秦汉监察制度史研究：第一章成果

2023-07-20 理论教育版权反馈

【摘要】：第一章秦汉中央监察机构中国古代国家要实现政治统治，都要面临法治与礼治如何结合的问题。监察官员的政治身份与地位具有特殊性，他们是禄秩卑微但权力隆重的政治群体，我们在评价这一群体政治身份与地位时，更看重于监察官员在整个官僚政治结构中的职位秩序。这样，御史机构、司隶校尉、丞相司直，构成西汉中期中央监察三大监察序列。

第一章　秦汉中央监察机构

中国古代国家要实现政治统治，都要面临法治与礼治如何结合的问题。秦汉国家在礼、法之间，更侧重于法治的方面。法治的思想，起源于战国时代百家争鸣时期的法家，而秦国推行的商鞅变法，将法治的内容渗透到各种政治制度当中，秦朝统治较少实行礼治，是比较“纯粹”的专制主义官僚政治体制。汉承秦制，仍以这一专制政体作为国家制度的基础，但同时又缘饰了更多礼治的内容。正如汉宣帝对其太子教训时说道：“汉家自有制度，本以霸王道杂之，奈何纯任德教，用周政乎？”⁽¹⁾王道所代表的是礼治的方面，霸道则代表法治的内容。专制主义官僚政治以法治国，依靠大批文法吏维护着政权统治。

御史大夫由“史”职演变为朝廷最高监察长官，而他所统领的御史属于吏员。“以文吏治天下”，突出了文吏在秦汉政治生活中的作用。吴宗国先生在《中国古代官僚政治制度》一书中认为：

先秦贵族“士大夫”之下，已隐隐存在着一个由府史胥徒构成的“吏”的层次了。……周朝已有了一大批称“史”之官，如大史、小史、内史、外史、眚史、中史、书史、刑史等等，制作文书、保存和利用图籍法典构成了他们的工作特点，并由此而承担着机要、刑狱、财会、监察、礼仪等繁多的责任。官僚制的重要特点之一，就是充分利用文书档案和严格依据规章法典……“吏”的身份和主书主法的职能，就是秦汉间“文法吏”的直接来源。……秦汉官制中称“史”者，较高级的如御史、刺史、长史、内史、治粟内史，较低级的如曹史、令史、卒史、佐史、尉史、候史、士史、少史、仓史，等等。称“史”之官遍于各个官署，说明秦汉帝国是“以文吏治天下”的。 ⁽²⁾

秦汉虽然拥有从中央到地方的各级官员，与后代官僚政治相比，秦汉官与吏并没有非常严格的区分，秦以刀笔吏治天下，汉朝则视官为“吏”，自佐史至三公都可以称做“吏”。但秦汉官吏的政治身份与地位却有两种不同的评价体系：第一种评价体系，主要通过官品秩位的高低，通过朝会以及各种礼仪活动的班位秩序等来体现，这主要体现官吏为“官”的身份和地位。为方便行文，可将这一评价体系称为“官位秩序”；另一种评价体系，则主要通过政治过程中实际职权的大小，各类政务活动中的作用和地位来体现，这主要体现官吏作为“吏”的身份和地位。同上理由，则将这一评价体系，称做为“职位秩序”。如东汉尚书令禄秩仅千石，在官位秩序上看，要大大低于外朝的三公，但尚书令是尚书台的长官，尚书台职权地位重要，后来更是发展成为中央决策机构；从职位秩序上看，尚书令则大大超过了当时的三公。监察官员的政治身份与地位具有特殊性，他们是禄秩卑微但权力隆重的政治群体，我们在评价这一群体政治身份与地位时，更看重于监察官员在整个官僚政治结构中的职位秩序。

陈梦家先生在《殷虚卜辞综述》中认为，御史之职，最早见于殷商甲骨卜辞，大多数史料则将御史一职记于周代，西周设有太史寮，御史是太史寮“五史”之一。在五史中，御史地位显得比较低下。有关御史职名的出现，根据唐·杜佑《通典》的记载：“御史之名，周官有之，盖掌赞书而授法令，非今任也。战国时亦有御史，秦、赵渑池之会，令各书其事。秦、汉为纠察之任，秦以御史监郡。”⁽³⁾由此材料可知，自周代至战国，御史主要充当秘书官的角色，所具有的职事，主要围绕着文书工作展开。

