性质的不同，其职名也不同，其中，熟悉律令，可以胜任文书起草工者被称为治书侍御史；而保管皇帝符玺的侍御史，也被称为符玺侍御史。御史中丞在殿堂之上，负责有关朝廷的执法工作，如《汉书·严延年传》记载御史中丞殿内执法情况：“延年后复劾奏大司农田延年持兵干属车，大司农自讼不干属车，事下御史中丞，谴责延年何以不移书宫殿门禁止大司农，而令得出入宫。于是覆劾延年阑内罪人，法至死。”⁽⁸⁴⁾涉及殿廷的司法案件交由御史中丞处理。

4.承诏杂治狱事

御史中丞在殿中执法，除监察百官殿廷活动外，也是帮助皇帝处理有关司法事务的官员。御史中丞属官治书侍御史，更是明晓法律文书，充任皇帝的法律顾问。御史中丞常常与其他具有司法职任的官员合作，处理有关司法案件。如《汉书·王嘉传》云：“廷尉梁相与丞相长史、御史中丞及五二千石杂治东平王云狱。”⁽⁸⁵⁾廷尉是秦汉司法系统的最高长官，御史中丞则以皇帝使者的身份杂治“东平王云狱”事。同书《李寻传》曰：“贺良等反道惑众，奸态当穷竟，皆下狱，光禄勋平当、光禄大夫毛莫如与御史中丞、廷尉杂治。”⁽⁸⁶⁾廷尉主治各种重要的刑狱案件，御史中丞的职能则不同，他在其中所起的作用是监督廷尉等司法官员的工作，督责司法官员处理案件的主要过程与政治行为。

除以上职掌之外，御史中丞还有举荐国家官吏的权力，以及奉命督捕地方盗贼、受命督讨外敌等方面的职责。

五、御史机构的其他属官

《汉仪注》如淳注云：“丞史，丞及史。”实则交待了西汉御史府长官御史大夫官属佐吏职务等级上的不同。御史府高级属员称为“丞”，低级属员则称为“史”。在御史大夫的官属中，除御史丞、御史中丞等丞职外，尚有御史等史职属官四十五人，分别由两丞领导。

御史中丞所领御史十五名，给事殿中，陪侍在皇帝身边，帮助皇帝处理国家政务文书，与皇帝关系近密，因此又被称为侍御史。侍御史是皇帝的耳目，在朝廷内部监察百官的责任主要通过这些侍御史来完成。侍御史在朝廷中的职责在“掌察举非法，受公卿郡吏奏事，有违失劾举之”⁽⁸⁷⁾。统属于御史府的三十人，除了留在府中处理内外政务的史职，主要是派出监察地方郡国和军队的御史，一般统称为御史。

而在侍御史、御史职名前，又依据具体工作性质的不同，加上了不同的称谓，如称治书侍御史、符玺侍御史、监郡御史、监军御史等。

治书侍御史，始置于汉宣帝时。此据《晋书·职官志》的说法：“案汉宣帝幸宣室，斋居而决事，领令侍御史二人治书侍侧，后因别置，谓之治书侍御史，盖其始也。”⁽⁸⁸⁾又《后汉书·百官志三》注引胡广讲到宣帝设立治书侍御史的原因：“孝宣感路温舒言，斋居而决事，令侍御史二人治书，御史起此。”⁽⁸⁹⁾治书侍御史在西汉时设有两名，禄秩六百石，有国家颁发的正式印绶———铜印墨绶。如据《汉书·百官公卿表》记载：“凡吏秩比二千石以上，皆银印青绶，光禄大夫无。秩比六百石以上，皆铜印墨绶，大夫、博士、御史、谒者、郎无。其仆射、御史治书、尚符玺者，有印绶。比二百石以上，皆铜印黄绶。”⁽⁹⁰⁾其禄秩地位比普通御史更为尊崇。《后汉书》注引蔡质《汉仪》说，“选御史高第者补之”，是皇帝身边重要的法律顾问。正如御史中丞是御史大夫的“贰大夫”一样，治书侍御史是御史中丞在殿中兰台的重要副手。与其他御史职相比，治书侍御史更有机会升任御史中丞，而且在部分职能上参与御史中丞的工作。

符玺御史，是御史职当中掌领符玺的史职，其禄秩六百石，有正式印绶———铜印墨绶。符玺御史，隶属御史大夫，频繁奔走于御史大夫与皇帝之间，在皇帝身边则称为“侍”。据《汉书·周昌传》记载：

