秦汉御史府与官僚政治体制研究

第一节　秦朝的御史府

一、官僚政治体制与御史府

先秦时期，监察制度的因子，已经孕育于各个贵族国家之中。战国时代是由贵族政治向官僚政治过渡的一个关键阶段，数个集权式的官僚制国家得以形成。秦灭六国，结束了战国时代分裂割据的政治局面，建立了中国历史上第一个统一的君主专制的中央集权国家。统一国家的形成，官僚国家机器的建立，为古代社会政治、经济、文化等方面的发展开创了格局，也为古代监察制度的形成、发展奠定了坚固的基础。

秦王嬴政在完成统一中国大业后不久，为巩固刚刚建立起来的秦朝政权，采取了一系列巩固统治和加强君主专制中央集权的措施，这些措施奠定了中国古代两千多年国家政治体制的基础，在中国古代政治制度史上具有非常重要的意义。

首先，创立了皇帝制度。秦代以前的最高统治者称做“天子”、“王”，秦王嬴政统一六国后，不满足于这一称号，认为“今名号不更，无以称其功”，在听取群臣意见之后，决定采“泰皇”的“皇”字，采“五帝”的“帝”字，将名号定为“皇帝”。从此，皇帝作为中国古代最高统治者的名号沿用了两千年之久。接着，秦王嬴政废除了古谥法，自称始皇帝，希望“后世以计数，二世、三世至于万世，传之无穷”。自称为“朕”，以命为“制”，以令为“诏”，制诏成为了皇帝命令文告的特定称法。并因此建立起一整套体现皇帝政治权威与权力地位的礼仪制度。其后，皇帝制度越变越复杂，每个朝代都有所不同，然而，维护皇帝至高无上的权威这一本质内容却是固定不变的。

皇帝制度最核心的内容主要表现在两个方面：一是皇位，二是皇权。皇位世袭继承，不可转让，有严格的继承程序与规则；皇权至高无上，不可分割，“国”是皇帝一家一姓的私产，“国”与“家”混融不分，皇帝掌握着国家的立法、行政、司法、监察、军事、财政诸方面的权力，拥有对国家事务的最终审决权以及最高决策权。皇帝通过诏书律令等文书形式指导整个国家政治机器的运转。

其次，在中央层，建立了“三公九卿”制。秦代，皇帝为了保证各项行政事务正常运转，在朝廷中央形成了以丞相、太尉、御史大夫为首的宰相制度，历史上称做“三公”，三公之下，设立了一系列分管各类事务的具体职能部门，历史上称做“九卿”，宰相与各职能部门的长官合称“三公九卿”；秦朝的九卿包括奉常、郎中令、卫尉、太仆、廷尉、典客、宗正、治粟内史、少府。当然，并不存在一个贯穿始终或稳定不变的三公制度，也没有一个整齐划一的九卿制度。“三公九卿”制，是当时人们指称秦汉中央官僚政体的通名。中央集权官僚政治在秦代开始确立，取代了先秦时期的贵族政治，在中国历史上是一次重大的进步。

再次，在地方上，用郡县制代替分封制。秦朝建立之初，关于如何有效实施对地方的统治，存在很大争议。争论的焦点，在郡县制与分封制两种地方统治形式上。在激烈争论之后，秦始皇最终采纳了丞相李斯的建议，在全国范围内确立并推行郡县制。在郡县体制下，各郡县长吏的职官不再是世袭继承，而是由皇帝直接任命，接受皇帝以及中央官僚机构的管理，是一种地方官僚行政制度。由分封到郡县，这在地方政体发展史上也是一次十分重要的发展。秦朝统一之初，即分天下为三十六郡，其后郡数不断增加，到了秦朝末年，已增加到四十八个郡。每郡设有郡守、郡尉、郡监，用郡统领县。县一级，则设县令、县长、县丞。县以下，还设有乡、亭、里、什、伍等基层社会组织。

此外，秦朝重视司法制度建设。如在湖北随县考古发掘出睡虎地秦墓竹简，其中有大量关于秦朝律令的文书，这些文书规范着秦朝政治、经济、军事，民众日常生活等方方面面，有许多律令简文是用来规范官吏行为的吏律。吏律中有对官吏政治行为与素质的要求，有对官吏行使政治权力的律令规范，有中央朝廷对官吏政治活动考察以及进行奖惩的规定。这些吏律对后世监察律令的发展有着重要的影响。

