法律制度中的正义分析及法律关系调整

2023-07-19 理论教育版权反馈

【摘要】：事实上，后两种正义是为道德正义服务的，但是在法律事务中，主要考虑的是分配正义和诉讼正义，法律也主要调整这两种正义涉及的相关法律关系。

我国的校长负责制主要有三种形态：一是董事会领导下的校长负责制，主要见诸于私立学校和转型的学校，如民办公助学校；二是党委领导下的校长负责制，主要适用于公立高等学校；三是教育行政主管部门领导下的校长负责制，主要适用于公立中小学校。本文主要分析公立中小学校的校长负责制，即教育行政主管部门领导下的校长负责制。之所以规定不同类型的学校实行不同的校长负责制，是因为不同类型的学校追求的根本价值和利益目标是不同的。下面我们仅就公立中小学校的校长负责制问题进行法律制度分析，以探讨校长应有权力和现实权力是否存在冲突。

1.基于制度价值定位的分析

从理论上讲，法律制度的建立和完善取决于对法律价值——“正义”的认识。法学中的“正义”主要有三种：一为道德主义，是理想中的正义，为最高的正义；二为分配正义，是利益的分配过程中的正义，主要涉及权利和财产分配制度；三为诉讼正义，主要解决在分配利益时造成冲突的合理公正解决。事实上，后两种正义是为道德正义服务的，但是在法律事务中，主要考虑的是分配正义和诉讼正义，法律也主要调整这两种正义涉及的相关法律关系。在法律实践中，正义常常有两种倾向，一是公平意义上的正义，以公平为首要价值，即公平正义；二是追求效率的正义，优先考虑交易的制度成本，即效率正义[2]。

我们知道，公立中小学校，尤其是实施义务教育的学校，其办学的主要目的是为了保障国民获得基本的教育，以适应社会对国民教育素质的起码需求。这就要求中小学校应该以维护“公平正义”为己任，在管理制度上，也必须体现“公平正义”的思想。这一点，我们可以从很多相关的政策中获得确认，如就近入学制度、减免学杂费制度、国家投资办学制度等等。在许多发达国家，为保证“公平正义”，中小学的校长负责制是建立在一个具有广泛代表性的董事会基础之上的。校长的选聘、监督评价，学校的预决算、重大决策等都在社会的严格程序监督之下进行的。我国为了保证“公平正义”，规定中小学校长必须直接接受教育行政主管部门的领导，当然，这里存在一个基本的假设，就是国家与社会是同构的，利益是一致的。今天，这个假设面临着多元化社会需求的挑战，社会的诉求呈现多元化，利益逐渐分化，社会与国家在某种程度上已经分离，对教育公平的追求不可能完全再由国家和政府代替行使。因此，社会参与中小学教育管理是维护中小学教育“公平正义”不可缺少的力量。

2.基于制度目标定位的分析

为了满足“公平正义”的价值需求，中小学校必须以公益性作为基本的制度目标。所谓公益性，就是公共事业所特有的为公共利益服务的特性，与私益性相对立。在中小学教育中，公益性表现为教育为建构基本国民素质服务，为保障国民能够获得基本的社会生存能力服务。为此，校长权力必须置于社会力量的监督之下，各个社会主要利益群体都应该能够有参加管理和监督的途径。我国中小学校直接接受教育行政部门的领导，在社会与国家同构的时代，公益性仍可能得到很好的实现，但是，在社会与国家逐渐分化的制度下，多元化的社会利益群体逐渐显示出个性化的教育需求，他们参与中小学管理的愿望加强了，我们的校长负责制也不能够仅仅接受教育行政主管部门的领导，而应该提供社会参与的多种途径，体现更高的社会公益性。

3.基于制度过程的分析

我们知道，制度过程是制度的具体实践过程，是体现制度目标的各个要素和结构的组合。从根本上讲，制度过程是解决“为谁服务”的问题而作的具体制度安排和制度实践能力。

首先，在制度安排上，中小学校长负责制采用了典型的行政管理模式，学校内部各个职能部门分工细致，同一科层结构缺乏协调机制，必须经过校长的意志才能达成统一。而校长直接对教育行政主管部门负责，这样，我们可以轻易地看出，我国的中小学校长负责制是为“国家”（政府为国家权力的主要行使者之一）服务的，在管理过程中，校长只要对国家负责，尤其是对特定的教育行政部门负责。在国家与社会同构的时代里，社会的愿望与国家的愿望具有高度一致性，社会对教育多元化的要求并不强烈，对于社会的需求和参与管理的愿望，学校内部机制并没有从根本上给予关注，因为在制度过程中，不存在对社会特定利益集团负责的机制和义务。但是在社会多元化的今天，学校如果忽视了社会的需要和社会的参与，中小学的公平正义价值取向就很难体现出来。随着社会参与愿望的不断加强，校长负责制的制度安排将不断地受到质疑。

其次，在制度实践能力上，由于中小学校以“公平正义”为首要目标，虽然从理论上讲，校长具有一定的行政权力，但是与强调“效果优先”的行政权力模式不同，中小学校长的权力很少被赋予国家强制力。所以在许多国家，在制度设计上也采取了多种方式来限制校长行政权力的“效果”，尤其通过多种委员会制度而体现“公平正义”原则。在我国则采取上级教育行政主管部门监管的方式进行。更准确地说，我国中小学校更多地是上级教育行政部门行政命令的实施机构，而不是决策机构，与教育行政部门相比，中小学校校长的权力缺乏必要的实体规范和程序规范的支持，行政权力所必需的国家强制力、制度实践能力也相对比较弱。与国外的中小学校长相比，我国校长也缺乏必要的社会力量参与机制，缺乏权力的协调机制。为了保证学校政令的畅通，我们的校长们有时不得不采取一些极端措施，要么事无巨细、亲历亲为，要么独断专行，无视程序，任人唯亲。事实上，中小学校长的权力之所以扩张，并非校长本人的问题，而是制度使然也。

4.基于制度环境的分析

从制度的外部环境上看，我国中小学校校长权力的扩张还与我国现阶段制度的制约机制不健全有关，同时也受到长期形成的制度文化的影响。由于种种原因，我国官僚制度内部和外部的制约机制都相当欠缺，尤其在法律救济方面和民间组织介入方面与发达国家存在大的差距，官民分立的制度文化也影响人们对校长权力的监督意识，也削弱了人们参与学校管理的愿望，随着我国加入WTO，政府的行为将日益被规范，中介组织和利益群体的突现等等，这些都将会极大改变我国的传统制度环境。同时，基于在WTO中对教育服务业的开放承诺，我国基础教育也将会面临外国先进教育服务的挑战，许多先进的教育制度理念和教育的法制观念也将不断地冲击着我国现有的制度环境，迫使我们不得不重新审视我们的制度，改善我们的制度，提高我国教育服务业的整体竞争力。这些都有可能为改善我国的校长负责制创造更好的制度环境。

法律制度中的正义分析及法律关系调整

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