构建金融中心的金融监管问题

2023-07-19 理论教育版权反馈

【摘要】：在金融领域，信息不对称普遍存在于金融中介与客户、金融中介与其经理人以及金融市场的买卖双方之间。信息不对称更加恶化了金融行业的风险状况，金融机构的管理者为了追求自身利益，会令金融机构参与过多的高风险业务。而在功能观的视角下，促进金融功能的发挥才是金融监管的最终目的。为了避免事故的发生，必须采取措施防范这种风险。在制度观的视角下，金融创新构成了对现有制度安排的挑战，因而监管当局必须对其进行压制。

（一）市场是资源配置的基础性手段

现代金融产业也不例外，总的来说，市场供求力量决定了金融服务的价格，引导资源配置到金融产业中最有效率的地方。然而，如同其他市场一样，现实生活中提供金融服务的市场远非一个完美的市场。各种各样的市场缺陷会导致金融价格的扭曲和金融资源的无效配置，从而造成市场失灵。行业中存在着诸多的垄断，例如去年的热点“银行业垄断，利润暴利”。经过长期的竞争，很多国家最终形成了几个大型银行占据银行业主导地位的局面。一方面，规模经济和范围经济有利于降低金融服务的平均成本；另一方面，卖方力量的强大使消费者处于不利地位，造成社会福利的损失。金融市场主体的行为，不仅会给其本身带来成本和收益，而且也会给其他市场主体或者整个社会带来影响，这就是外部性。市场主体在进行金融决策时，它是不会将外部性的收益或成本考虑在内的。因而，从单个市场主体本身考虑是最优的决策，对于整个社会而言，可能并非最优。也就是说，仅仅依赖市场机制和各市场主体的分散决策，外部性有可能造成社会资源的浪费或者无效配置，信息不对称。在金融领域，信息不对称普遍存在于金融中介与客户、金融中介与其经理人以及金融市场的买卖双方之间。信息的不对称，内幕交易的存在等等，导致了弱势市场的存在。

在现实中，若造成市场失灵的因素同时发生，所导致的后果就更为严重。例如，当一家金融机构经营不善时，按照市场优胜劣汰的规则，破产将是最优的选择。然而，如果该金融机构在整个金融市场中具有举足轻重的地位，那么它的破产将会导致金融体系配置经济资源的功能立即受到较大损害。如果金融机制不能有效运转的时间过长，整个社会经济必然遭受巨大的损失。除此之外，由于金融机构和社会公众之间存在着严重的信息不对称，主要金融机构的破产将使公众丧失对其他金融机构的信心。即使其他金融机构经营状况良好，它们也将不可避免地受到破产机构的牵连。主要金融机构的破产也许会给整个金融体系带来不安与动荡。

金融领域中的市场失灵，不仅使金融产业自身的资源配置失去效率，更为重要的是，它将损害金融功能的发挥，导致整个社会的经济资源无法在时间和空间上得到合理的配置。金融是现代经济的核心，当市场失灵影响了金融功能的发挥时，经济增长必然受到损害。此时，政府这只“看得见的手”就需要发挥作用，对金融行业和金融活动进行监管，弥补市场机制本身所具有的缺陷。

（二）金融中心的风险问题

根据金融的功能观框架，国际金融中心应该是能够为金融功能在全球范围内的发挥提供最好的客观条件和制度安排的地方。这里有两个层次的内容：一是效率；二是安全。除了追求高效率之外金融体系的安全性对金融功能的发挥也具有十分重要的意义。金融业是一个非常特殊的行业，与其他行业相比，这个行业蕴含着更为巨大的风险。从某种意义上说，现代金融业就是经营风险的行业，金融与风险相伴而行。具体而言，银行负债经营和流动性不足的特征使其具有天生的脆弱性，挤兑现象的发生甚至会造成整个银行系统的崩溃；在经济过热时银行过度放贷，意味着经济收缩时它们将面临贷款人无法还贷的信用风险。证券市场上，市场风险会因投资者的非理性投资而引起较大市场价格的波动，提高了风险。信息不对称更加恶化了金融行业的风险状况，金融机构的管理者为了追求自身利益，会令金融机构参与过多的高风险业务。而金融市场上的虚假信息、内幕交易在破坏资源配置效率的同时，也将使投资者承担额外的风险。