御史活跃在皇帝身边，是皇帝的亲信与侍从。御史所具有的监察职权，在战国时已有萌芽，当时的御史即有承接君主命令，监督县级行政单位的责任。秦至西汉时期，首置御史机构———御史府，在各个御史之上设置了机构的负责人———御史大夫，统领各个御史。御史大夫职任众多，首先，作为丞相的副手，御史大夫“内承本朝之风化，外佐丞相统理天下”，是丞相的重要辅佐；其次，作为皇帝身边的秘书官，皇帝颁下的律令由御史府草诏，并由御史大夫传达给丞相；最后，御史大夫主司监察，是秦汉监察机构的最高长官，御史府则是较为完备的御史监察机构，其僚属包括御史丞、中丞、御史，以及各类低级府职。

秦代，有以御史监察郡级行政单位的，这些御史被称做“监郡御史”或“郡监”，在秦朝历史上发挥着相当重要的作用。

御史大夫的官署在秦至西汉时称为“御史府”，与丞相的官署合称“二府”，在皇帝听取大臣奏疏，下达旨命的前殿与丞相处理国家政务的丞相府之间，皇帝颁行的诏命政令由御史大夫居间传达于丞相，再由丞相下达至其他行政官员。丞相与御史大夫，一方面相互辅助，维持着皇朝政务的运转；另一方面，又相互制约，御史大夫有分割、侵夺丞相权力的趋势。

御史系统因为兼具皇帝亲信和丞相辅佐的角色，成为皇权与相权相互作用的主要政治工具。皇帝希望利用御史机构官僚们具有的私人亲信的身份，更好地控制日益制度化的行政官僚集团，而以丞相为首的官僚们，则希望利用御史机构日益发展出来的的官僚性质，发挥其制约皇权的功能与作用。皇帝与官僚政治群体之间的博弈，使得监察领域变化不断。

第一次监察领域的变化来自于汉武帝时期，由“绣衣直指使者”发展而来的司隶校尉，开始分夺御史系统的监察职权。司隶校尉对京师公卿百官有监察之权，后来又逐渐发展成为京畿地方七郡的监察长官。而同时设立的丞相司直，在行政系统内也主司监察，监督着地方刺史的行为。这样，御史机构、司隶校尉、丞相司直，构成西汉中期中央监察三大监察序列。三个序列既相互配合，又相互制约。

第二次监察领域的调整，产生于汉成帝绥和年间的官制改革。这时候，御史大夫官改名大司空，与丞相和大司马并称为“三公”，职权与地位平齐，为外朝的行政长官，将御史大夫正式拉进了外朝的行政官僚阵营当中。然而，从御史府中拆分出来的御史中丞在殿中兰台，继续主持着监察方面的事务，成为西汉末年至东汉时期最高的监察长官，御史府更名为御史台。御史台在殿中，不再具有沟通内外的功能，大司空则接过御史大夫在行政方面的职能，成为外朝真正意义上的宰相。与此同时，尚书台机构发展，开始逐渐侵夺御史机构处理来自各地方文书的职能，接过了御史府有关秘书方面的工作，成为联系皇宫内外各官员的重要机构。

御史中丞、尚书令与司隶校尉在东汉光武帝时，被称为“三独坐”，体现了他们政治地位的尊崇，同时，也表现了他们在职责与功能上的特殊性。东汉是监察体系大发展的时期，这时候，丞相司直官被废除。御史台机构巩固了中央监察机构的地位，御史中丞成为御史台的最高监察长官，监督地方的职能进一步得到发展；司隶校尉，则由中央监察官员逐渐地方化，行政化。司隶校尉的职权扩大至内廷，已经可以弹劾外戚与宦官，是东汉中后期抑制外戚、宦官专权的一支重要力量。东汉是尚书台机构大发展的时期，尚书台的职能不断扩张，逐渐侵夺了三公作为宰相的权力，为后来魏晋隋唐宰相制度的变革打下了基石。

秦汉中央一级监察的权力，从未集中在某个机构或某个官员手中，监察权力一直处于分散的状态中。西汉时期，在行使监察权力时，御史府、丞相司直、司隶校尉三分天下；到东汉时期，御史台、尚书台、司隶校尉在监察领域内鼎足而立。但几种监察的方式存在差异，御史府（台）的监察，是秦汉监察制度的主体，它在行政系统之外；丞相司直的监察，则处在行政系统当中；司隶校尉的监察，则是由特种监察发展而来的；而东汉的尚书台，本是皇帝的秘书机构，开始侵夺“三公”的权力，它所具有的监察形式大致也在行政体制内。有关主体监察机构———御史府（台）及其监察官员具体的监察活动，将在本章中详细论述。

秦汉监察制度史研究：第一章成果

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