总之，秦朝围绕皇帝制度，在中央建立了以“三公九卿”为代表的官僚政治机构，在地方上推行郡县制。从中央到地方各级，秦朝逐渐用官僚政治体制，取代了先秦时期历时悠久的贵族政治体制，由此形成的君主专制的中央集权官僚政治制度，既保证了皇帝的政治权力与权威，也保证了国家官员政务执行的效率，这为后来数千年的官僚政治制度持续发展奠定了相当坚实的基础。

秦代围绕着皇帝制度建立了一整套官僚政治制度，其目的在于巩固皇帝的皇位和皇权，但官僚政治与皇帝制度之间并不能“天衣无缝”地相互融合，皇权本身具有不可分割的性质，为获取更多的权力资源，必然要求权力走向集中化。皇帝更多时候希望官僚政治集团成为自己所立政权的仆从，而不是社会中任何群体或阶层的代表。而另一方面，随着官僚结构日益发展壮大，官员们的活动范围与自由度也变得更为宽广，在各自的政治领域内逐渐掌握了各类权力资源，而当各种政务的行使有赖于官员们专门的经验和能力的时候，官员们渴望拥有一定程度上自主的政治意识，这种自主意识的倾向变得越来越强烈，他们希望自己“一般并不仅仅被视为统治者的个人仆从，他们更被视为公共官员而服务于以统治者为首的政权”⁽⁴⁾。这样形成的一定程度上的自主意识，以及已掌握了多种权力资源，使他们向皇帝要求分享更多权力资源，在集权与分权之间，皇帝与官僚政治集团存在着矛盾与冲突。

历史恰恰在看似矛盾的事物中寻求发展，监察制度的兴起与发展正是两股力量相互作用的结果，一方面，皇帝委托监察机构对行政官员进行监察，该机构与官员是皇帝用来控制行政官员行为的政治工具，具有集权的目的；而另一方面，监察官员本身又处在官僚官秩品级序列当中，随着机构越来越成熟，其官员也变得日益官僚化，也开始有了自主的官僚意识，要求分享权力资源。我们说，监察机构建立之初，并不处于行政官僚机构内部，它处在皇帝与行政官僚机构之间，是两者相互争夺的政治斗争机构，是二者的专门性政治斗争通道。 ⁽⁵⁾

西周时期，“天子适诸侯曰巡狩。巡狩者，巡所守也”⁽⁶⁾。周天子为了有效控制地方诸侯，亲自下到各个诸侯国中进行巡察。春秋时期，有周惠王巡行至虢国的记录，史书记载为“王巡虢守”⁽⁷⁾。战国时期，国王有下到县里巡视的制度。

秦王嬴政统一六国不久，即马不停蹄地开始了对全国各地的巡视工作。从公元前220年至前211年的十二年间，秦始皇五巡天下，足迹踏遍了大半个中国，秦始皇最终也死在第五次的“巡行”途中。秦始皇频繁巡行郡县，既有宣扬皇帝权威，为自己歌功颂德，向天下人宣示秦朝统治合法性的目的，又通过巡视，考察了解到各地的民情风俗，监察督责地方官吏的政务执行，这样使“奸邪不容，皆务贞良，细大尽力，莫敢怠荒”⁽⁸⁾。至秦二世胡亥，其人虽然荒淫无道，在其统治期内，加速了秦朝的灭亡，然而，他也是一个十分重视巡察地方的皇帝，上台后不久，也多次巡行于地方。我们说，皇帝亲巡地方，是皇帝拥有并行使最高监察权力的重要表现。

皇帝巡视地方，亲自监察地方官吏的政治活动，是秦朝监察活动的一个重要组成部分。这样一种方式有利于皇帝更好地制定统治政策，以实现对全国范围的统治。皇帝亲自巡行，固然能够部分地起到对官吏监督纠察的作用，但皇帝巡行有时间上的限制，皇帝个人精力也有限，需要更多来自他人的帮助，于是，皇帝又常常通过派遣身边的亲信近臣来监察地方官吏，这成为监察地方行政活动的又一重要途径，如三国时期的夏侯玄在评论监察形成原因时说：