（三）金融中心的功能监管

在制度观和功能观的不同框架下，金融监管的思路大相径庭制度观认为，保证现有制度的延续和繁荣是监管的首要目标。银行、保险公司等金融机构和股票、债券、衍生产品等金融市场是目前在金融领域占据主导地位的制度安排，那么监管就是要维护这些制度形态，促进其传统业务的存续和发展。当这些制度安排本身受到挑战时，金融监管就应该坚决地压制那些形成挑战的因素。而在功能观的视角下，促进金融功能的发挥才是金融监管的最终目的。无论哪种制度安排，只要有利于金融功能的发挥，便应该受到鼓励。我们把功能观思路下所进行的金融监管称作金融的功能监管（Functional Regulation）。

对金融创新与金融监管关系的不同理解，突出地表现了这两种观点的差异。为了说明这个问题，我们这里借用美国经济学家罗伯特·C.默顿的一个有趣的比喻：整个金融体系就像一个铁路系统，各种金融产品和服务便如同在铁路系统中运营的列车。效率对于这个系统而言至关重要，然而铁轨、调度等方面的因素却限制了列车的运行速度，一旦列车的速度超过了铁路系统的承载能力，那么就会危及安全。效率与安全，是这个系统所要追求的两大主要目标。当某项创新产生时，一列车可以实现的最高速度有了提高，甚至可能超过系统所能够承受的速度。如果没有规则的约束，那么这一列车也许就会冒险，以最高速度行驶。当事故发生时，列车的乘务人员和乘客都将付出沉重的代价，不仅如此，事故也会给整个铁路系统的运行带来麻烦，影响到系统内其他客车和货车的正常行驶。为了避免事故的发生，必须采取措施防范这种风险。最简单的办法是设定一个能够确保安全的速度，要求所有列车的速度必须低于这个限制。然而，如果顽固地坚持这个速度限制，固然保证了行驶的安全，却也使创新带来的好处永远无法实现。因此，更加合理的做法应该是，在对速度加以限制的同时，对铁路系统的硬件、软件进行升级。待升级完成之后，再将速度限制提高到一个新的水平。配套条件不具备时，技术创新会增大事故的风险。

同样，金融创新也有可能增大金融体系的风险。特别是当金融创新发生时，原有的监管技术和监管要求可能已经无法有效识别和预防新的金融产品和服务所带来的风险。为了保证整个系统的安全运行，监管当局必须有所作为。

在制度观的视角下，金融创新构成了对现有制度安排的挑战，因而监管当局必须对其进行压制。这种对于创新的简单压制，便犹如限速的措施，安全虽然得以保障，金融创新所能够带来的系统效率的提高却无法实现。在功能观的框架下，金融创新过程实际上是发现能够更好地发挥金融功能的制度安排的过程。因而，积极的金融创新有助于金融功能更为有效地实现。同样，金融监管的根本目的也是为了促进金融功能的更好发挥，不过除了效率之外，监管还必须关注安全。金融创新与金融监管的目的从根本上说是相同的，只不过由于硬件、软件方面的约束，创新可能会暂时带来风险，给金融系统的安全带来隐患。所以，在条件尚不具备的时候，有必要对创新业务进行适当的约束。然而，约束本身不是目的，金融的功能监管也绝非仅止于此。功能观指导下的金融监管，还应该及时地研究金融创新，分析创新是否带来了新风险以及带来了哪些风险，并在此基础上调整监管方法，提高监管水平，在保证金融安全的前提下，最终解除约束，从而实现创新给金融体系带来的效率改进。

金融创新日益频繁，现代金融产品和服务的边界越来越模糊，不同金融机构开展的业务也有着更多的交叉之处，以制度观为指导的金融监管变得越来越力不从心。相反，金融的功能监管对那些功能相似的产品和服务进行更为一致的监管，将提高监管的效率和水平。同时，功能监管对金融创新更为积极的态度，有利于金融功能更好的发挥。在建设国际金融中心的过程中，功能监管为我们提供了一个很有意义的思路，值得我们思考和借鉴。