是岁，戚姬子如意为赵王，年十岁，高祖忧万岁之后不全也。赵尧为符玺御史，赵人方与公谓御史大夫周昌曰：君之史赵尧，年虽少，然奇士，君必异之，是且代君之位。昌笑曰：尧年少，刀笔吏耳，何至是乎！居顷之，尧侍高祖，高祖独心不乐，悲歌，群臣不知上所以然。尧进请（间）问：陛下所为不乐，非以赵王年少，而戚夫人与吕后有隙，备万岁之后而赵王不能自全乎？高祖曰：我私忧之，不知所出。尧曰：陛下独为赵王置贵强相，及吕后、太子、群臣素所敬惮者乃可。高祖曰：然。吾念之欲如是，而群臣谁可者？尧曰：御史大夫昌，其人坚忍伉直，自吕后、太子及大臣皆素严惮之。独昌可。高祖曰：善。于是如昌谓曰：吾固欲烦公，公强为我相赵。昌泣曰：臣初起从陛下，陛下独奈何中道而弃之于诸侯乎？高祖曰：吾极知其左迁，然吾私忧赵，今非公无可者，公不得已强行！于是徙御史大夫昌为赵相。

既行久之，高祖持御史大夫印弄之，曰：谁可以为御史大夫者？熟视尧曰：无以易尧。遂拜为御史大夫。⁽⁹¹⁾

从此材料可知，符玺御史，是御史大夫下属的“刀笔吏”，其禄秩地位不高，如在符玺御史之上又有御史丞、中丞等御史大夫的高级官属排在前面，时任御史大夫的周昌从资序的角度认为，符玺御史没有取代自己职任的可能性，“何至是乎”，周昌难以相信这么重要的御史大夫职任会落到一个小小的符玺御史赵尧的头上。然而，小小的赵尧却抓住了“侍高祖”的机会，从刘邦手中取走了御史大夫的印绶，一举取代周昌而成为御史大夫。

符玺御史与皇帝接触的机会比较多，这与符玺御史掌管皇帝符玺有关。符玺，是皇帝用来封印各类诏书律令的印信，无此符玺则各类诏书不具有法律效力。符玺御史掌管符玺，主要承担在皇宫与御史府之间传递政务文书的工作。《汉仪注》中说道：“御史，员四十五人，皆六百石，其十五人衣绛，给事殿中，为侍御史，宿庐左右石渠门外，二人尚玉玺，四人持书给事，二人侍前，中丞一人领。余三十人留寺，理百官事也，皆冠法冠。”⁽⁹²⁾可知治书侍御史员额已从原初的二人增加到了四人。而“二人尚玉玺”，指的正是符玺御史，他们则被归于御史中丞统领之下，成为了十五名侍御史中的一部分。那么符玺御史似又可称为符玺侍御史。而据《历代职官表·都察院》记载，西汉时侍御史中已包括有符玺侍御史。大致可以得出如此看法，符玺御史由御史中丞直接统领，遥隶于御史大夫，而侍从于皇帝，主要给事于殿中，从事着封印文书的工作。

绣衣使者，又称直指使者，或称绣衣御史。最早出现直指使者的记载，在汉武帝天汉二年春。当时“泰山、琅邪群盗徐勃等，阻山攻城，道路不通，遣直指使者暴胜之等，衣绣衣，杖斧，分部逐捕，刺史，郡守以下，皆伏诛”⁽⁹³⁾。汉武帝末年政治混乱，寇盗群起，设置直指使者的主在原因正在逐捕盗贼，此据《汉书·西域传》称：“民力屈，财用竭，因之以凶年，寇盗并起，道路不通，直指之使始出，衣绣杖斧，断斩于郡国。”⁽⁹⁴⁾当时的职责在“逐捕盗贼”，并有“断斩”刺史、郡守以下官吏的权力。同书《王传》记载：“武帝末，军旅数发，郡国盗贼群起，绣衣御史暴胜之使持斧逐捕盗贼，以军兴从事，诛二千石以下。”⁽⁹⁵⁾直指使者，也可以称为直指绣衣使者、绣衣直指或绣衣使者。同书《江充传》曰：“拜为直指绣衣使者，督三辅盗贼，禁察逾侈，贵戚近臣多奢僭，充皆举劾，奏请没入车马，令身待北军击匈奴。”⁽⁹⁶⁾同书《百官公卿表》称：“侍御史有绣衣直指，出讨奸猾，治大狱，武帝所制，不常置。”又汉成帝元始“四年，选明达政事，能班化风俗者八人，时并举以为绣衣使者，持节，与太仆任恽等，分行天下，观览风俗，所至专行诛赏，事未及终。”⁽⁹⁷⁾