始自秦世，不师圣道，私以御职，奸以待下，惧宰官之不修，立监牧以董之，畏督监之容曲，设司察以纠之；宰牧相累，监察相司，人怀异心，上下殊务，汉承其绪，莫能匡正。⁽⁹⁾

从这则材料可以看出，夏侯玄对监察的产生采取了否定的态度，秦朝监察官员是从皇帝身边亲信的侍从官当中产生出来的，因此有“私以御职，奸以待下”的说法；然而，该材料也很好地说明了秦代君王对监察制度的设计思路：首先，皇帝担心各级行政官员懈怠政事，通过自己的亲信近臣来监督行政官僚的活动，正所谓“私以御职，奸以待下”，而监督行政官员的主要是“监牧”，皇帝又担心“监牧”在监察过程中存在包庇、纵容等行为，又专门设立“司察”官来纠察“监牧”官的行为，由“司察”来领导“监牧”的监察活动，称为“监察相司”，通过这样一种制度安排，其结果是“人怀异心，上下殊务”。秦朝产生了监察制度，汉朝沿袭了秦代制度的内容，所以说“汉承其绪，莫能匡正”。从材料中也可推知，秦汉监察制度是伴随着行政制度的产生而产生的。

秦朝的中央监察机构称为御史府，也称为御史大夫府、御史大夫寺。秦朝御史府长官为御史大夫，他是“侍御史之率，故称大夫”⁽¹⁰⁾。西周时已出现了御史之职，而御史大夫之职似形成于秦统一之后。“御史大夫，秦官，位上卿，银印青绶，掌副丞相”⁽¹¹⁾。从秦朝开始，御史大夫虽然官秩位序不高，仅位在上卿，但却是丞相最为重要的辅佐，而他的主要职责体现在劾奏官员的非法行为上。

御史大夫有自己的官属僚佐，“秦时御史大夫有两丞，其一御史丞，其一为中丞”⁽¹²⁾。因此可知，在秦御史府中除了御史大夫之外，还设有御史丞和御史中丞，他们是御史大夫的辅佐，其中御史中丞政治地位高于御史丞，如徐坚在《初学记》中说道：“御史中丞，秦官也，掌贰大夫。”⁽¹³⁾

御史府内有侍御史若干，分别掌管图书、律令、土地、山川、户籍等工作。通过其职掌可知，秦朝御史府，又是重要的国家文书资料保存场所。因此，秦末农民起义当中，沛公刘邦（后来的汉高祖）的军队进入咸阳时，萧何首先进至御史府，在御史府中收取了秦朝的各种律令图书，据记载：“沛公（刘邦）至咸阳，诸将皆争走金帛财物之府分之，（萧）何独先入收秦丞相御史律令图书藏之。”⁽¹⁴⁾获得秦御史府当中各种律令图书，则使刘邦“具知天下阨塞，户口多少，强弱处，民所疾苦者”⁽¹⁵⁾。为楚汉争霸中的刘邦提供了丰富的信息资源，使之能赢取最终胜利。

御史府中，还包括监郡御史，又称监御史、郡监、监察御史。如《汉书·百官公卿表》中说道：“监御史，秦官，掌监郡”；又如《通典·职官典十四》云：“秦置监察御史”。秦并天下后，设立了三十六郡，郡各置有郡守、郡尉、郡监一人，其设置有如在中央设置丞相、太尉、御史大夫之职。监郡御史，隶属于御史大夫。在战争期间，当郡守因种种原因无法担负起管理本郡职责时，郡监则代替郡守行使行政职权。郡监有监察军队的权力。如《史记·曹相国世家》中记载有“攻秦监公军”，其中《集解》引《汉书音义》解释道：“监，御史监军者。公，名。秦一郡置守、尉、监三人。”

综合上述，秦朝建立了君主专制的中央集权的官僚政治体制，首先创立了皇帝制度，在中央建立了“三公九卿”制，在地方上推行郡县制。又为了保证行政官员执行政务的效能，一方面，皇帝亲自巡行地方，纠察地方官吏；另一方面，皇帝派遣身边的亲信近臣充任使者，监察地方官员的各种政治活动。通常来说，御史是皇帝派往地方行使监察任务的重要部分，他们的长官是御史大夫，开置了中央监察机构———御史府，府内主要的佐官包括御史中丞与御史丞，其下又有各类侍御史和监御史。通过这种方式，秦代确立了以御史府为主体的中央监察制度，对西汉前期的监察体制产生了重要的影响。