（四）对待金融中心监管应采取适度原则

监管环境是双刃剑，不断调整严格管制与宽松监管之间的度量选择是国际金融中心持续发展的关键。考察各金融中心发展初期，一方面，政府对其本国金融机构离岸业务采取严格监管、逐步放开的策略，对监管指标采取严要求、高标准；另一方面，又通过各种方式提供相对于周边地区更为宽松的监管环境，实施“积极不干预”的监管政策，鼓励金融创新，吸引其他地区的金融机构开展离岸金融业务。

以新加坡为例。作为全球竞争力排名前三的新兴发达国家，新加坡的金融稳健性居全球首位，金融中心建设与金融风险控制之间的平衡掌握得非常好，成为成功减少1997年东南亚金融危机损害的几个国家之一。在创建金融中心之初，监管当局对于离岸金融业务采取有保有压的策略，在有效控制国内金融市场适度开放的前提下，对国外游资进入新加坡开展离岸金融业务提供宽松的金融监管环境，促使新加坡在短期内赶超香港，成为区域性的金融中心。新加坡对金融衍生产品采取内紧外松的策略，在强调新元非国际化管制的前提下，严格控制（在很长时期是禁止）有关新元的金融衍生产品交易，保护新元免受短期大量游资冲击；而另一方面，新加坡积极推出并开展非新元金融衍生产品，参照周围金融城市不断修正自己的监管策略，创造适度宽松的监管环境，以吸引香港等周边国家和地区资金进入新加坡从事离岸金融业务。

与此形成鲜明对比的是，在1982年撤销外币利息税以前，同为亚洲重要金融中心城市之一的香港，则采取较为保守的严格监管环境，担心过多的外汇流人可能导致对港元的冲击而危及出口以及大量的游资利用离岸市场进行“背靠背贷款”逃避税收，因而不肯撤销针对境外存款的15%利息预扣税并严格控制外资银行牌照，相对严格的监管致使亚洲美元市场旁落新加坡。

但是，过于宽松的监管环境也会导致金融秩序的混乱，不利于树立公众投资者信心，从而引起金融机构投资兴趣的衰减。过于宽松的监管环境一开始会吸引大量的国际游资。为了逃避金融管制，金融机构总是善于利用监管的空隙，以金融创新的方式把风险向监管宽松的地区转移。但是，从全球或全国的角度看，金融创新仅仅是转移或分散了某种风险，并不意味着风险的消失，一旦潜在的风险转变为现实损失，其破坏性会远远超出人们的想象。例如1997年之前，部分东南亚国家金融自由化、国际化步伐脱离了国内经济市场化和货币化改革的基础，在相应的金融法制与监管环境尚不成熟的条件下，过早、过快地开放国内资本市场，大量吸收国外短期游资，最终为日后的金融危机埋下伏笔。

适度监管理论依据来源于不完备法律理论，其理论核心在于有目的地赋予监管机构一定的自由裁量权，确保监管与实践相适应。通过制定业务指引或者行业自律协议促进金融机构自我约束，提高其自我监管的积极性。此外，适度监管还要求监管当局处理好行政监管与司法监管之间的界限。一般认为，两者的不同在于损害行为外部性是否足够大，司法监管更注重对私权或者个人权益的保护，强调对损害后果的恢复性补救；而行政监管则着眼于整体金融体系安全，强调对系统危机的预防监管。与行政监管注重事前监管不同，司法监管通常属于事后监管，在高度不完备的法律环境下，可以有标准的界定其行为的持续会产生外部性，如此，我们可以说行政监管比司法监管更好，反之亦然。

（五）运用激励制度来促进金融市场建设

金融市场和其他产品市场一样是建立在委托-代理关系的基础之上的，如银行系统是接受客户的存款委托从而运营资金而存在的。可以委托代理中适当运用激励措施来促进金融市场发展。

构建金融中心的金融监管问题

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