归纳上述材料可知，绣衣御史，是汉武帝末年政治动荡不安时，为镇压内外矛盾而特设的监察使职。王莽时绣衣御史称绣衣执法，督率地方官镇压叛乱。如《汉书·王莽传中》云：“（始建国三年）中郎将、绣衣执法各五十五人，分填缘边大郡，督大奸猾擅弄兵者。”东汉光武帝时省绣衣御史。而汉顺帝时又重新设置，至三国魏还有绣衣御史出现。总之，绣衣使者，武帝末年所制，具有临时差遣性质，不是常置之官，属于侍御史一类。分巡天下，观览风俗，在京师及地方督捕大奸猾及诸盗贼，有专杀刺史、郡守以下官吏的权力，并奉皇帝诏命处理重要的刑狱案件。

监御史，本属秦官，职掌监郡。刘邦初立汉朝，乃大封诸侯王国，地方郡、国并行。在地方政局未稳之时，百废待兴，国家无暇向地方派设监郡御史，其职暂废。直至汉惠帝时，三辅治安动荡，于是在惠帝三年（公元前192年）时，开始派遣御史监察京师三辅地区。其后，更在汉郡逐渐推行御史监郡制度。汉武帝时，御史监郡仍然属于临时差遣性质，并不常驻于地方执行监察任务。

监郡御史属临时差遣，仅在较短时间内监察地方，其实际监察效果并不好；而天下郡国之数本多，若每郡分置监郡御史，则将使得御史员额急剧膨胀，频繁往来中央与地方，也势将造成御史府来往政务繁复、机构愈变得臃肿，而其中重要政务工作并未因此得以集中处理，摒弃监郡御史临时差遣的属性，成为当务之急，于是在汉武帝元封元年（公元前162年），乃废止监郡御史，而在元封五年（公元前106年），设置了十三州部刺史来代替监郡御史。

监军御史。汉朝经常派遣御史监督军队。汉武帝时，随着中央集权的不断增强，对军队的控制也越来越重视。有专门的监军御史监察军队，监郡御史亦为各类军事活动提供了保障，如秦代郡监（监郡御史）史禄督修灵渠，为郡尉屠雎攻打越族创造有利条件，而有关御史监军的情况，下文当中有专章论述。

督运漕御史。又称督军粮侍御史。《通典·职官典六》注引《汉官仪》的说法：“侍御史出督州郡盗贼，运漕军粮，言督军粮侍御史。”⁽⁹⁸⁾清人所撰《历代职官表》注引《汉官仪》记载汉代有督漕运御史之职，“侍御史出督州郡赋税，运漕军粮”⁽⁹⁹⁾。皇帝派遣侍御史赶赴地方督运漕粮、监察赋税，有事辄置，无事罢除，是临时差遣性质的工作。

御史是皇帝的亲信侍从，常常充任皇帝的使者，下到地方处理重要政治案件。如御史有承诏案查审问之权，按司马迁《史记》记录秦始皇坑杀咸阳诸儒后所说的一段话：“诸生在咸阳者，吾使人亷问，或为妖言以乱黔首，于是使御史悉案问诸生，诸生传相告引，乃自除犯禁者四百六十余人，皆坑之。”⁽¹⁰⁰⁾这里，秦始皇派遣御史案查审问诸生“为妖言”惑乱民众之事。

御史又有承诏治狱之权，“秦置御史，掌讨奸滑，治大狱，御史大夫统之”。在此，御史涉足司法领域，其职责主要在督察司法官员的司法行为。御史有察举地方县官令长的职权，如《汉书·尹赏传》记载了当时被称为酷吏的尹赏被御史察举为县令事，“薛宣奏赏能治剧，徙为频阳令，坐残贼免。后以御史举为郑令”⁽¹⁰¹⁾。御史也有监督百官朝仪的职责，叔孙通制定汉仪，以御史为执法之官，发现官员中举止不符合礼仪的，御史有权纠举，并将违反礼仪的官员带出行礼的队伍。

西汉御史府除了以上述及的丞、史外，还有一大批由御史大夫自辟的低级属官，他们大多数是禄秩为百石的官吏。这批属吏包括主簿、从事、御史掾、属，少史等，他们是御史府中具体的办事人员。这其中，主簿的地位最为特殊。主簿从中央三公府到地方郡府都有设置，如三公设有黄阁主簿，录写众事；地方郡国均设主簿职，是府中门下首吏。但西汉时期主簿地位并不高，一般自诩高士的人都不愿担任该职。此据《汉书·孙宝传》记载：“御史大夫张忠辟宝为属……署宝主簿。宝徙入舍，祭灶请比邻。忠……使所亲问宝，……今两府高士俗不为主簿。子既为之，徙舍甚悦，何……也？宝曰：高士不为主簿，而大君以宝为可，一府莫言非，士安得独自高？”⁽¹⁰²⁾正是由于主簿地位不高，职任重要，则便于府主差遣，无论中央公府，还是地方郡府，主簿都是诸府属吏当中与府主关系最为亲近者。宋人章樵在《古文苑》中认为“主簿，股肱近臣”⁽¹⁰³⁾。