二、御史府诸官地位与职权

“三公”，在秦代及以后较长的历史时期，是人们习惯上对宰相的称呼，他们是皇帝下面最高级的国家官员。秦朝具有宰相资格的官员包括了丞相、太尉与御史大夫。秦朝有“公”和“卿”的区分，严格意义上来说，御史大夫应称为“卿”，正如《汉书·百官公卿表》所表述的那样：“御史大夫，秦官，位上卿，银印青绶，掌副丞相”。材料记载的御史大夫，被授以“银印青绶”，其禄秩也仅有“中二千石”，只能与“卿”一级其他官员的政治待遇相当，而另一方面，丞相与太尉被授以“金印紫绶”，禄秩都达到了“万石”。丞相与太尉从政治待遇上来说，实际比御史大夫高出一个档次。那么秦代御史大夫凭借什么资质，能够位列三公呢？这应该与御史大夫本身所具有的职权地位有着直接而重要的关联。

秦御史大夫，虽位“中二千石”，但其位“上卿”，相比其他诸卿，它的职位又更为高级；其职掌副丞相，则成为丞相的重要辅佐，一旦丞相缺位，御史大夫多能够候补丞相之位；而太尉虽禄秩级别高于御史大夫，但太尉职任武官，不同于文官系统。这样，御史大夫也就成为丞相之位当然的候选者。御史大夫同丞相一样，具有议政权和监察百官行政执行的权力，能够参加皇帝举行的各种重要朝会，参与谋议大略，处理国家政事，所谓“议大政，必下丞相、御史（大夫）”⁽¹⁶⁾。

御史大夫又作为御史府的长官，主司监察，举劾非法，纠弹百官。其中，御史大夫有一项重要职权，即司察丞相非法行为，弹劾丞相。杜佑《通典》记载：“凡为御史大夫而丞相次也，其心冀幸丞相物

（一）御史大夫故，或乃阴私相毁害欲代之。”⁽¹⁷⁾丞相之位隆重，但不像皇位那样不可转让，丞相之位例由御史大夫代替，因此，作为御史大夫，自然也非常热心于监察丞相的政治活动，而这正体现了皇权与相权之间的关系。皇帝离不开丞相，需要这一最高行政长官来统率百官；同时，皇帝又不希望丞相的权力过大，以至威胁到自己的皇权统治。于是通过御史大夫，监察丞相的政治活动，抑制相权过度发展，使丞相在一定范围内行使职权，不至于逾越皇帝可以容许的界限。

御史府藏有各种图书律令，掌握着各类文书资料，除此之外，御史府在秦朝还是皇帝身边主要的秘书机构，重要的诏令在御史府起草、审核与转发。而公卿百官的奏章，也由御史中丞负责接收，将其交付御史大夫，再由御史大夫进呈于皇帝。御史大夫在文书的上行与下行过程中起着枢纽的作用。正是考虑到御史大夫这一方面的职责，我们认为，它更像是皇帝身边管理文书资料的秘书长官。当然，通过审阅、检查各类文书内容，从中找出行政官员可能存在的非法行为，也是御史大夫及御史府府佐属吏们重要的监察职责。通过文书进行监察也成为御史府机构开展监察的重要途径与方式。

御史大夫辅佐丞相处理各类行政事务，监察中央公卿百官的政治活动，充当着皇帝身边秘书长的角色，更为重要的是，御史大夫是从皇帝的亲信侍臣———御史中逐渐发展出来的，从皇帝的身边被拔举出来的，因此，御史大夫与皇帝之间私人关系相当密切，成为皇帝用来控制相权的重要政治工具。

（二）御史中丞和御史丞

秦代的中央监察机构———御史府，以御史大夫作为监察主官，而其府佐按秩位高下，可大致分成两个级别：高级府佐，称做为“丞”，低级府佐，称做为“史”。

御史大夫下面有二丞，一为御史中丞，一为御史丞。徐坚《初学记》记载道：“御史中丞，秦官也，掌贰大夫，汉因之。”御史中丞最早产生于秦代，是御史大夫的副官，汉代则因袭了御史中丞的设置与职掌。御史中丞禄秩仅为“千石”，而就职权而言，它在秦御史府中仅次于御史大夫，是御史大夫身边最重要的助手，根据李华《御史中丞厅壁记》中记载：“御史亚长曰中丞，贰大夫，以领其属，汉仪，大夫副丞相，以备其阙，参维国纲，鲜临府事，故中丞专焉。”⁽¹⁸⁾由此材料可知，御史中丞，在御史府中政治地位似乎高于御史丞，因此被誉称为“亚长”，当御史大夫忙着辅佐丞相，缺少处理御史府内部事务的机会的时候，作为“亚长”的御史中丞则有机会在御史府中取得职权独专的地位。御史中丞办事场所在殿堂之内，所以称为“中丞”，与皇帝近密，皇帝的诏令须经过御史中丞，又独专御史府，负责处理百官公卿各类上行的文书，这使得御史中丞具有“受公卿奏事，举劾按章”的监察职责。

虽然御史中丞在御史大夫暂时离开监察岗位时，其监察位置十分突出，又独专御史府，然而，因其主要在殿中活动，御史府设于外朝，御史府中日常府务作为御史中丞不可能亲历亲为，则其府内主要工作交由常驻御史府机构的御史丞来处理。御史丞实际统领着御史府其他府佐，在平时处理府中的大小事务。御史丞原本由御史大夫直接领导，而当御史中丞独专府事时，则有必要接受御史中丞的领导了。

（三）御史与侍御史

西周时御史“掌赞书而授法令”，因为常常侍立在天子的宫殿殿柱之下，“主柱下方书”，因此，西周御史又被称为“柱下史”。战国时诸侯国王身旁常常带着御史，御史的职责在记事上。至秦代，御史也被称为“柱下史”，如西汉丞相张苍曾是秦的柱下史，据《史记·张丞相列传》记载：“张丞相苍者，阳武人也，好书律历，秦时为御史，主柱下方书……而张苍乃自秦时为柱下史，明习天下图书计籍。”⁽¹⁹⁾其中，材料中提及的御史，应该泛指御史府中史职一类的属吏，而“主柱下方书”，其中《集解》引如淳注的说法称：“方，版也，谓书事在版上者也。秦以上置柱下史，苍为御史，主其事。或曰四方文书。”本材料中，御史似为泛指，而其中柱下史，有专门的技术能力，主管记事文书，又明习天下图书计籍，似为御史群体当中某一类人物的专称。“柱下史”在汉代则似专指“侍御史”，如杜佑《通典》中的说法：“侍御史于周为柱下史……秦时张苍为御史，主柱下方书，亦其任也。又云苍为柱下御史，明习天下图书计史籍。一名柱后史，谓以铁为柱，言其审，固不挠也，亦为侍御史。”⁽²⁰⁾本材料中，柱下史，又称为柱后史，侍御史。

我们说，对于御史这一称呼，可以是泛指，也可以是专名，单就专名的御史来说，秦朝御史与侍御史有主要活动场所的不同，如“《睡虎地秦墓竹简·尉杂》中有‘岁□辟于御史，文，谓掌刑辟的廷尉每年必须到御史府核对法令文本”⁽²¹⁾。御史府不在殿中，与宫殿建筑群存在一定的距离，是与殿中不同的政治活动场所，从睡虎地秦简的材料看去，御史，指的是在御史府中，处理与廷尉之间的政务往来，而侍御史，则常在殿柱之下，主柱下方书。尽管两者活动场所存在不同，但围绕着文书开展工作的实质并没有多少变化。

御史开展监察活动主要在三个不同的场所之中，第一个场所是御史府，是那些留在御史府中处理府务的御史，如接收来自百官公卿呈递的奏章、计簿文书等等，府中杂务也由这些史员负责处理。第二个场所在殿堂之上，主要是在皇帝处理政务的朝宫之中。秦朝修筑阿房宫作为前殿，可将其视为秦宫廷中的朝宫，而在西汉时，处理政务的朝宫，在未央宫前殿。皇帝处理政务时，陪侍在皇帝身边的御史，是侍御史，秦时称为柱下史，在殿堂之上，这些御史充任皇帝秘书的角色，皇帝的诏书主要由这些侍御史起草。第三个场所则在地方上，就是所谓的监御史，监御史包括监郡御史（郡监）和监军御史两类，监郡御史作为皇帝的使者，职任监察，掌监郡，常常居住于地

（四）监御史方，是郡守的重要辅佐，其工作性质和中央御史大夫辅佐于丞相有相类似的地方，郡监也要接受御史府的管理，又在监郡之外，也可以起到监军的作用。

监军御史，早在战国时的秦国就已经出现，如《商君书》中说道：“其攻城围邑也……将军为本台，与国正监、王御史参望之。其先入者，举为最启；其后入者，举为最殿。”⁽²²⁾引文当中的“王御史”所指正是秦王派去监察军队的监军御史。监军御史在秦代并不常置，多是临时差遣的性质，皇帝通过派遣监军控制军队的情况在当时尚未普遍。

三个不同的场所（御史府—朝宫—地方），构成御史们政治活动主要的“点”，御史们又经常在各个点之间往返活动，将三个主要的点连成不同的“线”，在三个场所之间形成了关系网络。

这些御史，并不固定在某一个场所之中，各点之间流动性颇大，如汉朝符玺御史赵尧经常出现在御史府和殿堂之中。在御史府与地方之间，监御史当中，有一种往返于中央和地方的，具有临时差遣性质的御史，他负责监察核证地方狱讼及上奏文书。而在殿堂之上与地方之间，皇帝则经常派遣御史讨捕奸猾、治理大狱、鞠谳疑案。正如司马迁《史记》的记载：“三十六年，荧惑守心，有坠星下东郡，至地为石，黔首或刻其石曰：‘始皇帝死而地分，。始皇闻之，遣御史逐问，莫服，尽取石旁居人诛之，因燔销其石。”⁽²³⁾材料当中，秦始皇派遣身边的御史下到东郡地方“逐问”，可知，御史常下到地方行使特殊的政治任务。

无论是侍御史、监御史还有其他衔号的御史，统统可称为御史，衔号的不同，表示的是他们职能性质和作用上的差别。御史这一史职，虽然其禄秩地位与待遇都不高，但是正因为地位不高，才更容易为皇帝所驾驭，而这正体现了秦汉监察体制中“御重驭轻”的特色。

三、有关监察的律法

在云梦睡虎地秦简里，记载有大量关于官员行政的律文，其中一些律文，涉及到有关监察的方面。《语书》和《为吏之道》是秦简中有关为吏的重要律令文书。对这两种文书，林剑鸣先生有着自己的归纳，转录于下：

《语书》。在秦简最初发表时，整理小组根据本简内容题为《南郡守腾文书》，后又发现末片简上有《语书》题名，才改定今题。这是秦王政二十年（前227年）四月初二南郡守腾颁发给各郡各县、道的一篇文告。南郡地区原属楚国，秦昭王二十八年（前279年）被秦占领。《语书》这种法律形式，是地方官根据秦朝统一的法令，针对本地区的具体情况颁发的文告，适用于本地区。这篇《语书》反映了当时的政治和军事情况。全文共十四简。

《为吏之道》。共五十一支简，是训诫官吏的教令，也可能是供学习为吏的人使用的课本。内容反复申述如何以律治民守法，有不少类似封建统治阶级处世哲学之类的词语和为官吏的常用词语。⁽²⁴⁾

以下我们主要针对《语书》及《为吏之道》中有关监察的内容作简要介绍。《语书》将全国官吏按其执行政务的好坏区分成良吏与恶吏两类。所谓良吏，在《语书》当中制订了如下标准：

凡良吏明法律令，事无不能殹（也）；有（又）廉絜（洁）敦悫而好佐上；以一曹事不足独治殹（也），故有公心；有（又）能自端殹（也），而恶与人辨治，是以不争书。

从行政能力上说，通晓国家法令，能够处理好各类政务的官吏可以称为良吏；从行政作风上说，良吏，是那些廉洁敦厚，能够很好辅佐上司办事的人物；从行政方式上说，良吏是那些不独揽职权，注重与他人合作，通过集体来执行政务的人物；又从行政态度上说，良吏，是那些能够正确对待自己，不与其他官吏争功的人物。秦鼓励各级官吏成为良吏，在《为吏之道》中，则着重强调了吏应该具备“善”的品格，所谓“吏之五善”：

吏有五善：一曰中（忠）信敬上，二曰精（清）廉毋谤，三曰举事审当，四曰喜为善行，五曰龚（恭）敬多让。

吏必须对上级忠诚，在行政时要清廉，不诽谤他人，处理政务要恰如其分，以做好事为乐，不贪功，将功劳归于他人，如果他能做到这些，那他就具备了成为良吏的资格。

《语书》在叙述良吏标准之外，又叙述了有关恶吏的内容，秦主要监察也正在这些恶吏身上。所谓的恶吏，在《语书》中有如下标准：

恶吏不明法律令，不智（知）事，不廉絜（洁），毋（无）以佐上，緰（偷）随（惰）疾事，易口舌，不差辱，轻恶言而易病人，毋（无）公端之心，而有冒（柢（抵）之治，是以善斥（诉）事，喜争书。争书，因恙（佯）瞋目扼（腕）以视（示）力，訏询疾言以视（示）治，誈夜醜言丑麃斫以视（示）险，阬阆强肮（伉）以视（示）强，而上犹智殹（也）。中此者不可不为罚。

在行政能力上，恶吏不能通晓法令，不知道如何处理政事；在行政作风上，恶吏不廉洁自律，不能辅佐上司，做事懒惰，喜欢逞口舌之利，常口吐恶言，说他人的坏话，而没有奉公守法，不能正视自己的缺点，喜欢争抢功劳，以及向上司打他人的小报告等等。如果不正视“吏有五失”，那么国家的官吏就有可能转变为恶吏，《为吏之道》有所谓“吏有五失”的记载：

一曰夺以迣，二曰贵以大（泰），三曰擅裚割，四曰犯上弗智（知）害，五曰贱士而贵货贝。

一曰见民（倨）敖（傲），二曰不安其鼌（朝），三曰居官善取，四曰受令不偻，五曰安家忘官府。

一曰不察所亲，不察所亲则怨数至，二曰不智（知）所使，不智（知）所使则以权衡求利，三曰兴事不当，兴事不当则民伤指，四曰善言隋（惰）行，则士毋所比；五曰非上，身及于死。

“吏有五失”，罗列了吏在行政过程当中可能出现的违法失职行为，包括了行政作风、行政态度、自身品格、处置方式等方面的缺失。

秦朝区分出良吏、恶吏，是为了澄清吏治，秦律鼓励国家官吏都成为良吏，而对于恶吏，秦律则要作出相应的惩罚，“故如此者，不可不为罚”，其目的在于保证国家行政的质量。《语书》中有关于察吏的基本原则：

精洁正直，慎谨坚固，审悉毋私，微察纤察，安静毋苛，审当赏罚。

察吏分良、恶，是郡守察吏的基本要求，吏的良恶标准，为郡守监察辖境内官吏的政治活动提供了法律准绳。在《语书》中也有对郡守派遣吏员监察属县的要求：

今法律令已布，闻吏民犯法为间（奸）私者不止，私好乡俗之心不变，自从令丞以下，智（知）而弗举论，是即明避主之明法也，而养匿邪避（僻）之民。如此，则为人臣亦不忠矣。若弗智（知），是即不胜任，不智殹（也）。智（知）而弗敢论，是即不廉殹（也）。此皆大罪殹（也），而令丞弗明智（知），甚不便。今且（将）令人案行之，举劾不从令者，致以律，论及令丞。有（又）且课县官，独多犯令，而令、丞弗得者，以令、丞闻。

材料中，要求吏民严格遵守法律，县令、丞以下负有察举吏民违反法律的行为，郡守派人到郡内诸县巡行，举劾那些违反国家法令的官吏，依照法律给予处置，县令、丞附有连带责任。考课县级官员政绩，如果县内官吏多触犯法令，而县令、县丞没有及时查处的，县令、县丞将负有主要责任，失职情况将直接汇报到朝廷之中。

而吏分良、恶，也成为监郡御史纠察官吏的重要标准，因为良吏与恶吏最重要的一条在是否能“明法律令”，监郡御史根据地方官吏遵循国家律法与否，遵循律法情况好坏，来决定是否对地方官吏行施纠劾之权。

睡虎地秦墓竹简中的《语书》，可以看做秦朝具有代表性的察吏律令，而《为吏之道》则是一部训诫官吏的教令，二者都体现了秦朝以法治吏的思想。虽然它们还不是专门的监察法令，但在许多方面，已展现有后世监察法令主要性质的内容。